Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 27. junija 2024(*)
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2009/28/ES – Člen 1 – Člen 3(3)(a) – Načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 16 – Spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov – Sprememba veljavnega programa podpore – Dodelitev zadevne podpore, ki je pogojena s sklenitvijo pogodb“
V zadevi C‑148/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 27. februarja 2023, ki je na Sodišče prispela 10. marca 2023, v postopku
Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE
proti
Erg Eolica Ginestra Srl,
Erg Eolica Campania SpA,
Erg Eolica Fossa del Lupo Srl,
Erg Eolica Amaroni Srl,
Erg Eolica Adriatica Srl,
Erg Eolica San Vincenzo Srl,
Erg Eolica San Circeo Srl,
Erg Eolica Faeto Srl,
Green Vicari Srl,
Erg Wind Energy Srl,
Erg Wind Sicilia 3 Srl,
Erg Wind Sicilia 6 Srl,
Erg Wind 4 Srl,
Erg Wind 6 Srl,
Erg Wind Sicilia 5 Srl,
Erg Wind 2000 Srl,
Erg Wind Sicilia 2 Srl,
Erg Wind Sardegna Srl,
Erg Wind Sicilia 4 Srl,
Enel Hydro Appennino Centrale Srl, ,
Erg Power Generation SpA,
Ministero dello Sviluppo economico,
SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi F. Biltgen, predsednik senata, A. Prechal (poročevalka), predsednica drugega senata v funkciji sodnice sedmega senata, in M. L. Arastey Sahún, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodna tajnica: A. Juhász-Tóth, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. februarja 2024,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE F. Degni, P. R. Molea in A. Pugliese, avvocati,
– za Erg Eolica Ginestra Srl, Erg Eolica Campania SpA, Erg Eolica Fossa del Lupo Srl, Erg Eolica Amaroni Srl, Erg Eolica Adriatica Srl, Erg Eolica San Vincenzo Srl, Erg Eolica San Circeo Srl, Erg Eolica Faeto Srl, Green Vicari Srl, Erg Wind Energy Srl, Erg Wind Sicilia 3 Srl, Erg Wind Sicilia 6 Srl, Erg Wind 4 Srl, Erg Wind 6 Srl, Erg Wind Sicilia 5 Srl, Erg Wind 2000 Srl, Erg Wind Sicilia 2 Srl, Erg Wind Sardegna Srl, Erg Wind Sicilia 4 Srl, Enel Hydro Appennino Centrale Srl, nekdanji Erg Hydro Srl, in Erg Power Generation SpA E. Bruti Liberati, A. Canuti in P. Tanferna, avvocati,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z L. G. V. Delbono, S. Fiorentinom in P. Garofolijem, avvocati dello Stato,
– za Evropsko komisijo B. De Meester in G. Gattinara, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago, na eni strani, členov 1 in 3 Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL 2009, L 140, str. 16) v povezavi z uvodnimi izjavami 8, 14 in 25 te direktive ter načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj in, na drugi strani, člena 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE, ki je upravljavec energetskih storitev v Italiji, in 21 družbami, ki proizvajajo električno energijo iz obnovljivih virov, razen iz fotonapetostnih virov, in sicer Erg Eolica Ginestra Srl, Erg Eolica Campania SpA, Erg Eolica Fossa del Lupo Srl, Erg Eolica Amaroni Srl, Erg Eolica Adriatica Srl, Erg Eolica San Vincenzo Srl, Erg Eolica San Circeo Srl, Erg Eolica Faeto Srl, Green Vicari Srl, Erg Wind Energy Srl, Erg Wind Sicilia 3 Srl, Erg Wind Sicilia 6 Srl, Erg Wind 4 Srl, Erg Wind 6 Srl, Erg Wind Sicilia 5 Srl, Erg Wind 2000 Srl, Erg Wind Sicilia 2 Srl, Erg Wind Sardegna Srl, Erg Wind Sicilia 4 Srl, Enel Hydro Appennino Centrale Srl, nekdanjo Erg Hydro Srl, in Erg Power Generation SpA, ter Ministero dello Sviluppo economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, Italija) zaradi nadomestitve programa podpore za proizvajalce te električne energije z drugim programom, ki te proizvajalce zavezuje k sklenitvi pogodbe z GSE, da bi lahko koristili zadnjenavedeni program podpore.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodnih izjavah 8, 14 in 25 Direktive 2009/28 je navedeno:
„(8) Iz Sporočila [Evropske k]omisije z dne 10. januarja 2007 z naslovom ,Časovni načrt obnovljive energije – obnovljiva energija v 21. stoletju: izgradnja trajnejše prihodnosti‘ je razvidno, da sta 20‑odstotni skupni delež energije iz obnovljivih virov in 10‑odstotni delež energije iz obnovljivih virov v prometu ustrezna in dosegljiva cilja ter da bo okvir, ki vključuje obvezne cilje, poslovni skupnosti zagotovil dolgoročno stabilnost, ki jo ta potrebuje za trajnostne naložbe v sektorju obnovljive energije, s katerimi bo možno zmanjšati odvisnost od uvoženih fosilnih goriv in spodbuditi uporabo novih energetskih tehnologij. Ti cilji obstajajo v povezavi z 20‑odstotnim izboljšanjem energetske učinkovitosti do leta 2020, ki je določeno v sporočilu Komisije z dne 19. oktobra 2006 z naslovom ,Akcijski načrt za energetsko učinkovitost: uresničitev možnosti‘, ki ga je marca 2007 potrdil Evropski svet, Evropski parlament pa v svoji resoluciji z dne 31. januarja 2008 o navedenem akcijskem načrtu.
[…]
(14) Glavni namen zavezujočih nacionalnih ciljev je zagotoviti gotovost za investitorje in spodbuditi trajen razvoj tehnologij, s katerimi se pridobiva energijo iz vseh vrst obnovljivih virov. Odlaganje odločitve o tem, ali je cilj zavezujoč, na prihodnost zato ni primerno.
