Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
den 27 juni 2024 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Socialpolitik – Ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP – Klausulerna 2 och 4 – Icke-diskrimineringsprincipen – Likabehandling i arbetslivet – Tillfälligt anställda domare (magistrati onorari) respektive ordinarie domare – Klausul 5 – Åtgärder för att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt – Direktiv 2003/88/EG – Artikel 7 – Årlig betald semester”
I mål C‑41/23 Peigli(i),
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen Italien) genom beslut av den 26 januari 2023, som inkom till domstolen samma dag, i målet
AV,
BT,
CV,
DW
mot
Ministero della Giustizia,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz, ordföranden på första avdelningen A. Arabadjiev (referent), tillika tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, och domaren I. Ziemele,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– AV, BT, CV och DW, genom G. Graziani och C. Ingrillì, avvocati,
– Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av E. De Bonis och F. Sclafani, avvocati dello Stato,
– Europeiska kommissionen, genom D. Recchia och F. van Schaik, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (EUT L 299, 2003, s. 9) samt klausulerna 4 och 5 i ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat den 18 mars 1999 (nedan kallat ramavtalet), som återfinns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (EGT L 175, 1999, s. 43).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan AV, BT, CV och DW, tillfälligt anställda domare (magistrati onorari) och å andra sidan Ministero della Giustizia (Justitieministeriet, Italien). Målet gäller nämnda domares begäran att i ekonomiskt och rättsligt hänseende behandlas på samma sätt som ordinarie domare.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Ramavtalet
3 Klausul 2 i ramavtalet har rubriken ”Räckvidd”. Punkt 1 i denna klausul har följande lydelse:
”Detta avtal gäller visstidsanställda som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande, enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat.”
4 I klausul 4 i ramavtalet, vilken har rubriken ”Principen om icke-diskriminering”, föreskrivs följande:
”1. När det gäller anställningsvillkor, skall visstidsanställda inte behandlas mindre fördelaktigt än jämförbara tillsvidareanställda enbart på grund av att de har en visstidsanställning, om detta inte motiveras på objektiva grunder.
2. I förekommande fall skall proportionalitetsprincipen (pro rata temporis-principen) tillämpas.
…”
5 I klausul 5 i ramavtalet, som har rubriken ”Bestämmelser för att förhindra missbruk”, föreskrivs följande:
”1. För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, så skall medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter i enlighet med nationell lagstiftning, kollektivavtal eller praxis, och/eller arbetsmarknadens parter, där det inte finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till kategorier av arbetstagare, införa en eller fler av följande åtgärder:
a) Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning.
b) Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar.
c) Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas.
2. Medlemsstaterna [skall], efter samråd med arbetsmarknadens parter, och/eller arbetsmarknadens parter, där så är lämpligt, fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar
a) skall betraktas som ’på varandra följande’,
b) skall betraktas som tillsvidareanställningar.”
Direktiv 2003/88
6 I artikel 7 i direktiv 2003/88, som har rubriken ”Årlig semester”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester.
2. Den årliga semestern får inte utbytas mot kontant ersättning, utom då anställningen avslutas.”
Italiensk rätt
7 I artikel 106 föreskrivs följande:
”Utnämningen av domare sker genom uttagningsprov.
I lagen om domstolsväsendets organisation får det föreskrivas närmare villkor för utnämnande, eventuellt genom val, av tillfälligt anställda domare [magistrati onorari] som kan fullgöra alla de funktioner som ensamdomare utövar.
…”
8 I artikel 4.1 och 4.2 i regio decreto n. 12 – Ordinamento giudiziario (kungligt dekret nr 12 av den 30 januari 1941 om domstolsväsendet), av den 30 januari 1941 (GURI nr 28, av den 4 februari 1941), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat kungligt dekret nr 12), föreskrevs följande:
”1. Domstolsväsendet består av assessorer [domare under utbildning], domare av alla tjänstegrader inom rättsinstanser och domstolar samt av åklagare vid åklagarmyndigheten.
2. Till domstolsväsendet hör även följande tillfälligt anställda domare: förlikningsdomare, biträdande förlikningsdomare, tillfälligt anställda domare vid rättsinstanser, biträdande åklagare, sakkunniga vid ordinarie domstol och vid den enhet inom appellationsdomstolarna som handlägger mål mot minderåriga, samt även assessorer vid Högsta domstolen och sakkunniga vid arbetsdomstolar i deras rättskipande verksamhet.”
9 I artikel 42bis i nämnda dekret föreskrevs att ”tillfälligt anställda domare får tjänstgöra vid ordinarie domstolar”.
10 Artikel 42ter i nämnda dekret har följande lydelse:
”Tillfälligt anställda domare utnämns genom dekret av justitieministern i enlighet med beslut av högsta domarrådet. Utnämningen ska ske på förslag av det territoriellt behöriga domstolsrådet i den sammansättning som föreskrivs i artikel 4.1 i [legge n. 374 – Istituzione del giudice di pace (lag nr 374, om inrättande av fredsdomare), av den 21 november 1991 (GURI nr 278, av den 27 november 1991)]”.
