Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 27 czerwca 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2009/28/WE – Artykuł 1 – Artykuł 3 ust. 3 lit. a) – Zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 16 – Wspieranie użycia energii ze źródeł odnawialnych – Zmiana systemu pomocy mającego zastosowanie – Przyznanie danej pomocy uzależnione od zawarcia umów
W sprawie C‑148/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 marca 2023 r., w postępowaniu:
Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE
przeciwko
Erg Eolica Ginestra Srl,
Erg Eolica Campania SpA,
Erg Eolica Fossa del Lupo Srl,
Erg Eolica Amaroni Srl,
Erg Eolica Adriatica Srl,
Erg Eolica San Vincenzo Srl,
Erg Eolica San Circeo Srl,
Erg Eolica Faeto Srl,
Green Vicari Srl,
Erg Wind Energy Srl,
Erg Wind Sicilia 3 Srl,
Erg Wind Sicilia 6 Srl,
Erg Wind 4 Srl,
Erg Wind 6 Srl,
Erg Wind Sicilia 5 Srl,
Erg Wind 2000 Srl,
Erg Wind Sicilia 2 Srl,
Erg Wind Sardegna Srl,
Erg Wind Sicilia 4 Srl,
Enel Hydro Appennino Centrale Srl, dawniej Erg Hydro Srl,
Erg Power Generation SpA,
Ministero dello Sviluppo economico,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: F. Biltgen, prezes izby, A. Prechal (sprawozdawczyni), prezes drugiej izby, pełniąca obowiązki sędziego siódmej izby, i M.L. Arastey Sahún, sędzia,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Juhász-Tóth, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 lutego 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE – F. Degni, P.R. Molea i A. Pugliese, avvocati,
– w imieniu Erg Eolica Ginestra Srl, Erg Eolica Campania SpA, Erg Eolica Fossa del Lupo Srl, Erg Eolica Amaroni Srl, Erg Eolica Adriatica Srl, Erg Eolica San Vincenzo Srl, Erg Eolica San Circeo Srl, Erg Eolica Faeto Srl, Green Vicari Srl, Erg Wind Energy Srl, Erg Wind Sicilia 3 Srl, Erg Wind Sicilia 6 Srl, Erg Wind 4 Srl, Erg Wind 6 Srl, Erg Wind Sicilia 5 Srl, Erg Wind 2000 Srl, Erg Wind Sicilia 2 Srl, Erg Wind Sardegna Srl, Erg Wind Sicilia 4 Srl, Enel Hydro Appennino Centrale Srl, dawniej Erg Hydro Srl, i Erg Power Generation SpA – E. Bruti Liberati, A. Canuti i P. Tanferna, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali L.G.V. Delbono, S. Fiorentino i P. Garofoli, avvocati dello Stato,
– w imieniu Komisji Europejskiej – B. De Meester i G. Gattinara, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni, po pierwsze, art. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. 2009, L 140, s. 16), interpretowanych w świetle motywów 8, 14 i 25 tej dyrektywy oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a po drugie, art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE, operatorem usług energetycznych we Włoszech, a 21 spółkami wytwarzającymi energię elektryczną ze źródeł odnawialnych innych niż fotowoltaiczne, to jest: Erg Eolica Ginestra Srl, Erg Eolica Campania SpA, Erg Eolica Fossa del Lupo Srl, Erg Eolica Amaroni Srl, Erg Eolica Adriatica Srl, Erg Eolica San Vincenzo Srl, Erg Eolica San Circeo Srl, Erg Eolica Faeto Srl, Green Vicari Srl, Erg Wind Energy Srl, Erg Wind Sicilia 3 Srl, Erg Wind Sicilia 6 Srl, Erg Wind 4 Srl, Erg Wind 6 Srl, Erg Wind Sicilia 5 Srl, Erg Wind 2000 Srl, Erg Wind Sicilia 2 Srl, Erg Wind Sardegna Srl, Erg Wind Sicilia 4 Srl, Enel Hydro Appennino Centrale Srl, dawniej Erg Hydro Srl, i Erg Power Generation SpA, oraz Ministero dello Sviluppo economico (ministerstwem rozwoju gospodarczego, Włochy) w przedmiocie zastąpienia systemu wsparcia producentów tej energii elektrycznej innym systemem, który zmusza tych producentów do zawarcia umowy z GSE, aby móc korzystać z tego ostatniego systemu wsparcia.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motywy 8, 14 i 25 dyrektywy 2009/28 mają następujące brzmienie:
„(8) W komunikacie Komisji [Europejskiej] z dnia 10 stycznia 2007 r. pod tytułem »Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej – Energie odnawialne w XXI wieku: budowanie bardziej zrównoważonej przyszłości« wykazano, że cel przewidujący 20 % udział energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii i 10 % udział energii ze źródeł odnawialnych w transporcie są celami odpowiednimi i osiągalnymi oraz że ramy zawierające cele obowiązkowe powinny zapewnić przedsiębiorstwom długotrwałą pewność potrzebną do dokonywania trwałych inwestycji w sektorze energii odnawialnej, dzięki którym można zmniejszyć zależność od importowanych paliw kopalnych oraz zwiększyć wykorzystanie nowych technologii energetycznych. Powyższe cele istnieją w kontekście 20 % poprawy wydajności energetycznej do roku 2020 określonej w komunikacie Komisji z dnia 19 października 2006 r. zatytułowanym »Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: sposoby wykorzystania potencjału«, popartym przez Radę Europejską w marcu 2007 r. oraz przez Parlament Europejski w jego rezolucji z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie tego planu działania.
[…]
(14) Głównym celem wyznaczenia obowiązkowych krajowych celów jest zagwarantowanie pewności dla inwestorów i zachęcanie do ciągłego rozwijania technologii, które wytwarzają energię ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych. Nie jest zatem właściwe odkładanie decyzji o tym, czy dany cel jest obowiązkowy, do momentu zaistnienia przyszłego wydarzenia.
[…]
(25) Państwa członkowskie mają różny potencjał w zakresie energii odnawialnej i na szczeblu krajowym posługują się różnymi systemami wspierania energii ze źródeł odnawialnych. Większość państw członkowskich stosuje systemy wsparcia, w których korzyści wiążą się wyłącznie ze stosowaniem energii ze źródeł odnawialnych wyprodukowanej na ich terytorium. Aby krajowe systemy wsparcia funkcjonowały właściwie, niezbędna jest możliwość kontrolowania przez państwa członkowskie skutków i kosztów krajowych systemów wsparcia w zależności od ich zróżnicowanego potencjału. Jednym z ważnych środków do osiągnięcia celu niniejszej dyrektywy jest zagwarantowanie właściwego funkcjonowania krajowych systemów wsparcia wynikających z dyrektywy 2001/77/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2001, L 283, s. 33)], po to, by zachować zaufanie inwestorów oraz pozwolić państwom członkowskim na opracowanie skutecznych środków krajowych pozwalających osiągnąć wyznaczone cele. […]”.