[…]
(25) Države članice imajo različne možnosti za razvoj obnovljive energije in na nacionalni ravni uporabljajo različne programe podpore za energijo iz obnovljivih virov. Večina držav članic uporablja programe podpore, v okviru katerih je pomoč namenjena le energiji iz obnovljivih virov, ki se proizvede na njihovem ozemlju. Za dobro delovanje nacionalnih programov podpore je bistvenega pomena, da lahko države članice nadzorujejo učinke in stroške svojih nacionalnih programov podpore v skladu s svojim potencialom. Pomembno sredstvo za doseganje cilja te direktive je, da se zagotovi pravilno delovanje nacionalnih programov podpore, kot v skladu z Direktivo 2001/77/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 121)], da bi ohranili zaupanje vlagateljev, državam članicam pa omogočili, da predvidijo učinkovite nacionalne ukrepe za izpolnjevanje ciljev. […]“
4 Člen 1 Direktive 2009/28, naslovljen „Predmet in področje uporabe“, določa:
„Ta direktiva določa skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. Določena sta obvezna nacionalna cilja za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije in za delež energije iz obnovljivih virov v prometu. Določena so pravila glede statističnih prenosov med državami članicami, skupnih projektov držav članic ter skupnih projektov držav članic in tretjih držav, potrdil o izvoru, upravnih postopkov, informacij in usposabljanja ter dostopa do elektroenergetskega omrežja za energijo iz obnovljivih virov. Določena so trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva.“
5 Člen 3 te direktive, naslovljen „Obvezni nacionalni splošni cilji in ukrepi za uporabo energije iz obnovljivih virov“, določa:
„1. Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov […] v končni bruto porabi energije v letu 2020 najmanj enak njenemu nacionalnemu splošnemu cilju za delež energije iz obnovljivih virov v tem letu, določenemu v tretjem stolpcu razpredelnice v delu A Priloge I. Takšni obvezni nacionalni splošni cilji so skladni s ciljem najmanj 20‑odstotnega deleža obnovljivih virov energije v končni bruto porabi energije [Evropske s]kupnosti leta 2020. Države članice širijo in spodbujajo energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo, da bodo lažje dosegle navedene cilje iz tega člena.
2. Države članice uvedejo učinkovito oblikovane ukrepe, da bi zagotovile, da je delež energije iz obnovljivih virov enak ali večji od deleža iz okvirne usmeritve iz dela B Priloge I.
3. Da bodo države članice dosegle cilje iz odstavkov 1 in 2 tega člena, lahko med drugim uporabijo naslednje ukrepe:
(a) programe podpore;
[…]“
Italijansko pravo
Zakonska uredba št. 79/1999
6 Italijanska republika je z decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (zakonska uredba št. 79 o izvajanju Direktive 96/92/ES o skupnih pravilih za notranji trg električne energije) z dne 16. marca 1999 (GURI št. 75 z dne 31. marca 1999, str. 8) vzpostavila program podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov, s katerim je uvoznikom in proizvajalcem električne energije iz neobnovljivih virov naložila, da v nacionalno elektroenergetsko omrežje v naslednjem letu oddajo določen delež električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov, ali kupijo celoto ali del enakovrednega deleža ali pripadajočih pravic v obliki potrdil, imenovanih „zeleni certifikati“, ki so podeljena proizvajalcem te električne energije, od drugih proizvajalcev, pod pogojem, da ti drugi proizvajalci to energijo oddajajo v omrežje te električne energije (v nadaljevanju: program zelenih certifikatov).
Zakonska uredba št. 28/2011
7 Decreto legislativo no 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (zakonska uredba št. 28 o izvajanju Direktive 2009/28/ES o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES) z dne 3. marca 2011 (GURI št. 71 z dne 28. marca 2011, redni dodatek h GURI št. 81, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 28/2011), ki je začela veljati 29. marca 2011, določa, da se od leta 2013 program zelenih certifikatov postopoma odpravi in se od leta 2016 nadomesti s programom podpore, ki temelji na odobritvi spodbujevalnih odkupnih cen (v nadaljevanju: program spodbujevalnih odkupnih cen).
8 Člen 24 te zakonske uredbe določa:
„1. Proizvodnja električne energije v napravah, ki se oskrbujejo iz obnovljivih virov in so začele obratovati po 31. decembru 2012, se spodbuja z instrumenti ter na podlagi splošnih meril iz odstavka 2 in posebnih meril iz odstavkov 3 in 4. […]
2. Proizvodnja električne energije v napravah iz odstavka 1 je upravičena do spodbujevalnih ukrepov na podlagi teh splošnih meril:
[…]
(d) spodbude se dodelijo na osnovi civilnopravnih pogodb, sklenjenih med GSE in subjektom, ki je odgovoren za naprave, na podlagi vzorčne pogodbe, ki jo določi Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas [(AEEG) (organ za električno energijo in plin, Italija), ki je postal Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) (regulativni organ za energijo, omrežja in okolje, Italija)], v treh mesecih od datuma začetka veljavnosti prve od uredb iz odstavka 5;
[…]
5. Z uredbami ministra za gospodarski razvoj, ki se po posvetovanju z Ministro dell’Ambiente et della Tutela del Territorio e del Mare [(minister za okolje ter varstvo krajine in morja, Italija)] in – v zvezi z zahtevanimi profili – z Ministro delle Politiche Agricole e Forestali [(minister za kmetijske in gozdarske politike, Italija)] ter po posvetovanju z [AEEG] in Conferenza unificata [(enotna konferenca, Italija)] izdajo v smislu člena 8 decreto legislativo n. 281 (zakonska uredba št. 281) z dne 28. avgusta 1997, se podrobna pravila za izvajanje programov spodbud iz tega člena opredelijo v skladu z merili iz odstavkov 2, 3 in 4. Uredbe še posebej urejajo:
[…]
(c) načine prehoda s starega na nov mehanizem spodbud. Opredeljena podrobna pravila se nanašajo zlasti na nadomestitev pravice do zelenih certifikatov za leta po letu 2015, vključno za naprave, ki se ne oskrbujejo iz obnovljivih virov, s pravico do dostopa – za preostalo obdobje pravice do zelenih certifikatov – do mehanizma spodbud, ki spada v tipologijo iz odstavka 3, da bi se zagotovila donosnost izvedenih naložb.
[…]“
9 Člen 25(4) zakonske uredbe št. 28/2011 določa, da GSE letno odvzame zelene certifikate, izdane za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov v letih od 2011 do 2015, ki morebiti presegajo tiste certifikate, ki so potrebni za izpolnitev kvote za obveznost odkupa energije iz obnovljivih virov. Odvzemna cena omenjenih certifikatov znaša 78 % cene iz člena 2(148) legge n. 244 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanzarioa 2008) (zakon št. 244 o določbah za pripravo letnega in večletnega državnega proračuna (zakon o financah iz leta 2008)) z dne 24. decembra 2007 (GURI št. 300 z dne 28. decembra 2007, redni dodatek h GURI št. 285).
