Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NICHOLAS EMILIOU
vom 27. Juni 2024(1)
Rechtssache C‑726/22 P
Europäische Kommission
gegen
Pollinis France
„Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Verweigerung des Zugangs – Leitlinien zur Bewertung des Risikos von Pflanzenschutzmitteln für Bienen – Komitologie – Angelegenheit, in der noch kein Beschluss gefasst wurde – Entscheidungsprozess – Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten – Gefahr der ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses“
I. Einleitung
1. Kooperation ist ein grundlegendes, alle Lebensbereiche und Lebewesen, von Menschen bis zu schlichten Hummeln, erfassendes Prinzip.
2. Aus dieser Perspektive ähnelt die komplexe Dynamik der Ausschussverfahren in der Europäischen Union frappierend derjenigen in einem Bienenstock. Die Europäische Kommission (die bei dieser speziellen Analogie mit der Bienenkönigin verglichen werden könnte) hat die Aufgabe, ihre Durchführungsbefugnisse wahrzunehmen, um neue Durchführungsrechtsakte zu erlassen. Die Ausschüsse (die Bienen) unternehmen eine kollektive Anstrengung, zur „Befruchtung“ des Entscheidungsprozesses beizutragen. Auch wenn derartige Synergien die Kommission in der Regel dabei unterstützen, ihr Ziel zu erreichen, führten die ausgefeiltesten Pläne (von Biene und Mensch) nicht immer zum gewünschten Ergebnis(2).
3. Diese Betrachtungen kommen auch in der vorliegenden Rechtssache zum Tragen. Mit ihrem Rechtsmittel ersucht die Kommission den Gerichtshof, das Urteil des Gerichts in der Rechtssache Pollinis France/Kommission(3) aufzuheben, mit dem das Gericht zwei Beschlüsse der Kommission für nichtig erklärt hat, durch die Pollinis France(4) der Zugang zu Dokumenten verweigert wurde, die von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) ausgearbeitete Leitlinien zur Bewertung des Risikos von Pflanzenschutzmitteln für Bienen (im Folgenden: Leitlinien von 2013) betreffen. Konkret wendet sich die Kommission gegen die Schlussfolgerung des Gerichts in der vorliegenden Rechtssache, dass sich die von Pollinis France angeforderten Dokumente auf eine Angelegenheit bezögen, in der bereits ein Beschluss gefasst worden sei, und macht geltend, dass der Entscheidungsprozess noch im Gang gewesen sei, als die betreffenden Beschlüsse gefasst worden seien.
4. Dieses Rechtsmittel bietet daher die Gelegenheit, die Tragweite der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang zu Dokumenten(5) vorgesehenen Ausnahme klarzustellen.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Verordnung Nr. 1049/2001
5. Art. 4 („Ausnahmeregelung“) Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:
„Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
B. Standardgeschäftsordnung für Ausschüsse
6. Art. 9 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren(6), bestimmt:
„(1) Jeder Ausschuss gibt sich mit der einfachen Mehrheit seiner Mitglieder auf Vorschlag seines Vorsitzes sowie auf der Grundlage der von der Kommission nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten festzulegenden Standardgeschäftsordnung eine Geschäftsordnung. …
…
(2) Die für die Kommission geltenden Grundsätze und Bedingungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und die für sie geltenden Datenschutzvorschriften gelten auch für die Ausschüsse.“
7. In Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung für Ausschüsse – Geschäftsordnung des Ausschusses [Name des Ausschusses](7) heißt es:
„Der Vorsitz erstellt die … vorgesehene Kurzniederschrift mit einer Kurzbeschreibung der einzelnen Tagesordnungspunkte und den Ergebnissen etwaiger Abstimmungen über dem Ausschuss vorgelegte Entwürfe von Durchführungsrechtsakten. Die Kurzniederschrift enthält keine Angaben zum Standpunkt der einzelnen Mitglieder in den Beratungen des Ausschusses.“
8. Art. 13 der Standardgeschäftsordnung bestimmt:
„(1) Anträge auf Zugang zu Dokumenten des Ausschusses werden im Einklang mit der [Verordnung Nr. 1049/2001] … bearbeitet.