4 Artykuł 1 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne ramy dla promowania energii ze źródeł odnawialnych. Określa ona obowiązkowe krajowe cele […] w odniesieniu do całkowitego udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto i w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie. Ustanawia ona zasady dotyczące statystycznych przekazów między państwami członkowskimi, wspólnych projektów między państwami członkowskimi i z państwami trzecimi, gwarancji pochodzenia, procedur administracyjnych, informacji i szkoleń oraz dostępu energii ze źródeł odnawialnych do sieci elektroenergetycznej. Określa ona kryteria zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów”.
5 Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązkowe krajowe cele ogólne i środki w zakresie stosowania energii ze źródeł odnawialnych”, stanowi:
„1. Każde państwo członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych […] w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu dla udziału energii ze źródeł odnawialnych w tym roku, określonemu w trzeciej kolumnie tabeli w załączniku I część A. Te obowiązkowe krajowe cele ogólne są zgodne z celem zakładającym [co najmniej] 20 % udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto we Wspólnocie [Europejskiej] w 2020 r. Celem łatwiejszego osiągnięcia celów określonych w tym artykule każde państwo członkowskie promuje wydajność i oszczędność energetyczną i do nich zachęca.
2. Państwa członkowskie wprowadzają środki skutecznie zaprojektowane, aby zapewnić, że ich udział energii ze źródeł odnawialnych jest [co najmniej] równy udziałowi określonemu w orientacyjnym kursie wyznaczonym w załączniku I część B lub przekracza go.
3. Aby osiągnąć cele wyznaczone w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, państwa członkowskie mogą stosować między innymi następujące środki:
a) systemy wsparcia;
[…]”.
Prawo włoskie
Dekret ustawodawczy nr 79/1999
6 W drodze decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (dekretu ustawodawczego nr 79 w sprawie wykonania dyrektywy 96/92/WE dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej) z dnia 16 marca 1999 r. (GURI nr 75 z dnia 31 marca 1999 r., s. 8) Republika Włoska wprowadziła system wsparcia produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, zobowiązując importerów i producentów energii elektrycznej ze źródeł nieodnawialnych – alternatywnie – bądź do wprowadzenia, w ramach krajowej sieci przesyłowej w następnym roku, kwoty energii elektrycznej wytworzonej ze źródeł odnawialnych, bądź do nabycia całości lub części ekwiwalentu kwoty lub związanych z nią praw w formie certyfikatów, zwanych „zielonymi certyfikatami”, przyznanych producentom tej energii elektrycznej od innych producentów, pod warunkiem że ci ostatni wprowadzają tę energię do sieci (zwany dalej „systemem zielonych certyfikatów”).
Dekret ustawodawczy nr 28/2011
7 Decreto legislativo no 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (dekret ustawodawczy nr 28 transponujący dyrektywę 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE), z dnia 3 marca 2011 r. (GURI nr 71 z dnia 28 marca 2011 r., dodatek zwyczajny do GURI nr 81, zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 28/2011”), który wszedł w życie w dniu 29 marca 2011 r., przewiduje, że od 2013 r. system zielonych certyfikatów będzie stopniowo znoszony i począwszy od 2016 r. będzie on zastępowany systemem wsparcia opartym na przyznawaniu zachęcających taryf gwarantowanych (zwanym dalej „systemem zachęcających taryf gwarantowanych”).
8 Artykuł 24 owego dekretu ustawodawczego przewiduje:
„1. Wytwarzanie energii elektrycznej przez instalacje zasilane ze źródeł odnawialnych i oddane do użytku po dniu 31 grudnia 2012 r. jest objęte zachętą poprzez instrumenty i na podstawie kryteriów ogólnych, o których mowa w ust. 2, oraz kryteriów szczególnych, o których mowa w ust. 3 i 4 […].
2. Wytwarzanie energii elektrycznej przez instalacje, o których mowa w ust. 1, jest objęte środkami zachęty na podstawie następujących ogólnych kryteriów:
[…]
d) zachęty są przyznawane w drodze umów prawa prywatnego zawieranych między GSE a podmiotem odpowiedzialnym za instalacje na podstawie standardowej umowy określonej przez Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas [(AEEG) (urząd ds. energii elektrycznej i gazu, Włochy), obecnie Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) (organ regulacyjny ds. energii, sieci i środowiska, Włochy)] w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie pierwszego z dekretów, o których mowa w ust. 5;
[…]
5. Dekrety ministra rozwoju gospodarczego działającego w porozumieniu z Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare [(ministrem środowiska i ochrony terytorium i morza, Włochy)] oraz w odniesieniu do profili kompetencyjnych z Ministro delle Politiche Agricole e Forestali [(ministrem polityki rolnej, żywnościowej i leśnej, Włochy)], po konsultacji z [AEEG] i Conferenza unificata [(jednolitą konferencją, Włochy)], o których mowa w art. 8 decreto legislativo n. 281 (dekretu ustawodawczego nr 281) z dnia 28 sierpnia 1997 r., określają szczegółowe zasady wdrażania systemów zachęt przewidzianych w niniejszym artykule zgodnie z kryteriami ustalonymi w ust. 2, 3 i 4 powyżej. Dekrety regulują w szczególności:
[…]
c) warunki przejścia od starego do nowego mechanizmu zachęt. Określone zasady dotyczą w szczególności zastąpienia prawa do zielonych certyfikatów w odniesieniu do lat po 2015 r., w tym w odniesieniu do instalacji niezasilanych ze źródeł odnawialnych, prawem dostępu – w odniesieniu do pozostałego okresu przysługiwania prawa do zielonych certyfikatów – do mechanizmu zachęcającego należącego do typologii, o której mowa w ust. 3, w sposób mający zapewnić rentowność dokonanych inwestycji.
[…]”.