Uredba z dne 6. julija 2012
10 Minister za gospodarski razvoj je v soglasju z ministrom za okolje ter varstvo krajine in morja in ministrom za kmetijsko in gozdarsko politiko sprejel decreto – Attuazione dell’art. 24 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti a fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici (uredba o izvajanju člena 24 zakonske uredbe št. 28 z dne 3. marca 2011 o spodbujanju proizvodnje električne energije z napravami, ki se oskrbujejo iz obnovljivih virov, razen fotonapetostnih virov) z dne 6. julija 2012 (GURI št. 159 z dne 10. julija 2012, redni dodatek h GURI št. 143, v nadaljevanju: uredba z dne 6. julija 2012).
11 Člen 19 uredbe z dne 6. julija 2012, naslovljen „Pretvorba pravice do zelenih certifikatov v spodbude“, določa:
„1. Proizvodnji električne energije iz obratov, ki uporabljajo obnovljive vire energije in so začeli obratovati pred 31. decembrom 2012 […], za katero je bila pridobljena pravica do zelenih certifikatov, se za preostalo obdobje pravice, to je po letu 2015, prizna odkupna cena I za neto proizvodnjo, ki spada v program spodbud na podlagi prej veljavnih določb […] [(nato se za izračun te odkupne cene I določi matematična formula)].
[…]“
12 Člen 20 te uredbe, naslovljen „Določbe o odvzemu zelenih certifikatov, ki so bili izdani za letne proizvodnje do leta 2015“, določa:
„1. Za potrebe izdaje in odvzema zelenih certifikatov za proizvodnjo v letih od 2012 do 2015 se na podlagi člena 24(5)(c), prvi stavek, zakonske uredbe [št. 28/2011] uporabljajo določbe naslednjih odstavkov.
2. GSE na zahtevo proizvajalca na četrtletni osnovi izda zelene certifikate, ki se nanašajo na proizvodnjo predhodnega četrtletja, na podlagi ukrepov, ki jih upravljavci omrežij mesečno posredujejo GSE, v skladu s posebnim postopkom, ki ga GSE objavi v 60 dneh po začetku veljavnosti te uredbe.
3. GSE […] na zahtevo imetnika po ceni iz člena 25(4) zakonske uredbe št. 28/2011 […] umakne:
[…]
(b) zelene certifikate za proizvodnjo v prvi polovici leta 2012 do 31. marca 2013; zelene certifikate za proizvodnjo v drugi polovici leta 2012 do 30. septembra 2013;
(c) zelene certifikate za proizvodnjo v prvem četrtletju leta 2013 do 31. decembra 2013; zelene certifikate za proizvodnjo v drugem četrtletju leta 2013 do 31. marca 2014; zelene certifikate za proizvodnjo v tretjem četrtletju leta 2013 do 30. junija 2014; zelene certifikate za proizvodnjo v četrtem četrtletju leta 2013 do 30. septembra 2014;
(d) zelene certifikate za proizvodnjo v prvem četrtletju leta 2014 do 30. septembra 2014; zelene certifikate za proizvodnjo v drugem četrtletju leta 2014 do 31. decembra 2014; zelene certifikate za proizvodnjo v tretjem četrtletju leta 2014 do 31. marca 2015; zelene certifikate za proizvodnjo v četrtem četrtletju leta 2014 do 30. junija 2015;
(e) zelene certifikate za proizvodnjo v prvem četrtletju leta 2015 do 30. septembra 2015; zelene certifikate za proizvodnjo v drugem četrtletju leta 2015 do 31. decembra 2015; zelene certifikate za proizvodnjo v tretjem četrtletju leta 2015 do 31. marca 2016; zelene certifikate za proizvodnjo v četrtem četrtletju leta 2015 do 30. junija 2016;
[…]“
13 Člen 21(8) navedene uredbe določa:
„Subjekt, ki je odgovoren za naprave, mora še pred pridobitvijo pravice dostopa do mehanizmov spodbud iz te uredbe za vsako napravo skleniti civilnopravno pogodbo z GSE. GSE predloži [AEEG] potrebne podatke, da lahko slednji v treh mesecih od začetka veljavnosti te uredbe sestavi vzorčno pogodbo iz člena 24(2)(d) zakonske uredbe [št. 28/2011].“
14 Člen 30 uredbe z dne 6. julija 2012, naslovljen „Prehod s starega na nov mehanizem spodbud“, določa:
„1. Za zaščito naložb, ki se še izvajajo, in za zagotovitev postopnega prehoda s starega na nov mehanizem je mogoče za naprave, ki so začele obratovati pred 30. aprilom 2013 – oziroma pred 30. junijem 2013 samo za naprave, ki se oskrbujejo iz odpadkov v smislu člena 8(4)(c) – izbrati mehanizem spodbud, ki ni določen s to uredbo, pod naslednjimi pogoji:
[…]
(b) za naprave, ki so začele obratovati v obdobju iz odstavka 1, veljajo celovite odkupne cene in multiplikativni koeficienti za zelene certifikate – ki so navedeni v preglednicah 1 in 2, priloženih zakonu št. 244 iz leta 2007, kakor je bil spremenjen, in v odstavku 382c legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (zakon št. 296 o določbah za pripravo letnega in večletnega državnega proračuna) z dne 27. decembra 2006 (GURI št. 299 z dne 27. decembra 2006, redni dodatek št. 244), kakor je bil spremenjen – ki se uporabljajo od datuma začetka veljavnosti te uredbe in so bili od januarja 2013 znižani za 3 %; to znižanje se od maja uporablja samo za naprave, ki se oskrbujejo iz odpadkov iz člena 8(4)(c).
[…]
2. Naprave iz odstavka 1 morajo biti odobrene pred datumom začetka veljavnosti te uredbe.
[…]“
Vzorčni pogodbi
15 AEEG je s sklepom št. 207/2013/R/EFR z dne 16. maja 2013 odobril osnutek vzorčne pogodbe z naslovom „Fonti energetiche rinnovabili“ (pogodba o obnovljivih virih, v nadaljevanju: pogodba FER), ki ga je GSE sestavil za dodeljevanje spodbujevalnih ukrepov, določenih z uredbo z dne 6. julija 2012. Ta sklep je bil 17. maja 2013 objavljen na spletnem mestu AEEG.