(2) Die Beratungen des Ausschusses sind vertraulich.
(3) Den Mitgliedern des Ausschusses, Sachverständigen und den Vertretern von Dritten vorgelegte Dokumente sind vertraulich, sofern sie nicht gemäß Absatz 1 offengelegt oder auf andere Weise von der Kommission der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.
…“
III. Vorgeschichte des Rechtsstreits
9. Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist in den Rn. 2 bis 14 und 48 bis 52 des angefochtenen Urteils im Einzelnen dargestellt. Die für die vorliegenden Schlussanträge relevanten Umstände lassen sich wie folgt zusammenfassen.
10. Im Jahr 2013 erstellte die EFSA die Leitlinien von 2013. In der Folge legte die Kommission dieses Dokument dem Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, SCoPAFF) vor, damit es angenommen werden konnte. Bei dem SCoPAFF handelt es sich um einen Komitologieausschuss, dem die Kommission vorsitzt. Da jedoch zwischen den Mitgliedstaaten keine Einigung über den Text erzielt werden konnte, wurde das Dokument nicht angenommen.
11. Im Jahr 2018 schlug die Kommission vor, bestimmte Teile der Leitlinien von 2013 durch eine Änderung der in der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 der Kommission(8) aufgestellten einheitlichen Grundsätze umzusetzen. Sie legte dem SCoPAFF daher den Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Verordnung Nr. 546/2011 zur Stellungnahme vor, damit dieser angenommen werden konnte. Obwohl der SCoPAFF eine positive Stellungnahme abgab, konnte der Rechtsakt von der Kommission nicht angenommen werden, da das Europäische Parlament im Jahr 2019 seine Annahme ablehnte.
12. Im März 2019 forderte die Kommission die EFSA auf, die Leitlinien von 2013 zu überarbeiten, um den wissenschaftlichen Entwicklungen seit 2013 Rechnung zu tragen.
13. Am 27. Januar 2020 stellte Pollinis France gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 und der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006(9) bei der Kommission einen Antrag auf Zugang zu bestimmten Dokumenten betreffend die Leitlinien von 2013. Mit dem Beschluss C(2020) 4231 final der Kommission vom 19. Juni 2020 (im Folgenden: erster angefochtener Beschluss) gewährte die Kommission teilweisen Zugang zu einem Dokument, verweigerte jedoch unter Verweis auf die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme den Zugang zu allen anderen in dem Antrag aufgeführten Dokumenten.
14. Am 8. April 2020 stellte Pollinis France einen zweiten Antrag auf Zugang zu bestimmten Dokumenten betreffend dieselben Leitlinien. Mit dem Beschluss C(2020) 5120 final der Kommission vom 21. Juli 2020 (im Folgenden: zweiter angefochtener Beschluss) gewährte die Kommission teilweisen Zugang zu vier Dokumenten, verweigerte jedoch unter Verweis auf dieselbe in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme den Zugang zu allen anderen in dem Antrag aufgeführten Dokumenten.
15. In den angefochtenen Beschlüssen stellte die Kommission fest, dass bis zum Abschluss der Überarbeitung der Leitlinien von 2013 durch die EFSA die Erörterung der Leitlinien im SCoPAFF „angehalten“ sei. Sie fügte hinzu, der Prozess zur Annahme der Leitlinien von 2013 werde erst wieder aufgenommen, wenn die EFSA ihre Überarbeitung abgeschlossen habe.
IV. Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
16. Pollinis France erhob beim Gericht Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung der angefochtenen Beschlüsse. Sie stützte ihre Klageschrift auf vier Klagegründe. Mit dem ersten und dem zweiten Klagegrund machte sie einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend. Mit dem dritten Klagegrund rügte sie einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006. Ihr vierter Klagegrund betraf die fehlerhafte Anwendung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001.