9 Artykuł 25 ust. 4 dekretu ustawodawczego nr 28/2011 przewiduje, że GSE co roku wycofuje wydane zielone certyfikaty dotyczące produkcji energii ze źródeł odnawialnych w latach 2011–2015, które przekraczają ewentualnie certyfikaty wymagane do przestrzegania kwoty związanej z obowiązkiem zakupu energii odnawialnej. Cena cofnięcia wyżej wymienionych certyfikatów jest równa 78 % ceny, o której mowa w art. 2 ust. 148 legge n. 244 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria) [ustawy nr 244 w sprawie przepisów dotyczących opracowania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawy o finansach z 2008 r.)] z dnia 24 grudnia 2007 r. (GURI nr 300 z dnia 28 grudnia 2007 r., dodatek zwyczajny do GURI nr 285).
Dekret z dnia 6 lipca 2012 r.
10 Minister rozwoju gospodarczego w porozumieniu z ministrem środowiska i ochrony terytorium i morza oraz ministrem polityki rolnej, żywnościowej i leśnej przyjął decreto – Attuazione dell’art. 24 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti a fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici (dekret – wykonanie art. 24 dekretu ustawodawczego nr 28 z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie zachęcania do wytwarzania energii elektrycznej za pomocą instalacji zasilanych ze źródeł odnawialnych innych niż fotowoltaiczne) z dnia 6 lipca 2012 r. (GURI nr 159 z dnia 10 lipca 2012 r., dodatek zwyczajny do GURI nr 143) (zwany dalej „dekretem z dnia 6 lipca 2012 r.”).
11 Artykuł 19 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r., zatytułowany „Przekształcenie prawa do zielonych certyfikatów w zachęty”, przewiduje:
„1. Na rzecz wytwarzania energii elektrycznej przez instalacje wykorzystujące źródła odnawialne, oddane do użytku do dnia 31 grudnia 2012 r. […], które uzyskały prawo do zielonych certyfikatów, przyznaje się na pozostały okres przysługiwania tego prawa, przypadający po 2015 r., taryfę gwarantowaną I za produkcję netto objętą mechanizmem zachęt na podstawie obowiązujących uprzednio przepisów […] [następnie zostaje podany wzór matematyczny do celów obliczania tej taryfy gwarantowanej I]
[…]”.
12 Artykuł 20 tego dekretu, zatytułowany „Przepisy dotyczące cofnięcia zielonych certyfikatów wydawanych w odniesieniu do produkcji w poszczególnych latach do 2015 r.”, stanowi:
„1. Do celów wydawania i cofania zielonych certyfikatów dotyczących produkcji w latach 2012–2015 na podstawie art. 24 ust. 5 lit. c) zdanie pierwsze dekretu ustawodawczego [nr 28/2011] zastosowanie mają przepisy kolejnych ustępów.
2. Na wniosek producenta GSE wydaje co kwartał zielone certyfikaty dotyczące produkcji w poprzednim kwartale, w oparciu o środki przekazywane co miesiąc przez operatorów systemu do GSE, na podstawie specjalnej procedury opublikowanej przez GSE w ciągu 60 dni od wejścia w życie niniejszego dekretu.
3. […] na wniosek posiadacza GSE cofa za cenę określoną w art. 25 ust. 4 dekretu ustawodawczego nr 28/2011 […]:
[…]
b) zielone certyfikaty dotyczące produkcji w pierwszym półroczu 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w drugim półroczu 2012 r. do dnia 30 września 2013 r.;
c) zielone certyfikaty dotyczące produkcji w pierwszym kwartale 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w drugim kwartale 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w trzecim kwartale 2013 r. do dnia 30 czerwca 2014 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w czwartym kwartale 2013 r. do dnia 30 września 2014 r.;
d) zielone certyfikaty dotyczące produkcji w pierwszym kwartale 2014 r. do dnia 30 września 2014 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w drugim kwartale 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w trzecim kwartale 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w czwartym kwartale 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r.;
e) zielone certyfikaty dotyczące produkcji w pierwszym kwartale 2015 r. do dnia 30 września 2015 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w drugim kwartale 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w trzecim kwartale 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r.; zielone certyfikaty dotyczące produkcji w czwartym kwartale 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r.
[…]”.
13 Artykuł 21 ust. 8 wspomnianego dekretu przewiduje:
„W odniesieniu do każdej instalacji, przed uzyskaniem prawa dostępu do mechanizmów zachęt, o których mowa w niniejszym dekrecie, osoba odpowiedzialna jest zobowiązana do zawarcia umowy prawa prywatnego z GSE. GSE dostarcza [AEEG] informacje niezbędne do tego, aby urząd ten mógł w terminie trzech miesięcy od wejścia w życie niniejszego dekretu sporządzić standardową umowę, o której mowa w art. 24 ust. 2 lit. d) dekretu ustawodawczego [nr 28/2011]”.
14 Artykuł 30 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r., zatytułowany „Przejście od starego do nowego mechanizmu zachęt”, stanowi:
„1. W celu ochrony inwestycji będących w trakcie realizacji oraz w celu zapewnienia stopniowego przejścia od starego do nowego mechanizmu w odniesieniu do instalacji oddanych do użytku do dnia 30 kwietnia 2013 r. lub do dnia 30 czerwca 2013 r. wyłącznie w przypadku instalacji zasilanych odpadami, o których mowa w art. 8 ust. 4 lit. c), można wybrać mechanizm zachęt inny niż mechanizm ustanowiony w niniejszym dekrecie, zgodnie z następującymi zasadami i warunkami:
[…]
b) instalacje oddane do użytku w terminie, o którym mowa w ust. 1, podlegają ogólnym taryfom i mnożnikom w odniesieniu do zielonych certyfikatów wskazanych w tabelach 1 i 2 załączonych do ustawy nr 244 z 2007 r., ze zmianami, oraz do ust. 382-quater legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato [(ustawy nr 296 w sprawie przepisów dotyczących opracowania rocznego i wieloletniego budżetu państwa)] z dnia 27 grudnia 2006 r. (GURI nr 299 z dnia 27 grudnia 2006 r., dodatek zwyczajny nr 244), ze zmianami, mającym zastosowanie w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu i obniżanych o 3 % miesięcznie od stycznia 2013 r.; obniżkę tę stosuje się od maja jedynie w odniesieniu do instalacji zasilanych odpadami, o których mowa w art. 8 ust. 4 lit. c).
[…]
2. Instalacje, o których mowa w ust. 1, muszą posiadać zezwolenie wydane przed datą wejścia w życie niniejszego dekretu.
[…]”.