16 GSE je 20. aprila 2016 na svojem spletnem mestu objavil osnutek vzorčne pogodbe z naslovom „Gestione Riconoscimento Incentivo“ (vzorčna pogodba o upravljanju priznanja spodbujevalnega ukrepa, v nadaljevanju: pogodba GRIN).
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
17 21 družb, navedenih v točki 2 te sodbe (v nadaljevanju: nasprotne stranke v pritožbenem postopku v glavni stvari), je lastnic naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov, ki ni fotovoltaična energija, in je bilo upravičenih do podpore za proizvodnjo te električne energije na podlagi programa zelenih certifikatov, zaradi česar so te družbe lahko zelene certifikate prodajale drugim gospodarskim subjektom, da so ti izpolnili svojo obveznost oddaje določene količine tovrstne električne energije v italijanski elektroenergetski sistem.
18 Po sprejetju zakonske uredbe št. 28/2011 in uredbe z dne 6. julija 2012, ki sta določali nadomestitev programa zelenih certifikatov s programom spodbujevalnih odkupnih cen, so te lastnice vložile tožbo pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), s katero so izpodbijale zakonitost pogodbe GRIN, ki so jo morale skleniti z GSE za izvedbo prehoda med tema programoma.
19 Navedeno sodišče je tožbi navedenih lastnic ugodilo z obrazložitvijo, da niti v zakonski uredbi št. 28/2011 niti v uredbi z dne 6. julija 2012 ni izrecno določeno, da se za ta prehod zahteva sklenitev pogodbe z GSE. Po mnenju navedenega sodišča je obveznost sklenitve „civilnopravne pogodbe“, da bi se lahko koristil program spodbujevalnih odkupnih cen, kakor je določen v členu 24(2)(d) zakonske uredbe št. 28/2011, veljala le za upravljavce naprav, ki se oskrbujejo iz obnovljivih virov in ki so začele obratovati po 31. decembru 2012, in ne za upravljavce naprav, kot so naprave navedenih lastnic, ki so začele obratovati pred tem datumom in katerih upravljavci so koristili program zelenih certifikatov.
20 GSE je zoper odločbo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) vložil pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je predložitveno sodišče.
21 Navedeno sodišče najprej v bistvu navaja, da iz njegove sodne prakse in sodne prakse Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče, Italija) izhaja, da v nasprotju s tem, kar je bilo razsojeno na prvi stopnji, obveznost sklenitve pogodbe z GSE, da bi se lahko koristil program spodbujevalnih odkupnih cen, velja tako za upravljavce, katerih naprave so začele obratovati pred 31. decembrom 2012, kot za upravljavce, katerih naprave so začele obratovati po 31. decembru 2012. Po mnenju predložitvenega sodišča bi lahko zato GSE ob upoštevanju potrebnih sprememb, ki izhajajo iz posebnosti prehoda, uporabil pogodbo FER, ki jo je odobril AEEG, ali pogodbo GRIN, ki bo nasledila pogodbo FER, da bi s tem pogojeval dodeljevanje podpornih cenovnih ukrepov upravljavcem naprav, ki so začele obratovati pred 31. decembrom 2012.
22 Vendar predložitveno sodišče meni, da bi se lahko štelo, da so se z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari – ker ta ureditev upravljavcem, ki koristijo program zelenih certifikatov, nalaga sklenitev pogodbe z GSE, da bi lahko koristili program spodbujevalnih odkupnih cen – enostransko spremenili pravni pogoji, na katere so nasprotne stranke v pritožbenem postopku v glavni stvari oprle svojo gospodarsko dejavnost, kar bi lahko bilo v nasprotju s ciljem Direktive 2009/28, da se vlagateljem zagotovi določena varnost.
23 Obveznost zadevnih podjetij, da sklenejo tako pogodbo, naj namreč ne bi bila rezultat svobodnih pogajanj. Še več, ta pogodba naj bi tem podjetjem nalagala dodatne obveznosti. V tej pogodbi naj namreč ne bi bilo določeno le, da se zeleni certifikati navedenih podjetij na podlagi matematične formule pretvorijo v podporo na področju cen, ampak naj bi med drugim vsebovala obveznost teh podjetij, da namestijo novo opremo za daljinsko odčitavanje, da bi se omogočilo, da GSE zbira podatke s števcev (člen 5 pogodbe GRIN), da se omeji odstop terjatev (člena 7 in 8 pogodbe GRIN), da je GSE pooblaščen za enostransko spremembo ali odpoved spodbujevalnih mehanizmov v primeru prodaje zadevne naprave tretji osebi (člen 9(2) pogodbe GRIN), da ima GSE možnost, da navedeno pogodbo odpove zgolj zaradi obstoja neresničnih podatkov (člen 12 pogodbe GRIN), ter da ima GSE pravico, da pogodbo odpove in zamrzne (člen 13(3) in (4) pogodbe GRIN).
24 Po mnenju predložitvenega sodišča bi lahko bila obveznost sklenitve take pogodbe zaradi enostranske spremembe pravnih pogojev, na katere so nasprotne stranke v pritožbenem postopku v glavni stvari oprle svojo gospodarsko dejavnost, v nasprotju tako s ciljem Direktive 2009/28, kot izhaja iz uvodnih izjav 8, 14 in 25 te direktive ter iz njenih členov 1 in 3, ki je vlagateljem zagotoviti določeno varnost, kot z načelom varstva legitimnih pričakovanj.
25 Predložitveno sodišče dvomi, da bi bilo v obravnavanem primeru mogoče trditi, da bi bil razumen in preudaren gospodarski subjekt popolnoma sposoben natančno predvideti razvoj ureditve iz postopka v glavni stvari in tveganje, da bi bili posledično sprejeti ukrepi, ki bi lahko škodovali njegovim interesom. Meni, da v nasprotju z zadevama, v katerih je bila izdana sodba z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi (C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280), prej veljavna ureditev ni vsebovala dovolj jasne navedbe za gospodarske subjekte glede tega, da bi bilo mogoče ukrepe spodbude iz programa zelenih certifikatov spremeniti ali odpraviti.