17. Im angefochtenen Urteil hat das Gericht dem ersten von Pollinis France vorgebrachten Klagegrund stattgegeben, von der Prüfung des zweiten und des dritten Klagegrundes hingegen abgesehen. Das Gericht hat auch kurz den vierten Klagegrund geprüft, ihn jedoch zurückgewiesen, da er ins Leere gehe. Demgemäß hat das Gericht die angefochtenen Beschlüsse für nichtig erklärt und die Kommission zur Tragung der Kosten verurteilt.
V. Verfahren und Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
18. Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Kommission, das angefochtene Urteil aufzuheben und Pollinis France die Kosten aufzuerlegen.
19. Pollinis France beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
20. Am 26. Juni 2023 hat die Kommission eine Erwiderung eingereicht; Pollinis France hat am 27. Juli 2023 eine Gegenerwiderung eingereicht.
VI. Würdigung
21. Die Kommission stützt ihr Rechtsmittel auf zwei Gründe: Das Gericht habe bei der Auslegung und Anwendung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001, der eine der Ausnahmen vom Recht der Unionsbürger und Gebietsansässigen auf Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane enthalte (im Folgenden: in Rede stehende Ausnahme), mehrere Rechtsfehler begangen. Darin heißt es: „Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde … und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
22. Der erste Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 54 bis 61 des angefochtenen Urteils richtet, wird darauf gestützt, dass das Gericht die Wendung „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ falsch ausgelegt habe. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 85 bis 138 des angefochtenen Urteils richtet, wird geltend gemacht, das Gericht habe bei seiner Beurteilung, ob eine Verbreitung der angeforderten Dokumente „den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde“, einen Rechtsfehler begangen.
A. Erster Rechtsmittelgrund
1. Vorbringen der Parteien
23. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es die Wendung „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 eng ausgelegt und sie auf Angelegenheiten beschränkt habe, deren Beratung unmittelbar bevorstehe, sowie auf Situationen, in denen das betreffende Organ unverzüglich den Entwurf eines bestimmten Rechtsakts verabschieden solle.
24. Zudem habe das Gericht zu Unrecht den festgelegten Inhalt der von der EFSA überarbeiteten Leitlinien und die Formen ihrer etwaigen Annahme als relevant für diese Wendung angesehen, ohne die Bedeutung des von dem betreffenden Organ verfolgten Ziels zu würdigen.
25. Die Wendung „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ sei so zu verstehen, dass sie sich auf die Ausübung der Zuständigkeit durch das Organ sowie das beabsichtigte Ergebnis seiner Maßnahme beziehe. Diese Auslegung erstrecke sich somit auch auf Änderungen des Inhalts oder der Strategie zur Erreichung seines Ziels, einschließlich etwaiger Änderungen des Annahmeverfahrens. Insoweit sei der Beschluss, die EFSA um eine Überarbeitung der Leitlinien von 2013 zu ersuchen, Ausdruck der Zielsetzung des Organs, Leitlinien zu Bienen umzusetzen, und stelle die Ausübung seiner Befugnis in dieser Angelegenheit dar.
26. Daher handele es sich bei einer solchen Maßnahme nur um einen Schritt im Rahmen ein- und desselben laufenden Entscheidungsprozesses, der darauf abziele, eine endgültige Fassung zu erstellen, die der SCoPAFF im Zuge des Ausschussverfahrens für die Annahme dieses Dokuments billigen könne. Dies belege, dass es zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse eine „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ gegeben habe. Die Feststellungen des Gerichts seien mithin rechtsfehlerhaft und widersprüchlich.
27. Pollinis France pflichtet hingegen der Argumentation und den Feststellungen des Gerichts bei. Sie trägt vor, die Auslegung der betreffenden Wendung durch das Gericht sowie sein Verständnis des Begriffs „Entscheidungsprozess“ seien angesichts der Verpflichtung, die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme eng auszulegen, zutreffend.
2. Analyse
28. Der erste Rechtsmittelgrund betrifft in erster Linie die Auslegung der Wendung „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ und des Begriffs „Entscheidungsprozess“ durch das Gericht.
a) „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“
29. In Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 wird der Begriff „Angelegenheit“ nicht definiert. Auch in ihrem Art. 3, der die Begriffsbestimmungen enthält, wird er nicht ausdrücklich definiert. In Anbetracht der gewöhnlichen Bedeutung dieses Begriffs und der entsprechenden Begriffe in den verschiedenen Sprachfassungen dieser Verordnung(10) bezieht er sich jedoch offenbar auf Probleme, Fragen oder Umstände, die Gegenstand einer Prüfung durch ein Unionsorgan sind.