Standardowe umowy
15 Decyzją nr 207/2013/R/EFR z dnia 16 maja 2013 r. AEEG zatwierdził projekt standardowej umowy zatytułowanej „Fonti energetiche rinnovabili” (umowa o odnawialnych źródłach energii, zwana dalej „umową FER”), przygotowany przez GSE w celu przyznania środków zachęcających przewidzianych w dekrecie z dnia 6 lipca 2012 r. Decyzja ta została opublikowana na stronie internetowej AEEG w dniu 17 maja 2013 r.
16 W dniu 20 kwietnia 2016 r. GSE opublikowało na swojej stronie internetowej projekt umowy standardowej zatytułowanej „Gestione Riconoscimento Incentivo” (umowa standardowa w sprawie zarządzania uznaniem środka zachęcającego, zwana dalej „umową GRIN”).
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
17 21 spółek wymienionych w pkt 2 niniejszego wyroku (zwanych dalej „pozwanymi w postępowaniu głównym”) jest właścicielami instalacji wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych inną niż energia fotowoltaiczna, które to spółki korzystały ze wsparcia na rzecz produkcji tej energii elektrycznej przewidzianego w systemie zielonych certyfikatów i w związku z tym mogły sprzedawać zielone certyfikaty innym podmiotom w celu wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku wprowadzenia określonej ilości wspomnianej energii elektrycznej do włoskiego systemu elektroenergetycznego.
18 W następstwie przyjęcia dekretu ustawodawczego nr 28/2011 i dekretu z dnia 6 lipca 2012 r., które przewidują zastąpienie systemu zielonych certyfikatów systemem zachęcających taryf gwarantowanych, właściciele ci wnieśli skargę do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), mającą na celu zakwestionowanie zgodności z prawem umowy GRIN, którą mieli zawrzeć z GSE w celu przejścia z jednego systemu na drugi.
19 Sąd ten uwzględnił skargę wspomnianych właścicieli, uzasadniając to tym, że ani dekret ustawodawczy nr 28/2011, ani dekret z dnia 6 lipca 2012 r. nie przewidywały wyraźnie, że to przejście wymagało zawarcia umowy z GSE. Zdaniem tego sądu obowiązek zawarcia „umowy prawa prywatnego” w celu skorzystania z systemu zachęcających taryf gwarantowanych, taki jak obowiązek przewidziany w art. 24 ust. 2 lit. d) dekretu ustawodawczego nr 28/2011, miał zastosowanie wyłącznie do operatorów instalacji zasilanych ze źródeł odnawialnych, które zostały oddane do użytku po dniu 31 grudnia 2012 r., a nie do operatorów instalacji takich jak instalacje tych samych właścicieli, które to instalacje zostały oddane do użytku przed tą datą i których operatorzy korzystali z systemu zielonych certyfikatów.
20 GSE wniosło odwołanie od orzeczenia Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym.
21 Na wstępie sąd ten zauważył zasadniczo, że z jego orzecznictwa oraz z orzecznictwa Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego, Włochy) wynika, iż wbrew temu, co zostało orzeczone w pierwszej instancji, obowiązek zawarcia umowy z GSE, aby móc korzystać z systemu zachęcających taryf gwarantowanych, miał zastosowanie zarówno do operatorów, których instalacje zostały oddane do użytku do dnia 31 grudnia 2012 r., jak i do operatorów, których instalacje zostały oddane do użytku po dniu 31 grudnia 2012 r. Zdaniem sądu odsyłającego GSE mogło zatem stosować, z zastrzeżeniem niezbędnych zmian związanych ze specyfiką przejścia z jednego systemu na drugi, umowę FER zatwierdzoną przez AEEG lub umowę GRIN, która zastąpi umowę FER, aby uzależnić przyznanie taryfowych środków wsparcia operatorom instalacji, które zostały oddane do użytku do dnia 31 grudnia 2012 r.
22 Sąd odsyłający uważa jednak, że można uznać, iż w zakresie, w jakim przepisy krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym nakładają obowiązek zawarcia umowy z GSE na operatorów korzystających z systemu zielonych certyfikatów, aby móc korzystać z systemu zachęcających taryf gwarantowanych, zmieniły jednostronnie warunki prawne, na jakich pozwane w postępowaniu głównym oparły swoją działalność gospodarczą, co mogłoby być sprzeczne z celem dyrektywy 2009/28 polegającym na zapewnieniu inwestorom określonej pewności.
23 Zobowiązanie zainteresowanych przedsiębiorstw do zawarcia takiej umowy nie jest bowiem wynikiem swobodnych negocjacji. Ponadto umowa ta nakłada na te przedsiębiorstwa dodatkowe obowiązki. Umowa ta nie ogranicza się bowiem do przewidzenia, na podstawie wzoru matematycznego, konwersji zielonych certyfikatów wspomnianych przedsiębiorstw na wsparcie taryfowe, lecz zawiera w szczególności obowiązek zainstalowania przez nie nowych urządzeń ze zdalnym odczytem, aby umożliwić GSE pobieranie danych pomiarowych (art. 5 umowy GRIN), ograniczenia przewidziane w odniesieniu do przelewu wierzytelności (art. 7 i 8 umowy GRIN), jednostronne uprawnienie GSE do zmiany lub wypowiedzenia zachęt w przypadku zbycia danej instalacji osobie trzeciej (art. 9 ust. 2 umowy GRIN), możliwość rozwiązania tej umowy przyznana GSE w przypadku samego istnienia nieprawdziwych danych (art. 12 umowy GRIN) oraz prawo GSE do rozwiązania i zawieszenia tejże umowy (art. 13 ust. 3 i 4 umowy GRIN).
24 Zdaniem sądu odsyłającego, zmieniając jednostronnie warunki prawne, na jakich pozwane w postępowaniu głównym oparły swoją działalność gospodarczą, obowiązek zawarcia takiej umowy mógłby być sprzeczny zarówno z celem dyrektywy 2009/28, który wynika z motywów 8, 14 i 25 tej dyrektywy oraz z jej art. 1 i 3, jakim jest zapewnienie inwestorom określonej pewności, jak i z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań.
25 Sąd odsyłający ma wątpliwości, czy można twierdzić, że w niniejszej sprawie rozważny i przezorny podmiot gospodarczy byłby w stanie dokładnie przewidzieć rozwój przepisów będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym i ryzyko podjęcia w konsekwencji środków mogących zaszkodzić jego interesom. Uważa on, że w odróżnieniu od spraw, w których zapadł wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in. (C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280), obowiązujące wcześniej przepisy nie zawierały wystarczająco jasnej wskazówki dla podmiotów gospodarczych co do tego, że zachęty związane z systemem zielonych certyfikatów mogą zostać zmienione lub zniesione.