26 Predložitveno sodišče še meni, da bi v obravnavanem primeru lahko prišlo tudi do kršitve svobode gospodarske pobude, ki je določena v členu 16 Listine. Na eni strani bi bilo namreč mogoče šteti, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari pomeni poseg v pogodbeno svobodo upravljavcev naprav, ki koristijo program zelenih certifikatov, ker je zakonodajalec ta program nadomestil s programom spodbujevalnih odkupnih cen in tem upravljavcem naložil nove pogoje za upravičenost do navedenega programa, čeprav so svojo gospodarsko dejavnost načrtovali in organizirali za obdobje, katerega stabilnost bi se morala ohraniti v razumnem obdobju. Na drugi strani naj bi ta nacionalna ureditev vplivala na pravico vsakega podjetja, da lahko – v mejah odgovornosti za svoja ravnanja – prosto uporablja gospodarska in finančna sredstva, ki jih ima na voljo.
27 V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali je treba Direktivo [2009/28], zlasti uvodne izjave 8, 14 in 25 ter člena 1 in 3 te direktive, in člen 16 [Listine] v povezavi z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot je ta, ki izhaja iz določb zakonske uredbe [št. 28/2011] in [uredbe z dne 6. julija 2012] – kot se razlaga v ustaljeni sodni praksi Consiglio di Stato [(državni svet)] – v skladu s katero je dodeljevanje spodbud pogojeno s sklenitvijo civilnopravnih pogodb med GSE in subjektom, ki je odgovoren za zadevno napravo, tudi če so te naprave za proizvodnjo električne energije, ki se oskrbujejo iz obnovljivih virov, začele obratovati pred 31. decembrom 2012?“
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
28 Po mnenju GSE predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten, ker naj ne bi bil odločilen za rešitev spora o glavni stvari. GSE navaja, da bi moralo predložitveno sodišče pravno sredstvo, ki je privedlo do tega spora, razglasiti za nedopustno ali pa postopek v zvezi z njim ustaviti na podlagi ugovora nedopustnosti, v skladu s katerim pogodba GRIN, ki so jo izpodbijale nasprotne stranke v pritožbenem postopku v glavni stvari, ne posega v njihov položaj.
29 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanja, ki ga postavi Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločati (sodba z dne 22. februarja 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid in drugi, C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, EU:C:2024:149, točka 43 in navedena sodna praksa).
30 Iz tega izhaja, da za vprašanja v zvezi s pravom Unije velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da zahtevana razlaga pravila Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na vprašanja, ki so mu postavljena, dalo koristne odgovore (sodba z dne 22. februarja 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid in drugi, C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, EU:C:2024:149, točka 44 in navedena sodna praksa).
31 Zato Sodišče ni pristojno preveriti, ali je bila predložitvena odločba sprejeta v skladu z nacionalnimi pravili o organizaciji sodišč in sodnem postopku, in podvomiti o presoji predložitvenega sodišča o dopustnosti pravnega sredstva v postopku v glavni stvari (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 26 in navedena sodna praksa).
32 Zato predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče razglasiti za nedopustnega iz razloga, da je GSE pred predložitvenim sodiščem trdil, da je pravno sredstvo, vloženo v postopku v glavni stvari, nedopustno oziroma da bi se moral postopek v zvezi z njim ustaviti.
Vprašanje za predhodno odločanje
33 Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 1 in 3 Direktive 2009/28 v povezavi z uvodnimi izjavami 8, 14 in 25 te direktive ter načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter člen 16 Listine razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki v okviru nadomestitve nacionalnega programa podpore za električno energijo iz obnovljivih virov, ki temelji na kvotah te električne energije, ki se mora oddati v nacionalno omrežje, in na podelitvi zelenih certifikatov podjetjem, ki proizvajajo navedeno električno energijo, z nacionalnim programom podpore za navedeno električno energijo, ki temelji na odobritvi spodbujevalnih odkupnih cen tem podjetjem, upravičenost do tega zadnjega programa pogojuje s sklenitvijo pogodbe o pogojih za dodelitev te podpore med takim podjetjem in subjektom, ki ga nadzoruje država ter ki je zadolžen za upravljanje in nadzor navedenega programa, vključno s podjetji, ki so glede na datum začetka obratovanja svojih naprav upravičena do nacionalnega programa podpore, ki temelji na kvotah in dodelitvi zelenih certifikatov.
34 V zvezi s tem je iz člena 1 Direktive 2009/28 razvidno, da je njen namen določiti skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov z opredelitvijo, med drugim, obveznih nacionalnih ciljev za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije. V skladu s tem namenom člen 3(1) in (2) te direktive določa zastavljene cilje, in sicer, prvič, da vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov v njeni končni porabi energije v letu 2020 najmanj enak njenemu splošnemu nacionalnemu cilju, kot je določen v Prilogi I, del A, k navedeni direktivi, in drugič, da države članice uvedejo učinkovito oblikovane ukrepe, da bi zagotovile, da je delež energije iz takih virov enak ali večji od načrtovanega deleža iz okvirne usmeritve iz Priloge I, del B, k tej direktivi.
35 Kot je razvidno iz uvodnih izjav 8 in 14 Direktive 2009/28, bi morala določitev tega skupnega okvira in teh ciljev podjetjem zagotoviti dolgoročno stabilnost, ki jo ta potrebujejo za trajnostne naložbe v sektorju obnovljive energije, s katerimi bo mogoče spodbuditi trajni razvoj in uporabo novih tehnologij za pridobivanje energije iz vseh vrst obnovljivih virov.
36 V skladu s členom 3(3)(a) Direktive 2009/28 v povezavi z uvodno izjavo 25 te direktive lahko države članice za uresničitev navedenih ciljev uporabijo programe podpore ter morajo, da bi ti programi podpore nemoteno delovali, biti sposobne nadzorovati učinke in stroške svojih programov podpore v skladu s svojim potencialom na področju energije iz obnovljivih virov, ker se ta razlikuje od ene države članice do druge. V tej uvodni izjavi je tudi poudarjeno, da je zagotovitev pravilnega delovanja nacionalnih programov podpore, ki so določeni v Direktivi 2001/77, pomembno sredstvo za ohranitev zaupanja vlagateljev in dosego cilja Direktive 2009/28.