30. Das in der englischen Fassung von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 verwendete Wort „matter“ weist eine gewisse Besonderheit auf, die sich bei der Lektüre dieser Fassung möglicherweise nicht sofort erschließt. In dieser Sprachfassung wird das Wort „matter“ nämlich auch in Art. 3 verwendet, in dem für die Zwecke der Verordnung der Begriff „document“ als „any content whatever its medium … concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility“ definiert wird(11). In der großen Mehrzahl der Sprachfassungen der Verordnung werden dagegen in ihren Art. 3 und 4 zwei verschiedene Begriffe verwendet: Während in Art. 3 ein Begriff mit einer etwas weiteren Bedeutung (wie Sache, Gegenstand oder Thema) zu finden ist(12), handelt es sich in Art. 4 um einen Begriff von geringerer Tragweite und einem spezifischeren Sinngehalt(13).
31. Daher überzeugt mich das von der Kommission zur Stützung vieler ihrer Argumente angeführte Vorbringen, dass der Begriff „Angelegenheit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 weit auszulegen sei, nicht.
32. Insofern möchte ich hinzufügen, dass – wie sich aus den Erwägungsgründen 1 bis 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 ergibt – dieser Rechtsakt den Grundsatz der Transparenz in Bezug auf die Arbeit der Unionsorgane verkörpert(14) und darauf abzielt, der Öffentlichkeit ein möglichst umfassendes Recht auf Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane zu gewähren(15). Deshalb sind die diesem Recht gesetzten Grenzen eng auszulegen und anzuwenden(16). Wie das Gericht in den Rn. 35 bis 38 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen ausgeführt hat, folgt daraus, dass die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 verwendeten Begriffe eng auszulegen sind.
33. Zudem hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Saint-Gobain das Vorbringen der Kommission zurückgewiesen, wonach der Begriff „Angelegenheit“ weit ausgelegt werden könne, so dass nicht nur Dokumente vertraulich zu behandeln seien, die im Rahmen eines Entscheidungsprozesses erstellt worden seien, sondern auch solche, „die mit den im Entscheidungsprozess behandelten Fragen unmittelbar zusammenhingen“(17). Aus diesem Urteil ergibt sich ferner, dass es sinnvoll ist, den Begriff „Angelegenheit“ in seinem spezifischen Kontext und im Licht des mit der betreffenden Bestimmung verfolgten Ziels auszulegen, um seine Bedeutung richtig zu verstehen(18).
34. Gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 genügt es für die Anwendbarkeit der Ausnahme nicht, dass die Angelegenheit aus irgendeinem Grund oder zu irgendeinem Zweck geprüft wird(19). In dieser Bestimmung ist nämlich ausdrücklich von Angelegenheiten die Rede, die im Kontext einer Reihe miteinander verknüpfter Maßnahmen („Entscheidungsprozess des Organs“) geprüft werden, deren Prüfung dazu dient, insoweit eine endgültige Lösung (Erlass eines „Beschlusses“) zu finden.
35. Die untrennbare Verbindung zwischen den Begriffen „Angelegenheit“, „Entscheidungsprozess“ und „Beschluss“ ist für die Bestimmung der Tragweite der in Rede stehenden Ausnahme von größter Bedeutung, denn sie spiegelt die übergreifende Zielsetzung der Ausnahme wider: die Effektivität des Entscheidungsprozesses der Organe und damit ihre Fähigkeit zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu wahren(20).