26 Ponadto sąd odsyłający uważa, że w niniejszej sprawie może mieć również miejsce naruszenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej ustanowionej w art. 16 Karty. Po pierwsze, uregulowanie krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym można bowiem uznać za stanowiące ingerencję w swobodę zawierania umów przez operatorów instalacji, którzy korzystają z systemu zielonych certyfikatów, ponieważ prawodawca zastąpił ten system systemem zachęcających taryf gwarantowanych i narzucił tym operatorom nowe warunki w celu korzystania z tego ostatniego systemu, podczas gdy zaplanowali oni i zorganizowali swoją działalność gospodarczą na okres, który miał pozostać stabilny przez odpowiedni czas. Po drugie, to uregulowanie krajowe narusza prawo każdego przedsiębiorstwa do swobodnego wykorzystywania, w granicach odpowiedzialności za swoje działania, posiadanych przez nie zasobów gospodarczych i finansowych.
27 W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywę [2009/28], w szczególności motywy 8, 14 i 25 oraz art. 1 i 3 tej dyrektywy, a także art. 16 [Karty], rozpatrywane w świetle zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak wynikające z przepisów dekretu ustawodawczego [nr 28/2011] i [dekretu z dnia 6 lipca 2012 r.] – zgodnie z wykładnią tego uregulowania dokonaną w utrwalonym orzecznictwie Consiglio di Stato [(rady stanu)] – które to uregulowanie uzależnia przyznanie zachęt od zawarcia umów prawa prywatnego między GSE a podmiotem odpowiedzialnym za daną instalację, również w przypadku instalacji wytwarzających energię elektryczną, zasilanych ze źródeł odnawialnych, które zostały oddane do użytku do dnia 31 grudnia 2012 r.?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
28 GSE twierdzi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ nie ma on decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. GSE uważa, że skarga leżąca u podstaw tego sporu powinna zostać uznana przez sąd odsyłający za niedopuszczalną lub prowadzić do umorzenia postępowania w następstwie podniesionego przez nie zarzutu niedopuszczalności opartego na okoliczności, że umowa GRIN zaskarżona przez pozwane w postępowaniu głównym nie była dla nich niekorzystna.
29 W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i in., C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, EU:C:2024:149, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia przepisu prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i in., C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, EU:C:2024:149, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 Do Trybunału nie należy zatem badanie, czy postanowienie odsyłające zostało wydane zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi zasad ustroju i postępowania sądowego, bądź kwestionowanie dokonanej przez sąd odsyłający oceny dopuszczalności skargi w postępowaniu głównym (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 W związku z tym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie można uznać za niedopuszczalny na tej podstawie, że GSE twierdziło przed sądem odsyłającym, iż skarga w postępowaniu głównym jest niedopuszczalna lub że należy umorzyć postępowanie.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
33 Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 i 3 dyrektywy 2009/28 w związku z motywami 8, 14 i 25 tej dyrektywy oraz zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także art. 16 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w kontekście zastąpienia krajowego systemu wsparcia na rzecz energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, opartego na kwotach tej energii elektrycznej, które mają być wprowadzone do sieci krajowej, oraz na przyznawaniu zielonych certyfikatów przedsiębiorstwom wytwarzającym wspomnianą energię elektryczną, krajowym systemem wsparcia na rzecz tej samej energii elektrycznej, opartym na przyznaniu tym przedsiębiorstwom zachęcających taryf gwarantowanych, uzależnia korzystanie z tego ostatniego systemu od zawarcia umowy dotyczącej warunków przyznania tego wsparcia między takim przedsiębiorstwem a podmiotem kontrolowanym przez państwo odpowiedzialnym za zarządzanie tym ostatnim systemem i za jego kontrolę, w tym w odniesieniu do przedsiębiorstw, które ze względu na datę oddania do użytku ich instalacji korzystały z krajowego systemu wsparcia opartego na kwotach i przyznawaniu zielonych certyfikatów.
34 W tym względzie z art. 1 dyrektywy 2009/28 wynika, że jej celem jest ustanowienie wspólnych ram dla promowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez określenie w szczególności obowiązkowych celów krajowych w odniesieniu do udziału energii wytworzonej przy użyciu takich źródeł w końcowym zużyciu energii brutto. Zgodnie z tym celem art. 3 ust. 1 i 2 tej dyrektywy ustanawia cele, jakie mają zostać osiągnięte, polegające, po pierwsze, na tym, że w przypadku każdego państwa członkowskiego udział energii ze źródeł odnawialnych w jego końcowym zużyciu energii elektrycznej w 2020 r. ma odpowiadać co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu, określonemu w części A załącznika I do wspomnianej dyrektywy, a po drugie, na tym, że państwa członkowskie wprowadzają skutecznie zaprojektowane środki, aby zapewnić, by ich udział energii ze źródeł odnawialnych był co najmniej równy udziałowi określonemu w orientacyjnym kursie wyznaczonym w części B załącznika I do tejże dyrektywy.
35 Jak wynika z motywów 8 i 14 dyrektywy 2009/28, określenie tych wspólnych ram i tych celów powinno zapewnić środowiskom biznesowym wymaganą stabilność w celu dokonywania zrównoważonych inwestycji w sektorze energii odnawialnej, które przyczynią się do zwiększenia ciągłego rozwoju i wykorzystania nowych technologii generujących energię ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych.
36 Artykuł 3 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2009/28, odczytywany w świetle motywu 25 tej dyrektywy, przewiduje, że państwa członkowskie mogą stosować systemy wsparcia, aby osiągnąć owe cele, oraz że dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tych systemów wsparcia istotne jest, aby te państwa członkowskie mogły kontrolować skutki i koszty swoich systemów wsparcia w zależności od swojego potencjału w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, o ile są one różne w poszczególnych państwach członkowskich. W motywie tym podkreślono również, że zapewnienie prawidłowego funkcjonowania krajowych systemów wsparcia przewidzianych w dyrektywie 2001/77 jest ważnym środkiem utrzymania zaufania inwestorów i osiągnięcia celu przyświecającego dyrektywie 2009/28.