11 I artikel 42quinquies i kungligt dekret nr 12 föreskrevs att ”[t]illfälligt anställda domare utnämns för en period på tre år” och att ”[n]är denna period löper ut kan den berörda domarens förordnande förlängas igen men enbart en gång”. Det framgår av beslutet om hänskjutande att genom en rad bestämmelser som antagits sedan år 2005 har det införts undantag från regeln att tillfälligt anställda domares förordnanden endast kan förlängas en gång.
12 I artikel 42sexies i detta dekret föreskrevs följande:
”Tillfälligt anställda domares förordnanden upphör automatiskt
a) när vederbörande fyller 72 år,
b) när dennes förordnande löper ut,
…”
13 I artikel 42septies i samma dekret föreskrevs följande:
”En tillfälligt anställd domare ska i tillämpliga delar iaktta de skyldigheter som föreskrivs för ordinarie domare. Tillfälligt anställda domare kan enbart göra anspråk på ersättningar och andra rättigheter som uttryckligen fastställs i lag med särskild hänvisning till det tillfälliga tjänsteuppdraget.”
14 I artikel 43bis i detta dekret föreskrevs följande:
”Ordinarie domare liksom tillfälligt anställda domare ska vid ordinarie domstol utöva rättskipande arbetsuppgifter som anförtros dem av domstolens ordförande eller, om domstolen består av olika avdelningar, av avdelningsordföranden.
Tillfälligt anställda domare får inte hålla förhandling, såvida inte ordinarie domare har fått förhinder eller sistnämnda domare inte är tillräckligt många.
Inom ramen för de kriterier för tilldelning av arbetsuppgifter som avses i första stycket ska tillfälligt anställda domare inte ges följande uppgifter:
a) i tvistemålsförfaranden: handläggning av mål om kvarstad och besittningsskydd, med undantag för yrkanden som framställts under huvudförfarandet eller i samband med ett äganderättsförfarande,
b) i brottmål: uppdrag som utredningsdomare eller domare vid den förberedande förhandlingen, jämte handläggning av andra förfaranden än dem som stadgas i artikel 550 i straffprocesslagen.”
15 I artikel 71 i kungligt dekret nr 12 föreskrevs följande:
”Tillfälligt anställda domare får tjänstgöra vid landets åklagarmyndigheter, invid ordinarie domstolar, såsom biträdande åklagare för att utföra de uppgifter som anges i artikel 72 och andra uppgifter som enligt lag ska anförtros tillfälligt anställda domare.
Tillfälligt anställda biträdande åklagare utnämns enligt samma regler som vid utnämning av tillfälligt anställda domare. Bestämmelserna i artiklarna 42ter, 42quater, 42quinquies och 42sexies ska äga tillämpning.”
16 I artikel 72 i det nämnda dekretet föreskrevs följande:
”I förfaranden där en ensamdomare avgör målet får åklagarens uppgifter, genom delegation till en namngiven person från allmän åklagare vid allmän domstol, utföras enligt följande:
a) vid förhandlingen: av domstolsassessorer, tillfälligt anställda biträdande åklagare som tjänsteplacerats vid den berörda avdelningen, personal som är pensionerad sedan max två år och som under de föregående fem åren har tjänstgjort inom kriminalpolisen, eller av personer som avlagt juristexamen och som är inskrivna andra året på den tvååriga specialistutbildning för juristyrken som avses i artikel 16 i [decreto legislativo n. 398 – Modifica alla disciplina del concorso per uditore giudiziario e norme sulle scuole di specializzazione per le professioni legali, a norma dell’articolo 17, commi 113 e 114, della legge 15 maggio 1997, no 127 (lagstiftningsdekret nr 398, om ändring av reglerna för uttagningsprov för domstolsassessorer och av regleringen av specialistutbildningar för juristyrken, i enlighet med artikel 17.113 och 17.114 i lag nr 127), av den 15 maj 1997 (GURI nr 269, av den 18 november 1997)],
b) vid förhandling för att godkänna anhållande eller häktning: av domstolsassessorer som genomfört en provtjänstgöring under minst sex månader, och endast för att godkänna anhållande i samband med förfaranden som innebär direkt inställelse [inför domstol], av tillfälligt anställda biträdande åklagare som tjänstgör vid den behöriga avdelningen sedan minst sex månader,
c) i samband med ansökan om utfärdande av ett intyg om fällande dom i brottmål enligt artikel 459.1 och artikel 565 i straffprocesslagen: av tillfälligt anställda biträdande åklagare som tjänstgör vid den behöriga avdelningen,
d) i förfaranden inför sådana avdelningar som avses i artikel 127 i straffprocesslagen, med förbehåll för vad som stadgas under b), i verkställighetsförfaranden som sker i syfte att genomföra ingripanden enligt artikel 665.2 i samma lag och i invändningsförfaranden mot åklagarbeslut som avser slutbetalning av arvoden till sakkunniga, tekniska rådgivare och översättare med tillämpning av artikel 11 i [legge n. 319 – Compensi spettanti ai periti, ai consulenti tecnici, interpreti e traduttori per le operazioni eseguite a richiesta dell’autorità giudiziaria (lag nr 319, om arvoden till sakkunniga, tekniska konsulter och översättare för uppdrag som utförts på begäran av en rättslig myndighet), av den 8 juli 1980 (GURI nr 192, av den 15 juli 1980): av tillfälligt anställda biträdande åklagare som tjänstgör vid den behöriga avdelningen,
e) i tvistemålsförfaranden: av domstolsassessorer, tillfälligt anställda biträdande åklagare som tjänsteplacerats vid den berörda avdelningen eller av de personer med juristexamen som avses under a),
I brottmål tillämpas även kriteriet som innebär att åklagarens befogenheter inte delegeras i förfaranden som avser andra brott än dem där lagföring sker genom direkt inställelse inför domstol enligt bestämmelserna i artikel 550 i straffprocesslagen.”