36. Aus diesem Grund werde ich mich nunmehr der Bedeutung der Begriffe „Entscheidungsprozess“ und „Beschluss“ für die Zwecke von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zuwenden.
b) „Entscheidungsprozess“ und „Beschluss“
37. Zunächst möchte ich darauf hinweisen, dass diese beiden Ausdrücke allgemein und untechnisch zu verstehen sind. Der Ausdruck „Entscheidungsprozess des Organs“ umfasst alle formellen und informellen Verfahren, mit denen ein Organ in einer bestimmten Angelegenheit zu einer Entscheidung gelangt. Desgleichen ist der Begriff „Beschluss“ in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht auf „Beschlüsse“ im Sinne von Art. 288 AEUV beschränkt, sondern erfasst jeden Entschluss, in einer spezifischen Form tätig zu werden.
38. Dies ändert jedoch nichts daran, dass auch diese Ausdrücke entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht übermäßig weit ausgelegt werden dürfen.
39. Insoweit weise ich darauf hin, dass der Status eines bestimmten (laufenden oder abgeschlossenen) Entscheidungsprozesses logischerweise davon abhängen dürfte, ob die ausgeübte Tätigkeit noch im Gange ist oder ob das Unionsorgan in einer konkreten „Angelegenheit“ zu einer bestimmten Beschlussfassung gelangt ist. Vor diesem Hintergrund scheinen zwei Fragen unmittelbar relevant zu sein. Erstens: Was gehört legitimerweise zu einem „Entscheidungsprozess“? Zweitens: Wann wurde ein „Beschluss“ gefasst oder nicht gefasst, wonach sich richtet, ob der Entscheidungsprozess beendet ist?
40. Was die erste Frage betrifft, so haben die Unionsgerichte darauf hingewiesen, dass vorbereitende Arbeiten – unabhängig vom vorläufigen Charakter der in institutionellen Dokumenten bereitgestellten Informationen oder der vorläufigen Natur auf einen Konsens abzielender Diskussionen – Teil eines bestimmten Entscheidungsprozesses sein können(21). Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 unterscheidet nämlich nicht nach dem Stand der Fortschritte bei der in Rede stehenden Tätigkeit(22).
41. Die Unionsgerichte haben aber auch davor gewarnt, den Begriff „Entscheidungsprozess“ so weit auszulegen, dass er ein gesamtes Verwaltungsverfahren oder jedes Dokument erfasst, das sich auf eine bestimmte „Angelegenheit“ bezieht. Sie haben vielmehr entschieden, dass ein Entscheidungsprozess so zu verstehen ist, dass er sich auf die „Entscheidungsfindung“ bezieht(23), bei der das betreffende Organ u. a. bei den Erörterungen über die zu treffenden Entscheidungen und, je nach Art des Prozesses, die etwaigen zu unterbreitenden Vorschläge über einen Handlungsspielraum verfügt(24).
42. Während also die Phase, in der die Entscheidungsfindung im Rahmen des konkreten in Rede stehenden Verfahrens stattfindet, offenbar kein ausschlaggebender Faktor ist, scheint dies bei dem materiellen Charakter der Entscheidungsfindung selbst der Fall zu sein. Dementsprechend kann nicht alles, was mit dem Fassen eines „Beschlusses“ verbunden ist, unter den Begriff „Entscheidungsprozess“ fallen. Wichtig ist das Vorliegen eines echten mit der „Entscheidungsfindung“ verbundenen Handelns, in dessen Kontext die betreffenden Dokumente erstellt wurden oder eingegangen sind.
43. Zweifelsohne muss in jedem Einzelfall im Licht des Kontexts und der nötigen Verfahrensschritte bestimmt werden, was eine Tätigkeit der Entscheidungsfindung darstellt. Es ist letzten Endes nicht möglich, eine universelle Regel aufzustellen, die auf alle Entscheidungsprozesse auf allen Ebenen anwendbar ist und jede Maßnahme oder Tätigkeit erfasst.
44. Dem Vorhandensein eines solchen Handlungsspielraums wohnt jedoch zwangsläufig inne, dass Diskussionen, Bewertungen oder sonstige Handlungen stattfinden müssen, um das zuständige Organ in die Lage zu versetzen, einen Punkt zu erreichen, an dem ein Beschluss gefasst werden kann(25). Ohne derartige ergebnisorientierte Handlungen könnte man kaum von einem Entscheidungsprozess in irgendeiner sinnvollen Gestalt oder Form sprechen.