37 I tak, o ile zapewnienie pewnej stabilności środowiskom biznesowym jest istotne dla realizacji zrównoważonych inwestycji w sektorze energii odnawialnej, które przyczynią się do zwiększenia zużycia tej energii, o tyle takie zapewnienie zostaje udzielone tym środowiskom, po pierwsze, poprzez określenie wspólnych ram przewidujących obowiązkowe cele w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w każdym państwie członkowskim, a po drugie, poprzez zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania systemów wsparcia przyjmowanych przez państwa członkowskie w celu promowania produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych.
38 Potrzeba zapewnienia określonej pewności inwestorom uznana w motywach 8 i 14 dyrektywy 2009/28 nie może jednak jako taka mieć wpływu na zakres uznania przyznany państwom członkowskim w art. 3 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy, odczytywanym w związku z jej motywem 25, w celu przyjmowania i utrzymywania efektywnych, a zatem niezbyt kosztownych systemów wsparcia, umożliwiających im osiągnięcie określonych w tej dyrektywie obowiązkowych celów w zakresie zużycia energii ze źródeł odnawialnych. Orzeczono już bowiem, że zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w odniesieniu do środków, które uznają za odpowiednie do osiągnięcia tych celów, oznacza, że państwa te mogą przyjmować, zmieniać lub znosić systemy wsparcia, pod warunkiem w szczególności, że cele te zostaną osiągnięte [zob. podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 28; a także postanowienie z dnia 1 marca 2022 r., Milis Energy i in., C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 i od C‑608/20 do C‑611/20, EU:C:2022:164, pkt 30].
39 W związku z tym dyrektywa 2009/28 nie stoi sama w sobie na przeszkodzie zastąpieniu przez włoskiego ustawodawcę systemu zielonych certyfikatów systemem zachęcających taryf gwarantowanych – co w przypadku niektórych przedsiębiorstw wiąże się z położeniem kresu korzyści, jakiej przysparzał im ten pierwszy system – zobowiązującym te przedsiębiorstwa do zawarcia umowy z GSE, podmiotem w pełni kontrolowanym przez państwo, odpowiedzialnym za zarządzanie przyznawaniem zachęt przewidzianych w krajowym systemie wsparcia dla producentów energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i za ich kontrolowanie, aby móc korzystać z tego drugiego systemu, pod warunkiem że ten ostatni system umożliwia Republice Włoskiej osiągnięcie wyznaczonych jej w tej dyrektywie celów co do udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto.
40 Jednakże, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w sytuacji gdy państwa członkowskie przyjmują przepisy wprowadzające w życie prawo Unii, są one zobowiązane do korzystania z przysługującego im zakresu uznania z poszanowaniem ogólnych zasad tego prawa, do których zaliczają się w szczególności zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel, C‑386/18, EU:C:2019:1122, pkt 55; z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo].
41 Zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie, czy uregulowanie krajowe takie jak analizowane w postępowaniu głównym jest zgodne z tymi zasadami, zaś Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, jest właściwy wyłącznie do dostarczenia temu sądowi wszelkich elementów interpretacji prawa Unii, które mogą umożliwić mu dokonanie oceny tej zgodności. Sąd odsyłający może w tym celu wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy, które wynikają z brzmienia, celu lub systematyki danych przepisów [wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo]. Jednakże w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi Trybunał może, w duchu współpracy z sądami krajowymi, dostarczyć temu sądowi wszelkich wskazówek, które uzna za niezbędne dla takiej oceny zgodności (zob. podobnie wyrok z dnia 16 listopada 2023 r., Viterra Hungary, C‑366/22, EU:C:2023:876, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 W tym względzie w odniesieniu w pierwszej kolejności do poszanowania zasady pewności prawa należy przypomnieć, że zasada ta wymaga z jednej strony, aby normy prawa były jasne i precyzyjne, zaś z drugiej strony, aby ich stosowanie było przewidywalne dla jednostek, w szczególności gdy normy te mogą mieć dla nich negatywne konsekwencje. Wspomniana zasada wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 223 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 Wymogów tych nie można jednak rozumieć jako przeszkody dla tego, by ustawodawca krajowy w ramach przyjmowanej przez siebie normy zastosował abstrakcyjne pojęcie prawne, ani jako elementu obligującego do tego, by taka abstrakcyjna norma wskazywała różne konkretne sytuacje, w których można ją zastosować, ponieważ ustawodawca nie jest w stanie określić z wyprzedzeniem wszystkich tych sytuacji (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 224 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 W konsekwencji przyznanie w akcie ustawodawczym uprawnień dyskrecjonalnych organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie nie narusza samo w sobie wymogu przewidywalności, pod warunkiem że zakres i warunki wykonywania tych uprawnień są określone wystarczająco wyraźnie z perspektywy uzasadnionych interesów, które wchodzą w grę, w celu zapewnienia jednostce odpowiedniej ochrony przed arbitralnością (wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 225 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 W niniejszej sprawie, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, przepisy dekretu ustawodawczego nr 28/2011 i dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. wydają się określać w sposób jasny i precyzyjny stopniowe znoszenie systemu zielonych certyfikatów i zastąpienie go systemem zachęcających taryf gwarantowanych, a także szczegółowe zasady tego stopniowego znoszenia i tego zastąpienia.
46 Artykuł 24 dekretu ustawodawczego nr 28/2011 przewiduje bowiem, że instalacje wytwarzające energię elektryczną zasilane ze źródeł odnawialnych oddane do użytku po dniu 31 grudnia 2012 r. mogą korzystać z systemu wsparcia opartego na zachęcających taryfach gwarantowanych pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów. Ponadto w odniesieniu do instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii oddanych do użytku do dnia 31 grudnia 2012 r. art. 19 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. określa zasady konwersji praw do zielonych certyfikatów w prawa do zachęcających taryf gwarantowanych począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r. Artykuł 25 ust. 4 dekretu ustawodawczego nr 28/2011 i art. 20 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. przewidują warunki cofnięcia zielonych certyfikatów wydawanych w odniesieniu do produkcji w danym roku aż do końca 2015 r. Wreszcie, w odniesieniu do instalacji oddanych do użytku do dnia 30 kwietnia 2013 r. art. 30 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. przewiduje możliwość wyboru szczególnego mechanizmu zachęt w okresie przejścia od starego do nowego mechanizmu zachęt.
47 Ponadto art. 24 ust. 2 lit. d) dekretu ustawodawczego nr 28/2011 i art. 21 ust. 8 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. wyraźnie wskazują, że przyznanie zachęcających taryf gwarantowanych wymaga zawarcia umowy między GSE a podmiotem odpowiedzialnym za instalacje.