17 Genom Decreto legislativo n. 116 – Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57 (lagstiftningsdekret nr 116 – Reform av systemet med tillfälligt anställda domare och andra bestämmelser rörande fredsdomare samt övergångsbestämmelser för tillfälligt anställda nu tjänstgörande domare, enligt lag nr 57 av den 28 april 2016), av den 13 juli 2017, (GURI nr 177 av den 31 juli 2017, s. 1) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 116), upphävde den italienska lagstiftaren bestämmelserna i kungligt dekret nr 12 som omnämns i punkterna 8–16 ovan.
18 I artikel 29 i lagstiftningsdekret nr 16, i dess lydelse enligt legge n. 234 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022–2024 (lag nr 234, om 2022 års statsbudget och om flerårsbudgeten för åren 2022–2024), av den 30 december 2021 (GURI nr 310, av den 31 december 2021, s. 1), föreskrivs följande:
”1. Tillfälligt anställda domare som tjänstgör den dag då förevarande dekret träder i kraft kan, på begäran, få ett förlängt förordnande fram till 70 års ålder.
2. Tillfälligt anställda domare som tjänstgör den dag då dekretet träder i kraft och inte får ett förlängt förordnande, antingen på grund av att de inte inkommit med någon ansökan eller inte har genomgått det bedömningsförfarande som avses i punkt 3 med godkänt resultat, har, om de inte väljer att avstå, rätt till en ersättning på 2 500 euro, före skatt, för varje år under vilket de har deltagit i förhandlingar under minst 80 dagar och på 1 500 euro, före skatt, för varje år under vilket de har deltagit i förhandlingar under färre än 80 dagar, till ett sammanlagt belopp på högst 50 000 euro per domare, före skatt. Vid beräkning av den ersättning som ska betalas för den föregående perioden ska tjänstgöring som pågår under perioder som är längre än sex månader likställas med en tjänstgöring under ett år. Mottagande av denna ersättning innebär att den berörda personen avstår från alla ytterligare anspråk med anledning av tidigare bedriven verksamhet som tillfälligt anställd domare.
3. Vid förlängning av förordnande enligt punkt 1, ska högsta domarrådet fatta beslut om att anordna tre olika bedömningsförfaranden vilka ska äga rum årligen under perioden 2022–2024. Förfarandena avser tjänstgörande tillfälligt anställda domare som, vid tidpunkten för detta dekrets ikraftträdande, har
a) mer än 16 års tjänstgöringstid,
b) mellan 12 och 16 års tjänstgöringstid,
c) mindre än 12 års tjänstgöringstid,
…
5. Ansökan om att få delta i de bedömningsförfaranden som avses i punkt 3 innebär att sökandena avstår från alla ytterligare anspråk, oavsett art, som härrör från tidigare arbete som tillfälligt anställd domare, med undantag för de ersättningsanspråk som kan göras gällande enligt artikel 29.2 för det fall att ett förordnande inte förlängs.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19 AV, BT, CV och DW är italienska domare med tillfällig anställning. Denna domarkategori utgörs av jurister som bedriver rättskipande verksamhet utöver sin huvudsakliga yrkesverksamhet. Uppdraget är i teorin tidsbegränsat och domarna ingår inte i den ordinarie domarkåren. Sökandena i det nationella målet tjänstgör som procuratore onorario aggiunto (tillfälligt anställd biträdande åklagare) respektive giudice onorario (tillfälligt anställd domare).