37 Čeprav je pomembno, da se podjetjem zagotavlja določena stopnja stabilnosti, da se izvajajo trajnostne naložbe v sektorju obnovljivih energij, ki bodo prispevale k povečanju porabe te energije, je tako zagotovilo tem podjetjem dano, na eni strani, z opredelitvijo skupnega okvira z zavezujočimi cilji glede deleža energije iz obnovljivih virov v bruto končni porabi energije v vsaki državi članici in, na drugi strani, z zagotavljanjem pravilnega delovanja programov podpore, ki jih države članice sprejmejo za spodbujanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije.
38 Potreba, priznana v uvodnih izjavah 8 in 14 Direktive 2009/28, da se vlagateljem zagotovi določena gotovost, pa kot taka vendarle ne sme vplivati na diskrecijsko pravico, ki jo državam članicam podeljuje člen 3(3)(a) te direktive v povezavi z uvodno izjavo 25 te direktive, in sicer da sprejmejo in ohranijo učinkovite in tako ne predrage programe podpore, ki jim omogočajo doseči zavezujoče cilje navedene direktive na področju porabe energije iz obnovljivih virov. V skladu s sodno prakso namreč diskrecijska pravica, ki jo imajo države članice glede ukrepov, za katere menijo, da so ustrezni za dosego teh ciljev, pomeni, da te države prosto sprejmejo, spremenijo ali odpravijo programe podpore, če so med drugim navedeni cilji doseženi (glej v tem smislu sodbo z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 28, in sklep z dne 1. marca 2022, Milis Energy in drugi, C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 in od C‑608/20 do C‑611/20, EU:C:2022:164, točka 30).
39 Zato Direktiva 2009/28 sama po sebi ne nasprotuje temu, da je italijanski zakonodajalec program zelenih certifikatov nadomestil s programom spodbujevalnih odkupnih cen, s čimer je za nekatera podjetja odpravil ugodnost, ki so jih imela na podlagi prvega programa, in jim naložil sklenitev pogodbe z GSE, ki je subjekt pod popolnim nadzorom države ter ki je zadolžen za upravljanje in nadzor nad dodeljevanjem spodbujevalnih ukrepov, določenih z nacionalnim programom podpore za proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov, da bi ti lahko koristili drugi program, če ta program Italijanski republiki omogoča, da uresniči svoje cilje, določene s to direktivo, glede deleža energije iz obnovljivih virov v bruto končni porabi energije.
40 Vendar morajo v skladu z ustaljeno sodno prakso države članice pri sprejemanju ukrepov za izvajanje prava Unije svojo diskrecijsko pravico izvajati ob spoštovanju splošnih načel tega prava, med katerimi sta zlasti načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj (glej v tem smislu sodbi z dne 19. decembra 2019, Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel, C‑386/18, EU:C:2019:1122, točka 55, in z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 29 in navedena sodna praksa).
41 Predložitveno sodišče mora preučiti, ali je nacionalna ureditev, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, v skladu z navedenima načeloma, saj je Sodišče, ki odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, pristojno le za to, da predložitvenemu sodišču predloži vse elemente za razlago prava Unije, ki mu bodo omogočili presojo te skladnosti. Predložitveno sodišče lahko za to upošteva vse upoštevne elemente, ki izhajajo iz besedila, cilja in sistematike zadevnih predpisov (sodba z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 43 in navedena sodna praksa). Vendar lahko Sodišče, da bi koristno odgovorilo predložitvenemu sodišču, temu v duhu sodelovanja z nacionalnimi sodišči poda vse smernice, ki se mu zdijo potrebne za tako presojo skladnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 16. novembra 2023, Viterra Hungary, C‑366/22, EU:C:2023:876, točka 31 in navedena sodna praksa).
42 V zvezi s tem je treba, na prvem mestu, glede spoštovanja načela pravne varnosti spomniti, da to načelo zahteva, da so pravna pravila jasna in natančna ter da je njihova uporaba predvidljiva za pravne subjekte, zlasti kadar imajo lahko neugodne posledice. Z navedenim načelom se zlasti zahteva, da ureditev zadevnim subjektom omogoča, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 223 in navedena sodna praksa).
43 Vendar teh zahtev ni mogoče razumeti, kot da nacionalnemu zakonodajalcu preprečujejo, da v okviru predpisa, ki ga sprejme, uporabi abstrakten pravni pojem, ali kot da nalagajo, da so v takem abstraktnem predpisu navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se ta predpis lahko uporabil, če zakonodajalec vseh teh primerov ne bi mogel vnaprej opredeliti (glej po analogiji sodbo z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 224 in navedena sodna praksa).
44 Zato dejstvo, da zakonski akt podeljuje diskrecijsko pravico organom, pristojnim za njegovo izvajanje, samo po sebi ni v nasprotju z zahtevo po predvidljivosti, če sta obseg in način izvajanja take pravice glede na zadevni legitimni cilj opredeljena dovolj jasno, da se zagotovi ustrezno varstvo pred samovoljo (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 225 in navedena sodna praksa).
45 V obravnavanem primeru se zdi – kar mora sicer preveriti predložitveno sodišče – da določbe zakonske uredbe št. 28/2011 in uredbe z dne 6. julija 2012 jasno in natančno določajo postopno odpravo programa zelenih certifikatov in njegovo nadomestitev s programom spodbujevalnih odkupnih cen ter natančnejša pravila glede te postopne odprave in te nadomestitve.
46 Člen 24 zakonske uredbe št. 28/2011 namreč določa, da so naprave, ki proizvajajo električno energijo iz obnovljivih virov in ki so začele obratovati po 31. decembru 2012, lahko upravičene do programa podpore, ki temelji na spodbujevalnih odkupnih cenah, če izpolnjujejo nekatera merila. Poleg tega za naprave, ki uporabljajo obnovljive vire energije in so začele obratovati pred 31. decembrom 2012, člen 19 uredbe z dne 6. julija 2012 določa način pretvorbe pravic do zelenih certifikatov v pravice do spodbujevalnih odkupnih cen od 1. januarja 2016. Člen 25(4) zakonske uredbe št. 28/2011 in člen 20 uredbe z dne 6. julija 2012 urejata pogoje za odvzem zelenih certifikatov, ki so bili izdani za letno proizvodnjo do konca leta 2015. Nazadnje, člen 30 uredbe z dne 6. julija 2012 določa možnost za naprave, ki so začele obratovati pred 30. aprilom 2013, da se odločijo za poseben spodbujevalni mehanizem ob prehodu s starega na nov spodbujevalni mehanizem.