48 Stosowanie tych przepisów było przewidywalne dla wszystkich producentów energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, niezależnie od tego, czy ich instalacje zostały oddane do użytku do dnia 31 grudnia 2012 r., czy też po dniu 31 grudnia 2012 r., ponieważ dekret ustawodawczy nr 28/2011 i dekret z dnia 6 lipca 2012 r. zostały wydane przed rozpoczęciem się okresu trwającego od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., w którym system zielonych certyfikatów miał zostać stopniowo zastąpiony systemem zachęcających taryf gwarantowanych.
49 W odniesieniu do postanowień umowy, która ma zostać zawarta przez przedsiębiorstwa z GSE w celu korzystania z systemu zachęcających taryf gwarantowanych, należy zauważyć, że na podstawie art. 24 ust. 2 lit. d) dekretu ustawodawczego nr 28/2011 w związku z art. 21 ust. 8 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. AEEG przyjął w dniu 6 lipca 2012 r., na wniosek GSE, umowę standardową, a mianowicie umowę FER. Ponadto w dniu 20 kwietnia 2016 r. GSE opublikowało projekt umowy GRIN, która miała zastąpić umowę FER.
50 Co się tyczy umowy GRIN, która jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, postanowienia tej umowy wydają się na pierwszy rzut oka jasne i przewidywalne w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 42 niniejszego wyroku.
51 Jak bowiem twierdzą GSE i Komisja w swoich uwagach na piśmie, treść postanowień umowy GRIN zdaje się odpowiadać treści postanowień umowy FER lub ram regulacyjnych mających zastosowanie do producentów energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych we Włoszech, a w szczególności przepisów dekretu ustawodawczego nr 28/2011 i dekretu z dnia 6 lipca 2012 r., lub wynikać z tych dekretów. Gdyby sąd odsyłający, po dokonaniu weryfikacji, potwierdził tę ocenę, treść tych postanowień należałoby uznać za przewidywalną w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 42 niniejszego wyroku.
52 Ta ostatnia ocena niekoniecznie zostaje podważona przez okoliczność, że niektóre ze wspomnianych postanowień przyznają GSE, jak wynika z pkt 23 niniejszego wyroku, określone uprawnienia dyskrecjonalne, w szczególności do jednostronnej zmiany lub jednostronnego rozwiązania danej umowy w przypadku zbycia instalacji osobom trzecim lub do jednostronnego rozwiązania lub zawieszenia tej umowy w przypadku istotnych zmian w konfiguracji danej instalacji w stosunku do tej, która została zgłoszona.
53 Jak wynika bowiem z pkt 44 niniejszego wyroku, tylko w sytuacji gdy sąd odsyłający dojdzie do wniosku, że zakres i zasady wykonywania tych uprawnień dyskrecjonalnych GSE nie zostały określone w sposób wystarczający – w świetle uzasadnionego celu, który wchodzi w grę – dla zapewnienia odpowiedniej ochrony przed arbitralnością, sąd ten będzie mógł stwierdzić naruszenie zasady pewności prawa.
54 Co się tyczy w drugiej kolejności poszanowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, będącej konsekwencją zasady pewności prawa, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że prawo do powoływania się na tę zasadę przysługuje każdemu podmiotowi gospodarczemu, w którym organ krajowy wzbudził uzasadnione nadzieje, w szczególności w wyniku udzielenia mu przez ten organ precyzyjnych zapewnień (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2022 r., Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak jeśli rozważny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie wydania takich przepisów. Co więcej, podmioty gospodarcze nie mają prawa w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych władz krajowych [wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo].
55 W niniejszej sprawie, z zastrzeżeniem dokonania oceny przez sąd odsyłający, z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, by przed przyjęciem dekretu ustawodawczego nr 28/2011 i dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. władze włoskie przyjęły jakikolwiek środek lub udzieliły jakiegokolwiek zapewnienia, które mogło wzbudzić u podmiotów gospodarczych takich jak pozwane w postępowaniu głównym uzasadnione nadzieje co do utrzymania systemu zielonych certyfikatów.
56 Ponadto, jak wskazano w pkt 38 niniejszego wyroku, dyrektywa 2009/28 przyznawała władzom włoskim zakres uznania co do dokonania zmiany lub zniesienia systemów wsparcia ustanowionych, aby osiągnąć określone w tej dyrektywie cele w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych.
57 Wynika z tego, że rozważne i przezorne podmioty gospodarcze powinny być w stanie przewidzieć, że władze włoskie mogą skorzystać z tego zakresu uznania. Nie miały one zatem podstaw, by żywić uzasadnione oczekiwania co do tego, że zostanie utrzymany system pomocy przewidujący przyznawanie zielonych certyfikatów, i co do tego, że nie zostaną nałożone nowe obowiązki, takie jak obowiązek zawarcia umowy z GSE, aby móc skorzystać z zachęcającej taryfy gwarantowanej w odniesieniu do energii elektrycznej wytwarzanej przez nie ze źródeł odnawialnych.
58 Co się tyczy w szczególności obowiązku zawarcia umowy GRIN – także w tym przypadku z zastrzeżeniem dokonania oceny przez sąd odsyłający – nie wydaje się, aby producenci, których instalacje działały do dnia 31 grudnia 2012 r., otrzymali jakiekolwiek zapewnienie, że nie będą objęci tym obowiązkiem w celu skorzystania z zachęcającej taryfy gwarantowanej. Przeciwnie, jak zauważa sąd odsyłający, zarówno z jego orzecznictwa, jak i z orzecznictwa Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego) wynika, że art. 24 ust. 2 lit. d) dekretu ustawodawczego nr 28/2011 w związku z art. 21 ust. 8 dekretu z dnia 6 lipca 2012 r. należy interpretować w ten sposób, że aby móc skorzystać z takiej taryfy, wspomnianemu obowiązkowi podlegają zarówno producenci, których instalacje zostały oddane do użytku po dniu 31 grudnia 2012 r., jak i producenci, których instalacje działały przed tą datą.
59 Co się tyczy postanowień umowy GRIN, o ile można wykazać, że odpowiadają one w istocie treści postanowień umowy FER, przyjętej decyzją AEEG z dnia 16 maja 2013 r., oraz ram regulacyjnych mających zastosowanie do wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych we Włoszech, czego weryfikacja będzie należała do sądu odsyłającego, należy uznać, że wspomniani producenci byli w stanie je przewidzieć.