20 Efter att ha har utfört sitt arbete i mer än 16 år väckte sökandena talan den 23 mars 2016 vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) – som är domstol i första instans i det nationella förfarandet – och yrkade att de i ekonomiskt och rättsligt hänseende skulle behandlas på samma sätt som ordinarie domare.
21 Talan ogillades genom dom av den 1 september 2021. Sökandena överklagade nämnda dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är hänskjutande domstol.
22 Den hänskjutande domstolen har påpekat att det regelverk som är tillämpligt på ordinarie domare inte automatiskt kan överföras på tillfälligt anställda domare på grund av de skillnader som följer av relevanta bestämmelser i kungligt dekret nr 12 och som avser arbetsuppgifter, anställningsvillkor och typen av anställningsförhållande mellan dessa domare och den offentliga förvaltningen.
23 Tillfälligt anställda domares situation skiljer sig från ordinarie domares situation på flera väsentliga punkter, nämligen såvitt gäller rekryteringssättet, den rättskipande verksamhetens icke exklusiva och tillfälliga karaktär, regleringen av icke kompatibla uppdrag, anställningsförhållandets längd, det rättskipande uppdragets begränsningar, regler för lön och social trygghet samt typen av förhållande med den offentliga förvaltningen.
24 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att tillfälligt anställda domare utför verkligt och faktiskt arbete, som varken är rent marginellt eller sidoordnat, och för vilket de erhåller ersättning av vederlagskaraktär. Enligt EU-domstolens praxis omfattas de således av begreppet ”visstidsanställda” i den mening som avses i klausul 2.1 i ramavtalet.
25 Nämnda domstol är osäker på om de bestämmelser som är tillämpliga på de berörda tillfälligt anställda domarna är förenliga med unionsrätten då dessa bestämmelser berövar dessa domare möjligheten att åtnjuta rätt till betald semester samt all form av social trygghet.
26 Samma domstol är vidare osäker på de nämnda bestämmelsernas förenlighet med unionsrätten mot bakgrund av att de olika nationella lagstiftningsakter som gör undantag från artikel 42quinquies i kungligt dekret nr 12 gjort det möjligt att successivt förnya de tillfälligt anställda domarnas anställningsförhållanden och på så vis att förlänga dessa anställningsförhållanden. Nämnda domstol undrar särskilt om de skäl som den italienska lagstiftaren anfört för att successivt förnya dessa domares anställningsförhållanden, nämligen nödvändigheten att invänta strukturreformen av systemet med tillfälligt anställda domare och att under tiden säkerställa kontinuitet i den rättskipande verksamheten, kan anses utgöra objektiva grunder i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet. I detta sammanhang ställer sig den hänskjutande domstolen även frågan om det är lämpligt att beakta ersättningens fördelaktiga verkningar för de berörda domarna vilka är en följd av undantaget från regeln i artikel 42quinquies i kungligt dekret nr 12. Tack vare dessa undantag har tillfälligt anställda domare nämligen fått sina förordnanden förlängda nära nog automatiskt.
27 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 7 i direktiv 2003/88 och klausul 4 i ramavtalet … tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domare och åklagare inte har rätt till ersättning under semesterperioder och inte heller till det pensions- och försäkringsskydd med avseende på olyckor och yrkessjukdomar som fastställs i lag?
2) Ska klausul 5 i ramavtalet … tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domares visstidsanställning, som kvalificeras som tjänsteförhållande och inte som offentlig anställning, och som omfattas av ett regelverk enligt vilket uppdraget tilldelas genom ett utnämningsbeslut och får förlängas en enda gång, kan bli föremål för upprepade förlängningar genom nationella lagar, utan att det föreskrivs några effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder och utan att denna visstidsanställning kan omvandlas till en tillsvidareanställning inom offentlig förvaltning, i en faktisk situation som kan ha medfört fördelaktiga kompenserande verkningar för mottagarnas rättsställning i och med att deras uppdrag har förlängts huvudsakligen automatiskt med en ytterligare period?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
28 Enligt den italienska regeringen kan tolkningsfrågorna inte tas upp till prövning.
29 Vad gäller den första frågan har den italienska regeringen understrukit att Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) angett, i beslutet om hänskjutande, att skillnaden i behandling mellan ordinarie domare och tillfälligt anställda domare när det gäller rätten till betald semester och rätten till ett system för social trygghet och obligatoriskt försäkringsskydd som täcker olyckor på arbetsplatsen och yrkessjukdomar undanröjdes i samband med att lagstiftningsdekret nr 116 trädde i kraft. Det kan vara så, att villkoren är uppfyllda för att analogt tillämpa detta lagstiftningsdekret på de förhållanden som är föremål för talan i det nationella målet.