45. Gleichzeitig setzt eine solche Entscheidungsfindungstätigkeit eine bestimmte Angelegenheit voraus, die irgendeinen erkennbaren Inhalt hat sowie einen Hinweis auf die Methoden gibt, mit denen der entsprechende Beschluss gefasst werden kann. Auf welcher Grundlage soll sonst eine „Entscheidungsfindung“ stattfinden, und was genau soll der Gegenstand eines „Beschlusses“ sein? Das wäre so, als würde man versuchen, ein Problem zu lösen, ohne zu wissen, was das Problem ist.
46. Um feststellen zu können, ob tatsächlich eine Entscheidungsfindung vorliegt, müssen sich die damit verbundenen Aktivitäten daher meines Erachtens auf eine bestimmte Angelegenheit beziehen und das Bestreben erkennen lassen, den Zweck des betreffenden Prozesses zu erfüllen.
47. Dies bedeutet natürlich nicht, dass der Inhalt der betreffenden Angelegenheit oder die Methode und der Zeitrahmen für den Erlass des entsprechenden Beschlusses während des Entscheidungsprozesses unverändert bleiben müssen. Wie soeben ausgeführt, muss das betreffende Organ im Rahmen eines Entscheidungsprozesses über einen Handlungsspielraum verfügen, um den Inhalt der ursprünglich geplanten Maßnahme anzupassen, den Prozess oder den Zeitplan für seine Umsetzung zu ändern oder andere Maßnahmen zu ergreifen, die es nach seinem eigenen Ermessen oder als Reaktion auf Maßnahmen der anderen am Prozess beteiligten Organe und Einrichtungen für erforderlich hält. Diese Flexibilität ist oft unerlässlich, um einen Konsens zu erzielen, insbesondere wenn Komitologieausschüsse beteiligt sind, und sie ist notwendig, um das Stadium zu erreichen, in dem ein endgültiger Beschluss getroffen werden kann.
48. Der Handlungsspielraum des Organs darf jedoch nicht zu einer grundlegenden Veränderung des Wesens der betreffenden Angelegenheit führen. Die ursprüngliche Angelegenheit sollte nämlich, auch wenn sie in mehreren Stadien während eines bestimmten Prozesses erörtert und überarbeitet wird, von Beginn an und durchgängig ein Kernelement aufweisen, das als Grundlage für die Entscheidungsfindung dient. Mit anderen Worten muss ein angemessenes Näheverhältnis zwischen der ursprünglich ins Auge gefassten und der später von den beteiligten Unionsorganen und ‑einrichtungen behandelten Angelegenheit bestehen, und zwar nicht nur inhaltlich, sondern gegebenenfalls auch im Hinblick auf die Art und Weise der Umsetzung und das verfolgte Ziel.
49. Insoweit kann jedes Manövrieren, das eine erhebliche Abweichung von der ursprünglichen Angelegenheit darstellt, als Indiz dafür gewertet werden, dass ein Entscheidungsprozess abgeschlossen ist und ein neuer begonnen hat.
50. Dies bringt mich zu der zweiten, damit zusammenhängenden Frage: Wann ist ein Entscheidungsprozess beendet, weil in der betreffenden Angelegenheit ein Beschluss gefasst wurde?
51. Es gibt mehrere Urteile der Unionsgerichte, die offenbar für die Beantwortung dieser Frage einschlägig sind. Zunächst einmal stellen die Urteile des Gerichts in den Rechtssachen Toland/Parlament(26) und PAN Europe/Kommission(27) klar, dass ein „Beschluss“ erst dann vorliegt, wenn die konkrete Angelegenheit des Entscheidungsprozesses – oft in Form einer Handlung oder einer Maßnahme – endgültig geregelt wird und nicht mehr Gegenstand von Diskussionen, Bewertungen, Überprüfungen oder anderen Tätigkeiten ist, die Teil des Prozesses sind.