47 Poleg tega je v členu 24(2)(d) zakonske uredbe št. 28/2011 in v členu 21(8) uredbe z dne 6. julija 2012 jasno navedeno, da se za odobritev spodbujevalnih odkupnih cen zahteva sklenitev pogodbe med GSE in subjektom, ki je odgovoren za naprave.
48 Uporaba teh določb je bila predvidljiva za vse proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov, ne glede na to, ali so njihove naprave začele obratovati pred 31. decembrom 2012 ali po njem, ker sta bili zakonska uredba št. 28/2011 in uredba z dne 6. julija 2012 sprejeti pred začetkom obdobja od 1. januarja 2013 do 31. decembra 2015, med katerim bi moral biti program zelenih certifikatov postopoma nadomeščen s programom spodbujevalnih odkupnih cen .
49 Kar zadeva določbe pogodbe, ki jo morajo podjetja skleniti z GSE, da bi lahko koristila program spodbujevalnih odkupnih cen, je treba navesti, da je AEEG na podlagi člena 24(2)(d) zakonske uredbe št. 28/2011 v povezavi s členom 21(8) uredbe z dne 6. julija 2012 na predlog GSE 6. julija 2012 sprejel vzorčno pogodbo, in sicer pogodbo FER. GSE je, dalje, 20. aprila 2016 objavil osnutek pogodbe GRIN, ki bi morala naslediti pogodbo FER.
50 Kar zadeva pogodbo GRIN, ki je predmet spora v postopku v glavni stvari, se njene določbe na prvi pogled zdijo jasne in predvidljive v smislu sodne prakse, ki je navedena v točki 42 te sodbe.
51 Kot namreč navajata GSE in Komisija v pisnih stališčih, se zdi, da se določbe pogodbe GRIN vsebinsko ujemajo z določbami pogodbe FER oziroma določbami regulativnega okvira, ki velja za proizvajalce električne energije iz obnovljivih virov v Italiji, in zlasti z določbami zakonske uredbe št. 28/2011 in uredbe z dne 6. julija 2012 ali pa iz njih izhajajo. Če bi predložitveno sodišče to presojo po preveritvi potrdilo, bi moralo vsebino teh določb šteti za predvidljivo v smislu sodne prakse iz točke 42 te sodbe.
52 Slednje presoje ne omaje nujno dejstvo, da nekatere od navedenih določb – kot je razvidno iz točke 23 te sodbe – podeljujejo določeno diskrecijsko pravico GSE, med drugim, pri enostranski spremembi ali odpovedi zadevne pogodbe v primeru prodaje naprave tretjim osebam ali pri enostranski odpovedi ali mirovanju te pogodbe v primeru bistvenih sprememb v konfiguraciji zadevne naprave v primerjavi s prijavljeno napravo.
53 Kot je namreč razvidno iz točke 44 te sodbe, bo lahko predložitveno sodišče kršitev načela pravne varnosti ugotovilo le, če bo prišlo do sklepa, da obseg in način izvajanja te diskrecijske pravice GSE nista zadostno opredeljena glede na legitimni cilj, da bi se zagotovilo ustrezno varstvo pred samovoljo.
54 Na drugem mestu, kar zadeva spoštovanje načela varstva legitimnih pričakovanj, ki je posledica načela pravne varnosti, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da se lahko na to načelo sklicuje vsak gospodarski subjekt, pri katerem je nacionalni organ vzbudil pričakovanja, oprta zlasti na natančna zagotovila, ki naj bi mu bila dana (glej v tem smislu sodbo z dne 17. novembra 2022, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, točka 39 in navedena sodna praksa). Vendar kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru sprejetja tega ukrepa na to načelo ne more sklicevati. Poleg tega gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev sedanjega položaja, ki ga lahko nacionalni organi spremenijo v okviru svoje diskrecijske pravice (sodba z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 42 in navedena sodna praksa).
55 V obravnavanem primeru in s pridržkom presoje predložitvenega sodišča iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, ni razvidno, da so italijanski organi pred sprejetjem zakonske uredbe št. 28/2011 in uredbe z dne 6. julija 2012 sprejeli kakršen koli ukrep ali dali kakršno koli zagotovilo, ki bi lahko pri gospodarskih subjektih, kot so nasprotne stranke v pritožbenem postopku v glavni stvari, vzbudilo utemeljena pričakovanja glede ohranitve programa zelenih certifikatov.
56 Poleg tega je, kot je navedeno v točki 38 te sodbe, z Direktivo 2009/28 italijanskim organom podeljena diskrecijska pravica za spremembo ali odpravo programov podpore, vzpostavljenih za uresničitev ciljev iz te direktive na področju energije iz obnovljivih virov.
57 Iz tega izhaja, da mora biti razumnim in preudarnim gospodarskim subjektom omogočeno, da predvidijo, da lahko italijanski organi izvajajo to diskrecijsko pravico. Zato niso mogli imeti legitimnih pričakovanj, da se bo ohranila shema podpore, ki določa dodelitev zelenih certifikatov, in da se ne bodo naložile nove obveznosti, kot je obveznost sklenitve pogodbe z GSE, da bi lahko izkoristili spodbujevalno odkupno ceno električne energije, ki jo proizvajajo iz obnovljivih virov.
58 Konkretneje, kar zadeva obveznost sklenitve pogodbe GRIN, ki jo mora prav tako presoditi predložitveno sodišče, se ne zdi, da so proizvajalci, katerih naprave so obratovale pred 31. decembrom 2012, imeli kakršno koli zagotovilo, da jim ta obveznost ne bo naložena, da bi lahko koristili spodbujevalno odkupno ceno. Nasprotno, kot poudarja predložitveno sodišče, tako iz njegove sodne prakse kot iz sodne prakse Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče) izhaja, da je treba člen 24(2)(d) zakonske uredbe št. 28/2011 v povezavi s členom 21(8) uredbe z dne 6. julija 2012 razlagati tako, da mora ta obveznost veljati tako za proizvajalce, katerih naprave so začele obratovati po 31. decembru 2012, kot za proizvajalce, katerih naprave so obratovale pred tem datumom, da bi lahko koristili takšno ceno.
59 Kar zadeva besedilo pogodbe GRIN, če je mogoče ugotoviti, da to v bistvu ustreza vsebini določb pogodbe FER, ki jo je AEEG sprejel s sklepom z dne 16. maja 2013, in določb regulativnega okvira, ki se uporablja za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov v Italiji, kar bo moralo preveriti predložitveno sodišče, je treba šteti, da so navedeni proizvajalci te določbe lahko predvideli.