30 Enligt samma regering borde den hänskjutande domstolen, innan den begärde förhandsavgörande från EU-domstolen, således ha gjort en djupare analys av möjligheten att tillämpa lagstiftningsdekret nr 116 analogt på tvisten i det nationella målet. Att enbart nämna en möjlig tillämplighet av detta dekret gör det inte möjligt att förstå det samband som nämnda domstol anser föreligga mellan de åberopade unionsrättsliga bestämmelserna och relevanta bestämmelser i italiensk rätt.
31 Vad gäller den andra frågan anser den italienska regeringen att den stabilisering som skett av tillfälligt anställda domares anställningsförhållanden till följd av ändringen av artikel 29 i lagstiftningsdekret nr 116 borde ha beaktats av den hänskjutande domstolen innan den beslutade att tillställa EU-domstolen förevarande begäran om förhandsavgörande. Nämnda stabilisering innebär att den italienska lagstiftningen om tillfälligt anställda domare är förenlig med klausul 4 och 5 i ramavtalet vilket gör den andra frågan hypotetisk.
32 EU-domstolen erinrar härvid om att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. De frågor som ställs av nationella domstolar presumeras vara relevanta. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när den fråga som ställts avser tolkningen eller giltigheten av en bestämmelse i unionsrätten, såvida det inte är uppenbart att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågan är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på denna fråga (dom av den 27 april 2023, AxFina Hungary, C‑705/21, EU:C:2023:352, punkt 27).
33 I ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, är den nationella domstolen vidare ensam behörig att tolka och tillämpa bestämmelser i nationell rätt, medan EU-domstolen endast är behörig att tolka eller pröva giltigheten av en unionsrättsakt på grundval av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som har lämnats av den nationella domstolen (dom av den 27 april 2023, AxFina Hungary, C‑705/21, punkt 28).
34 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen på ett tydligt sätt redogjort för den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som uppstått i en tvist som inte framstår som varken hypotetisk eller fiktiv. Den hänskjutande domstolen har vidare uttryckligen påpekat att lagstiftningsdekret nr 116 inte är tillämpligt i tillsmässigt hänseende i det nationella målet.
35 I enlighet med den rättspraxis som det erinras om i punkterna 32 och 33 ovan ankommer det inte på EU-domstolen att avgöra om den hänskjutande domstolen – som redogjort för de faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på tolkningsfrågorna – borde ha gjort en fördjupad analys av tillämpliga nationella bestämmelser, som den fastställer under eget ansvar, innan den tillställde EU-domstolen förevarande begäran om förhandsavgörande.
36 Härav följer att tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
37 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 7 i direktiv 2003/88 och klausul 4 i ramavtalet ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domare – i motsats till vad samma lag föreskriver för ordinarie domare – inte har rätt till ersättning under semesterperioder, då ingen rättskipande verksamhet bedrivs, och inte heller till ett system för social trygghet och obligatoriskt försäkringsskydd som täcker olyckor på arbetsplatsen och yrkessjukdomar.
38 Det ska erinras om att det i klausul 4.1 i ramavtalet, såvitt gäller anställningsvillkor, föreskrivs ett förbud mot att behandla visstidsanställda mindre förmånligt än jämförbara tillsvidareanställda enbart på grund av att de utövar en verksamhet på grundval av ett avtal om visstidsanställning, om detta inte motiveras på objektiva grunder (dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 32).
39 Det ska inledningsvis påpekas att domstolen redan slagit fast att begreppet visstidsanställd, som avses i klausul 2.1 i ramavtalet, ska tolkas så, att det omfattar en fredsdomare, som utses för en begränsad period, och som, inom ramen för sitt uppdrag, utför verkligt och faktiskt arbete, som varken är rent marginellt eller sidoordnat, och för vilket denne erhåller ersättning av vederlagskaraktär (dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 30).
40 Då det av beslutet om hänskjutande framgår att fredsdomare är tillfälligt anställda domare som ingår i det italienska domstolssystemet kan denna rättspraxis även tillämpas på de berörda domarna i det nationella målet. De nämnda domarna kan således i princip omfattas av begreppet visstidsanställd, som avses i klausul 2.1 i ramavtalet, under förutsättning att de utför verkligt och faktiskt arbete, som varken är rent marginellt eller sidoordnat, och för vilket de erhåller ersättning av vederlagskaraktär vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
41 Vad vidare gäller begreppet ”anställningsvillkor” i den mening som avses i klausul 4 i ramavtalet har domstolen redan slagit fast att dessa villkor omfattar villkor avseende lön och pensioner som härrör från anställningsförhållandet, med undantag för villkor avseende pensioner som härrör från ett lagstadgat socialt trygghetssystem. Domstolen har även slagit fast att det avgörande kriteriet för att avgöra huruvida en åtgärd omfattas av detta begrepp just är själva anställningen, det vill säga anställningsförhållandet mellan arbetstagaren och arbetsgivaren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Vega González, C‑158/16, EU:C:2017:1014, punkt 30, och dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 36).