52. Zudem bieten die Entscheidungsprozesse, die es in bestimmten prozessualen Zusammenhängen gibt, zusätzliche Hinweise, in welcher Phase ein „Beschluss“ gefasst wurde und wann der betreffende Prozess als abgeschlossen gilt. Ein wichtiges Beispiel ist der Entscheidungsprozess der Kommission im Zusammenhang mit der Vorlage von Gesetzgebungsinitiativen.
53. Das der Kommission eingeräumte Initiativrecht umfasst die Befugnis, zu entscheiden, ob sie einen Gesetzgebungsvorschlag unterbreitet, abgesehen von den Fällen, in denen sie dazu nach dem Unionsrecht verpflichtet ist. Insoweit kann die Kommission bei der Vorbereitung eines solchen Vorschlags eine Reihe von Maßnahmen ergreifen.
54. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass Tätigkeiten wie die Erstellung von Folgenabschätzungsberichten Teil des Entscheidungsprozesses der Kommission sind, der im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens im engeren Sinne stattfindet(28). Gerade solche Maßnahmen, die im Rahmen der Ausarbeitung eines offiziellen Vorschlags zur Erzielung eines Konsenses dienen, stellen innerhalb dieses Prozesses das Element der „Entscheidungsfindung“ dar. Sobald der Vorschlag angenommen wurde, kann die Kommission beschließen, ihn dem Unionsgesetzgeber zu unterbreiten; damit endet die Initiativphase und beginnt die Gesetzgebungsphase. In dieser Phase kann man daher davon ausgehen, dass „der Beschluss“ gefasst wurde, womit der Entscheidungsprozess in Bezug auf eine bestimmte Gesetzgebungsinitiative abgeschlossen ist(29).
55. Ebenso hat der Gerichtshof festgestellt, dass eine Entscheidung der Kommission, eine ins Auge gefasste Gesetzgebungsinitiative aufzugeben, die geplante Gesetzgebungstätigkeit endgültig beendet; sie kann nur dann wieder aufgenommen werden, wenn die Kommission ihre Entscheidung zurückzieht. Folglich stellt die Entscheidung, keinen Vorschlag zu unterbreiten, ebenfalls eindeutig einen entscheidenden Wendepunkt dar: Sie bedeutet, dass eine negative Entscheidung getroffen wurde, die damit ebenfalls den Entscheidungsprozess abschließt(30).
56. Dabei wird der Übergang von der Entscheidungsfindung zur Beschlussfassung durch den Zeitpunkt markiert, zu dem die Kommission den Beschluss fasst, dem Unionsgesetzgeber ihren Gesetzgebungsvorschlag zu unterbreiten, oder beschließt, eine Gesetzgebungsinitiative ganz zurückzuziehen(31).
57. Meines Erachtens sind die vorstehenden Feststellungen von besonderer Bedeutung im Kontext der Ausübung von Durchführungsbefugnissen durch die Kommission, in Bezug auf die die einschlägigen Verfahrensvorschriften in der Regel vorsehen, dass die Kommission sich mit einem Komitologieausschuss abstimmen muss. Dazu kann oft auch die Überarbeitung von Entwurfsfassungen gehören, um eine positive Stellungnahme des betreffenden Ausschusses zu erwirken. Auch hier werden gerade diese Schritte im Hinblick auf den erfolgreichen Erlass einer Maßnahme unternommen und stellen das Element der „Entscheidungsfindung“ im betreffenden Prozess dar.
58. Dies legt den Schluss nahe, dass der Entscheidungsprozess der Kommission endet, wenn die Kommission in der einen oder anderen Weise endgültig zu der konkreten Angelegenheit Stellung bezieht, indem sie entweder die geplante Maßnahme (wie ursprünglich vorgeschlagen oder wie später angepasst) ergreift oder auf sie verzichtet. Sobald eine endgültige Entscheidung in einer bestimmten Angelegenheit getroffen wurde, steht der Umstand, dass in Zukunft ähnliche Verwaltungsverfahren eingeleitet werden können, in denen die fraglichen Dokumente unter Umständen wiederverwendet werden, dem nicht entgegen, dass der Entscheidungsprozess in Bezug auf diese Dokumente abgeschlossen ist(32).