60 W związku z tym pozwane w postępowaniu głównym, których instalacje zostały oddane do użytku do dnia 31 grudnia 2012 r. i które korzystały z systemu zielonych certyfikatów, nie mogły mieć uzasadnionych oczekiwań co do utrzymania tego systemu i co do braku obowiązku zawarcia z GSE umowy takiej jak umowa GRIN, aby móc korzystać z systemu zachęcających taryf gwarantowanych zastępującego ów system.
61 W trzeciej kolejności w odniesieniu do wykładni art. 16 Karty należy zauważyć, po pierwsze, że w świetle art. 51 ust. 1 Karty ten art. 16 ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ dekret ustawodawczy nr 28/2011 i dekret z dnia 6 lipca 2012 r. dokonują transpozycji dyrektywy 2009/28 do prawa włoskiego.
62 Po drugie, należy przypomnieć, że wspomniany art. 16, dotyczący wolności prowadzenia działalności gospodarczej, chroni wolność prowadzenia działalności gospodarczej i handlowej, swobodę wykorzystywania, w granicach odpowiedzialności za własne działania, zasobów gospodarczych, technicznych i finansowych, jakimi dysponuje przedsiębiorstwo, a także swobodę zawierania umów [zob. podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 56, 62 i przytoczone tam orzecznictwo].
63 Tymczasem, z zastrzeżeniem dokonania oceny przez sąd odsyłający, zastąpienie systemu zielonych certyfikatów systemem zachęcających taryf gwarantowanych przewidzianym w dekrecie ustawodawczym nr 28/2011 i w dekrecie z dnia 6 lipca 2012 r. nie wydaje się mieć wpływu na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej lub handlowej przez przedsiębiorstwa będące beneficjentami tego pierwszego systemu. W szczególności wydaje się, że zastąpienie to nie narusza prawa tych przedsiębiorstw do swobodnego wykorzystywania posiadanych przez nie zasobów gospodarczych, technicznych i finansowych.
64 W tym względzie należy bowiem przypomnieć, że ograniczenie powyższego prawa stanowi w szczególności obowiązek podjęcia kroków, które mogą być dla podmiotu gospodarczego kosztowne, mogą mieć istotny wpływ na organizację jego działalności lub mogą wymagać zastosowania rozwiązań trudnych i kompleksowych z technicznego punktu widzenia [wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo]. Tymczasem nie wydaje się, aby przejście między rozpatrywanymi systemami wiązało się ze znacznymi kosztami, wymagało zastosowania trudnych i kompleksowych rozwiązań z technicznego punktu widzenia lub miało istotny wpływ na działalność pozwanych w postępowaniu głównym.
65 Co się tyczy swobody zawierania umów ustanowionej w art. 16 Karty, należy przypomnieć, że dotyczy ona w szczególności swobodnego wyboru partnera handlowego oraz swobody w określaniu ceny żądanej za dane świadczenie [zob. podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo].
66 Jednakże w niniejszym przypadku spoczywający na przedsiębiorstwach będących beneficjentami systemu zielonych certyfikatów obowiązek zawarcia z GSE umowy takiej jak umowa GRIN, aby móc korzystać z zachęcających taryf gwarantowanych, nie wydaje się mieć wpływu na ową swobodę.
67 W świetle informacji zawartych w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, umowa ta wydaje się bowiem stanowić jedynie narzędzie do wprowadzenia w życie przez GSE – podmiot, jak wskazano w pkt 39 niniejszego wyroku, całkowicie kontrolowany przez państwo, odpowiedzialny za zarządzanie przyznawaniem zachęt oraz za ich kontrolowanie – systemu zachęcających taryf gwarantowanych. Wspomniana umowa wydaje się jedynie akcesoryjna w stosunku do decyzji administracyjnej o dopuszczeniu do korzystania z taryfowych środków zachęty i nie ma żadnego wpływu na wysokość omawianej zachęty, ponieważ wysokość ta jest określona w mających zastosowanie ramach regulacyjnych, a zatem nie podlega negocjacjom.
68 W takich okolicznościach uzasadnione jest to, że przedsiębiorstwa nie mają wyboru co do partnera umownego i nie dysponują uprawnieniami negocjacyjnymi co do treści umowy GRIN lub kwoty pomocy. Swoboda zawierania umów przez te przedsiębiorstwa ogranicza się w uzasadniony sposób do podjęcia decyzji, czy akceptują postanowienia tej umowy, czy też nie.
69 W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 1 i 3 dyrektywy 2009/28 w związku z motywami 8, 14 i 25 tej dyrektywy oraz zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także art. 16 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w kontekście zastąpienia krajowego systemu wsparcia na rzecz energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, opartego na kwotach tej energii elektrycznej, które mają być wprowadzane do sieci krajowej, i na przyznawaniu zielonych certyfikatów przedsiębiorstwom produkującym wspomnianą energię elektryczną, krajowym systemem wsparcia dla tej samej energii elektrycznej, opartym na przyznawaniu zachęcających taryf gwarantowanych tym przedsiębiorstwom, uzależnia korzystanie z tego ostatniego systemu wsparcia od zawarcia umowy dotyczącej warunków przyznania tego wsparcia między takim przedsiębiorstwem a podmiotem kontrolowanym przez państwo, odpowiedzialnym za zarządzanie tym ostatnim systemem i za jego kontrolowanie, w tym przedsiębiorstwom, które – zważywszy na datę oddania ich instalacji do użytku – korzystały z krajowego systemu wsparcia opartego na kwotach i na przyznawaniu zielonych certyfikatów.
W przedmiocie kosztów
70 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
Artykuły 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w związku z motywami 8, 14 i 25 tej dyrektywy oraz zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w kontekście zastąpienia krajowego systemu wsparcia na rzecz energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, opartego na kwotach tej energii elektrycznej, które mają być wprowadzane do sieci krajowej, i na przyznawaniu zielonych certyfikatów przedsiębiorstwom produkującym wspomnianą energię elektryczną, krajowym systemem wsparcia dla tej samej energii elektrycznej, opartym na przyznawaniu zachęcających taryf gwarantowanych tym przedsiębiorstwom, uzależnia korzystanie z tego ostatniego systemu wsparcia od zawarcia umowy dotyczącej warunków przyznania tego wsparcia między takim przedsiębiorstwem a podmiotem kontrolowanym przez państwo, odpowiedzialnym za zarządzanie tym ostatnim systemem i za jego kontrolowanie, w tym przedsiębiorstwom, które – zważywszy na datę oddania ich instalacji do użytku – korzystały z krajowego systemu wsparcia opartego na kwotach i na przyznawaniu zielonych certyfikatów.
Podpisy