42 Ett system för social trygghet och obligatoriskt försäkringsskydd som täcker olyckor på arbetsplatsen och yrkessjukdomar likt det som gäller för de ordinarie domarna kan, om det härrör från dessa domares anställningsförhållande, omfattas av begreppet ”anställningsvillkor” i den mening som avses i klausul 4 i ramavtalet vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
43 Vad vidare gäller utbetalning av ersättning, av den typ som ordinarie domare uppbär, under semesterperioder då ingen rättskipande verksamhet bedrivs erinrar domstolen om att ”anställningsvillkor” som avses i klausul 4 i ramavtalet omfattar rätten till årlig betald semester (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 38).
44 Slutligen följer det av domstolens fasta praxis att icke-diskrimineringsprincipen – som kommer till särskilt uttryck i klausul 4.1 i ramavtalet – innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning), C‑658/18, EU:C:2020:572, punkt 141).
45 För att bedöma huruvida de berörda personerna utför samma eller liknande arbete, i den mening som avses i ramavtalet, ska det, i enlighet med klausulerna 3.2 och 4.1 i samma avtal, prövas huruvida dessa personer – med hänsyn tagen till en rad omständigheter, såsom arbetets art, utbildningsvillkoren och arbetsvillkoren – kan anses befinna sig i en jämförbar situation (dom av den 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning), C‑658/18, EU:C:2020:572, punkt 143).
46 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen konstaterat en rad skillnader mellan de olika rättsliga och ekonomiska system som är tillämpliga på de berörda domarna och har särskilt betonat villkoren för utnämning av de tillfälligt anställda domarna, deras i teorin tidsbegränsade anställningsförhållande, de måltyper som dessa domare är behöriga att handlägga samt deras särskilda typ av lön.
47 Det framgår vidare av beslutet om hänskjutande att tillfälligt anställda domare och ordinarie domare har samma skyldigheter och ansvar och är underställda samma granskning. Det är även ostridigt att tillfälligt anställda domare bedriver rättskipande verksamhet.
48 Under dessa omständigheter ankommer det på den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna, att avgöra huruvida tillfälligt anställda domare, såsom sökandena i det nationella målet, befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för en ordinarie domare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning), C‑658/18, EU:C:2020:572,punkt 148 och där angiven rättspraxis).
49 Domstolen påpekar härvid att den skillnad i behandling mellan ordinarie och tillfälligt anställda domare som sökandena i det nationella målet har åberopat består i att tillfälligt anställda domare, i jämförelse med ordinarie domare som utför liknande arbetsuppgifter, inte har rätt till någon form av ersättning under semesterperioder då ingen rättskipande verksamhet bedrivs och inte heller till systemet för social trygghet och obligatorisk försäkring.
50 För det fall det fastställs att tillfälligt anställda domare, såsom sökandena i det nationella målet, befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för ordinarie domare, ska det även prövas huruvida det finns en objektiv grund som motiverar en dylik särbehandling.
51 Det följer härvid av fast rättspraxis att den skillnad i behandling som konstaterats ska vara motiverad av precisa och konkreta omständigheter som är kännetecknande för det aktuella anställningsvillkoret i det särskilda sammanhang där det förekommer och på grundval av objektiva och klara kriterier, så att det kan kontrolleras huruvida denna skillnad tillgodoser ett verkligt behov, är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och är nödvändig för att uppnå detta. Sådana omständigheter kan exempelvis följa av den särskilda karaktären på de arbetsuppgifter som har föranlett visstidsanställningsavtalens ingående och dessa uppgifters natur eller, i förekommande fall, av en medlemsstats strävan efter att uppnå ett berättigat socialpolitiskt mål (dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning), C‑658/18, EU:C:2020:572, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
52 Följande framgår härvid av domstolens praxis. För det första kan de mål som den italienska regeringen hänvisar till – vilka består i att återspegla de skillnader i yrkesutövningen som föreligger mellan en tillfälligt anställd domare och en ordinarie domare – således anses utgöra en ”objektiv grund” i den mening som avses i klausul 4.1 och/eller 4.4 i ramavtalet, under förutsättning att de tillgodoser ett verkligt behov, är ägnade att uppnå det eftersträvade målet och är nödvändiga i det avseendet. För det andra har EU-domstolen slagit fast att skillnaderna mellan förfarandena för rekrytering av tillfälligt anställda domare respektive ordinarie domare, och i synnerhet den särskilda betydelse som enligt den nationella rättsordningen, närmare bestämt enligt artikel 106.1 i den italienska konstitutionen, tillmäts de uttagningsprov som särskilt utformats för att rekrytera ordinarie domare, förefaller tyda på att ordinarie domare har ett större ansvar och att det ställs högre krav på nödvändiga kvalifikationer som är knutna till de arbetsuppgifter de har att fullgöra (se analogt dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning), C‑236/20, EU:C:2022:263, punkterna 45 och 46).