60 Zato nasprotne stranke v pritožbenem postopku v glavni stvari, katerih naprave so začele obratovati pred 31. decembrom 2012 in ki so koristile program zelenih certifikatov, niso mogle imeti legitimnega pričakovanja, da bo ta program ohranjen in da ne bo obstajala obveznost, da z GSE sklenejo pogodbo, kakršna je pogodba GRIN, da bi lahko koristile program spodbujevalnih odkupnih cen, ki je nadomestil prvonavedeni program.
61 Na tretjem mestu, glede razlage člena 16 Listine je treba, prvič, opozoriti, da se ta člen 16 ob upoštevanju člena 51, prvi odstavek, Listine v obravnavanem primeru uporablja, ker je z zakonsko uredbo št. 28/2011 in uredbo z dne 6. julija 2012 izveden prenos Direktive 2009/28 v italijansko pravo.
62 Drugič, opozoriti je treba, da navedeni člen 16, ki se nanaša na svobodo gospodarske pobude, ščiti svobodo opravljanja gospodarske ali poslovne dejavnosti, svobodo uporabe – v mejah odgovornosti za svoja ravnanja – gospodarskih, tehničnih in finančnih sredstev, s katerimi razpolaga podjetje, ter pogodbeno svobodo (glej v tem smislu sodbo z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točki 56 in 62 ter navedena sodna praksa).
63 Vendar pa se – ob pridržku presoje predložitvenega sodišča – ne zdi, da nadomestitev programa zelenih certifikatov s programom spodbujevalnih odkupnih cen, določena z zakonsko uredbo št. 28/2011 in uredbo z dne 6. julija 2012, vpliva na svobodo podjetij, ki so upravičena do tega prvega programa, da opravljajo gospodarsko ali poslovno dejavnost. Konkretneje, zdi se, da ta nadomestitev ne vpliva na pravico teh podjetij, da prosto uporabljajo gospodarska, tehnična in finančna sredstva, ki jih imajo na voljo.
64 V zvezi s tem je treba namreč opozoriti, da omejitev te pravice med drugim pomeni obveznost sprejetja ukrepov, ki lahko za gospodarski subjekt pomenijo znaten strošek, imajo močan vpliv na organizacijo njegovih dejavnosti ali vodijo do zahtevnih in zapletenih tehničnih rešitev (sodba z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 63 in navedena sodna praksa). Vendar se ne zdi, da bi prehod med navedenima programoma pomenil znaten strošek, da bi vodil do zahtevnih in zapletenih tehničnih rešitev oziroma da bi imel pomemben vpliv na dejavnosti nasprotnih strank v pritožbenem postopku v glavni stvari.
65 Glede pogodbene svobode iz člena 16 Listine je treba opozoriti, da ta med drugim zajema svobodno izbiro gospodarskega partnerja in svobodo pri določanju cene, ki se zahteva za neko storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 57 in navedena sodna praksa).
66 Vendar se v obravnavanem primeru ne zdi, da obveznost podjetij, ki so upravičena do programa zelenih certifikatov, da z GSE sklenejo pogodbo, kakršna je pogodba GRIN, da bi lahko koristila program spodbujevalnih odkupnih cen, vpliva na to svobodo.
67 Glede na dokaze iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, se zdi, da je ta pogodba le izvedbeno orodje GSE, ki je, kot je navedeno v točki 39 te sodbe, subjekt pod popolnim nadzorom države, ki je odgovoren za upravljanje in spremljanje dodeljevanja spodbujevalnih ukrepov v okviru programa spodbujevalnih odkupnih cen. Zdi se, da je navedena pogodba le pomožna upravni odločbi o odobritvi ugodnosti iz ukrepov spodbujevalnih cen in da nima nobenega učinka na znesek zadevne spodbude, ker je ta določen z veljavnim regulativnim okvirom in se zato o njem ni mogoče pogajati.
68 V takih okoliščinah je utemeljeno, da podjetja nimajo izbire pogodbenega partnerja in da nimajo pogajalske moči glede vsebine pogodbe GRIN ali zneska podpore. Pogodbena svoboda teh podjetij je legitimno omejena na odločitev, ali bodo ta podjetja sprejela besedilo te pogodbe ali ne.
69 Glede na vse navedene preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člena 1 in 3 Direktive 2009/28 v povezavi z uvodnimi izjavami 8, 14 in 25 te direktive ter načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter člen 16 Listine razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki v okviru nadomestitve nacionalnega programa podpore za električno energijo iz obnovljivih virov, ki temelji na kvotah te električne energije, ki se mora oddati v nacionalno omrežje, in na dodelitvi zelenih certifikatov podjetjem, ki proizvajajo navedeno električno energijo, z nacionalnim programom podpore za navedeno električno energijo, ki temelji na odobritvi spodbujevalnih odkupnih cen tem podjetjem, upravičenost do tega zadnjega programa pogojuje s sklenitvijo pogodbe o pogojih dodelitve te podpore med takim podjetjem in subjektom pod državnim nadzorom, ki je zadolžen za upravljanje in nadzor navedenega programa, vključno s podjetji, ki so ob upoštevanju datuma začetka obratovanja svojih naprav koristila nacionalni program podpore, ki temelji na kvotah in dodelitvi zelenih certifikatov.
Stroški
70 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:
Člena 1 in 3 Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES v povezavi z uvodnimi izjavami 8, 14 in 25 te direktive ter načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter člen 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki v okviru nadomestitve nacionalnega programa podpore za električno energijo iz obnovljivih virov, ki temelji na kvotah te električne energije, ki se mora oddati v nacionalno omrežje, in na dodelitvi zelenih certifikatov podjetjem, ki proizvajajo navedeno električno energijo, z nacionalnim programom podpore za navedeno električno energijo, ki temelji na odobritvi spodbujevalnih odkupnih cen tem podjetjem, upravičenost do tega zadnjega programa pogojuje s sklenitvijo pogodbe o pogojih dodelitve te podpore med takim podjetjem in subjektom pod državnim nadzorom, ki je zadolžen za upravljanje in nadzor navedenega programa, vključno s podjetji, ki so ob upoštevanju datuma začetka obratovanja svojih naprav koristila nacionalni program podpore, ki temelji na kvotah in dodelitvi zelenih certifikatov.
Podpisi