53 Förekomsten av ett första uttagningsprov som är särskilt utformat för ordinarie domare i syfte att ge dem tillträde till domarämbetet, vilket inte ingår som en nödvändig del av förfarandet för att utnämna tillfälligt anställda domare, gör det under dessa omständigheter möjligt att utesluta att dessa domare fullt ut åtnjuter samma rättigheter som en ordinarie domare (se analogt dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 47).
54 Även om vissa skillnader i behandling kan motiveras av de olika kvalifikationer som krävs och av arten av de arbetsuppgifter som ordinarie domare ska utföra, kan det inte, mot bakgrund av klausul 4 i ramavtalet, godtas att tillfälligt anställda domare helt utesluts från systemet med betald semester och samtliga former av socialt skydd och kompletterande avtalsförsäkring (se analogt dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 53).
55 Vad särskilt gäller rätten till semester erinrar domstolen om att det framgår av artikel 7.1 i direktiv 2003/88 att medlemsstaterna ska ”vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor”.
56 Det framgår vidare av lydelsen av direktiv 2003/88 och av domstolens praxis att även om det ankommer på medlemsstaterna att fastställa villkoren för hur rätten till årlig betald semester ska utövas och genomföras, är de skyldiga att inte uppställa något som helst villkor för själva uppkomsten av denna rättighet som följer direkt av direktivet (dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning), C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
57 Domstolen erinrar slutligen om att det framgår av klausul 4.2 i ramavtalet att principen om tidsproportionalitet (pro rata temporis-principen) ska tillämpas, när så är lämpligt.
58 Under dessa omständigheter framstår inte den skillnad i behandling som omnämns i punkt 49 ovan tillgodose ett verkligt behov, vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och vara nödvändig för att uppnå nämnda mål vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
59 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 7 i direktiv 2003/88 och klausul 4 i ramavtalet ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domare – i motsats till vad samma lag föreskriver för ordinarie domare i en jämförbar situation – inte har rätt till ersättning under semesterperioder, då ingen rättskipande verksamhet bedrivs, och inte heller till ett system för social trygghet och obligatoriskt försäkringsskydd som täcker olyckor på arbetsplatsen och yrkessjukdomar.
Den andra frågan
60 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida klausul 5 i ramavtalet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domares anställningsförhållande kan bli föremål för upprepade förlängningar, utan att det – i syfte att beivra missbruk av denna typ av förlängningar – föreskrivs några effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder och utan att de nämnda domarnas anställningsförhållande kan omvandlas till en tillsvidareanställning.
61 För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden är medlemsstaterna, enligt klausul 5.1 i ramavtalet, skyldiga att med effektiv och bindande verkan införa minst en av de uppräknade åtgärderna när det i nationell rätt inte finns likvärdiga lagstadgade åtgärder. De i klausul 5.1 a–c uppräknade åtgärderna, vilka är tre till antalet, rör objektiva grunder för att förnya sådana visstidsanställningar, den övre sammanlagda tidsgränsen för flera på varandra följande visstidsanställningar respektive det antal gånger som en visstidsanställning får förnyas (dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 74).
62 Det följer härvid av fast rättspraxis att även om medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller åtgärder för att förhindra missbruk av sådana förlängningar, får de emellertid inte äventyra ramavtalets syfte eller ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 58).
63 Begreppet objektiva grunder i klausul 5.1 a i ramavtalet, ska förstås på så sätt att det avser precisa och konkreta omständigheter som är kännetecknande för en viss verksamhet och som därför kan motivera att på varandra följande visstidsanställningar används i en särskild situation. Dessa omständigheter kan till exempel följa av den särskilda beskaffenhet som utmärker de arbetsuppgifter som har föranlett avtalens ingående och dessa uppgifters natur eller, i förekommande fall, av en medlemsstats strävan efter att uppnå ett berättigat socialpolitiskt mål (dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 87).
64 Förnyelse av visstidsanställningar för att tillgodose behov som egentligen inte är tillfälliga utan tvärtom konstanta och varaktiga kan i detta sammanhang inte anses motiverad av en sådan objektiv grund som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet. En sådan användning av visstidsanställningar står nämligen i direkt strid med den premiss som ramavtalet vilar på, det vill säga att tillsvidareanställning är den generella anställningsformen, även om visstidsanställningar är kännetecknande för vissa branscher, yrken och verksamheter (dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 100 och där angiven rättspraxis).
65 Iakttagande av klausul 5.1 a i ramavtalet kräver således att konkreta kontroller företas av att förnyelse av flera på varandra följande visstidsanställningar syftar till att tillgodose tillfälliga behov och att en nationell bestämmelse i praktiken inte tillämpas för att tillgodose arbetsgivarens permanenta och varaktiga behov av personal (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 101 och där angiven rättspraxis).
66 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att de undantag som det italienska regelverket inför från regeln i artikel 42quinquies i kungligt dekret nr 12 – enligt vilken tillfälligt anställda domare utnämns på tre år och deras anställningsförhållande endast kan förlängas en gång – har gjort det möjligt att vid flera tillfällen förlänga sökandenas anställningsförhållanden. Det kan inte utläsas av handlingarna i målet att det i regelverket föreskrivs några ”likvärdiga lagliga åtgärder” i den mening som avses i klausul 5.1 i ramavtalet i syfte att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, eller att det införs en möjlighet att omvandla de tillfälligt anställda domarnas anställningsförhållande till en visstidsanställning.
67 Enligt den italienska regeringen infördes dessa undantag såsom ”objektiva grunder” i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet för att motivera förlängningarna av de tillfälligt anställda domarnas anställningsförhållanden. Förlängningarna var nämligen nödvändiga i väntan på den strukturreform av systemet med tillfälligt anställda domare, som skedde först år 2021, i syfte att garantera kontinuitet i den rättskipande verksamheten.
68 Domstolen finner härvid att kontinuitet i den rättskipande verksamheten förvisso kan utgöra ett legitimt mål att eftersträva för Republiken Italien och som därmed motiverar att vissa tillfälligt anställda domares anställningsförhållanden förlängs.
69 Sökandenas anställningsförhållanden har dock pågått sedan år 1995 och har förnyats vid upprepade tillfällen. Det är först år 2021, som en följd av revideringen av lagstiftningsdekret nr 116, som den italienska lagstiftaren införde en mekanism som gör det möjligt att stabilisera tillfälligt anställda domares anställningar.
70 Domstolen gör i detta avseende följande bedömning. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning framstår förlängningarna av sökandenas anställningsförhållanden – med hänsyn till deras antal – ha använts för att tillgodose behov som egentligen inte är tillfälliga, såsom till exempel till följd av en plötslig och oväntad ökning av måltillströmningen, utan för att kompensera för konstanta och varaktiga behov inom det italienska rättsväsendet.
71 Det förhållandet att det inte finns några som helst påföljder som är ägnade att förhindra, och i förekommande fall beivra, missbruk av på varandra följande visstidsanställningar föranledde domstolen att i sin dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning) (C‑236/20, EU:C:2022:263), – denna dom gällde ett regelverk som är tillämpligt på tillfälligt anställda domare men som inte var detsamma som det regelverk som följer av kungligt dekret nr 12 – slå fast att klausul 5.1 i ramavtalet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en visstidsanställning får förnyas högst tre gånger i rad, varje gång med fyra år, med en sammanlagd anställningstid på högst sexton år, och i vilken lagstiftning det inte föreskrivs någon möjlighet att på ett effektivt och avskräckande sätt beivra missbruk av förnyelse av anställningen.
72 Följaktligen och med förbehåll för den bedömning av de aktuella faktiska omständigheterna som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra finner EU-domstolen att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet inte kan anses motiverad av ”objektiva grunder” i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet som gör det möjligt att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningsförhållanden.
73 Det saknas i detta avseende stöd för argumentet att de förnyelser av de tillfälligt anställda domarnas anställningsförhållanden som är aktuella i det nationella målet har påstått positiva verkningar. Sådana verkningar utgör nämligen inte omständigheter som kan kvalificeras som ”objektiva grunder” i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet, såsom nämnda klausul tolkats i den rättspraxis som nämns i punkt 63 ovan.
74 Mot denna bakgrund ska den andra frågan besvaras på följande sätt. Klausul 5.1 i ramavtalet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domares anställningsförhållande kan bli föremål för upprepade förlängningar, utan att det – i syfte att beivra missbruk av denna typ av förlängningar – föreskrivs några effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder och utan att de nämnda domarnas anställningsförhållande kan omvandlas till en tillsvidareanställning.
Rättegångskostnader
75 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
1) Artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden och klausul 4 i ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat den 18 mars 1999, som återfinns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP,
ska tolkas så,
att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domare – i motsats till vad samma lag föreskriver för ordinarie domare i en jämförbar situation – inte har rätt till ersättning under semesterperioder, då ingen rättskipande verksamhet bedrivs, och inte heller till ett system för social trygghet och obligatoriskt försäkringsskydd som täcker olyckor på arbetsplatsen och yrkessjukdomar.
2) Klausul 5.1 i ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat den 18 mars 1999, som återfinns i bilagan till direktiv 1999/70,
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillfälligt anställda domares anställningsförhållande kan bli föremål för upprepade förlängningar, utan att det – i syfte att beivra missbruk av denna typ av förlängningar – föreskrivs några effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder och utan att de nämnda domarnas anställningsförhållande kan omvandlas till en tillsvidareanställning.
Underskrifter