59. Nach alledem werde ich nun die von der Kommission vorgebrachten Argumente prüfen, um zu ermitteln, ob das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat.
c) Würdigung durch das Gericht im angefochtenen Urteil
60. Bei der Beurteilung der Frage, ob der streitige Entscheidungsprozess abgeschlossen war, hat das Gericht darauf abgestellt, ob zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse noch ein mit „Entscheidungsfindung“ verbundenes Handeln in Bezug auf die Annahme der Leitlinien von 2013 im Gang war oder ob der Beschluss über ihren Erlass (oder Nichterlass) bereits getroffen worden war.
61. Unter besonderer Berücksichtigung der Beratungen über die Leitlinien von 2013 im SCoPAFF und des anschließenden Versuchs der Kommission, Teile dieses Dokuments durch die Aufnahme von Änderungen der in der Verordnung Nr. 546/2011 enthaltenen einheitlichen Grundsätze umzusetzen, hat das Gericht festgestellt, dass der Entscheidungsprozess in Bezug auf diese Leitlinien zwischen 2013 und 2019 als laufend angesehen werden könne.
62. Nach den Ausführungen im angefochtenen Urteil, insbesondere in dessen Rn. 53 bis 57, war die Überarbeitung dieses Dokuments durch die EFSA jedoch nicht Teil desselben Entscheidungsprozesses. Das Gericht hat festgestellt, dass die Erörterung der Leitlinien im SCoPAFF angehalten worden war, und hat hervorgehoben, dass sowohl der Inhalt des zu prüfenden Dokuments als auch die Methode seiner etwaigen Annahme, einschließlich des entsprechenden Verfahrens, höchst ungewiss gewesen seien. Da sich die Überarbeitung in einer solchen Vorbereitungsphase befand, spiegelte sie keinen tatsächlichen Entscheidungsprozess wider, sondern die Vorbereitungen für einen bevorstehenden Prozess.
63. In diesem Zusammenhang hat das Gericht nicht nur ausgeführt, dass seines Erachtens die Entscheidungsfindung in Bezug auf die Leitlinien von 2013 eingestellt worden sei, sondern vor allem, dass die Kommission nicht mehr das Ziel verfolgt habe, eben diese Leitlinien umzusetzen, und sich implizit gegen ihre Umsetzung entschieden habe, als sie die EFSA aufgefordert habe, ihren Inhalt zu überarbeiten. Auf dieser Grundlage hat das Gericht festgestellt, dass der Entscheidungsprozess nicht mehr lief, weil „der Beschluss“ erlassen worden sei.
64. Dagegen richtet sich das Rechtsmittel der Kommission. Ich halte ihre Argumente jedoch nicht für überzeugend.
65. Erstens bin ich aus den oben in Nr. 32 erläuterten Gründen der Auffassung, dass die allgemeine Kritik der Kommission an der engen Auslegung der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthaltenen Begriffe durch das Gericht unbegründet ist. Der Ansatz des Gerichts steht auch im Einklang mit dem anerkannten Auslegungsgrundsatz, wonach Ausnahmen und Abweichungen von der allgemeinen Systematik oder den allgemeinen Regeln eines Rechtsinstruments eng auszulegen sind(33).
66. Zweitens teile ich nicht die Auffassung, dass das Gericht die Wendung „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ auf Angelegenheiten beschränkt habe, deren Beratung unmittelbar bevorstehe, sowie auf Situationen, in denen das betreffende Organ unverzüglich den Entwurf eines bestimmten Rechtsakts verabschieden solle.
67. Nichts in den Rn. 54 bis 61 des angefochtenen Urteils legt nahe, dass bei Fehlen einer unmittelbar bevorstehenden Beratung über einen bestimmten Maßnahmenentwurf eine faktische Entscheidungstätigkeit ausgeschlossen ist. Insbesondere hat das Gericht in Rn. 56 des angefochtenen Urteils klar anerkannt, dass sich ein Entscheidungsprozess über einen längeren Zeitraum erstrecken kann, in dem ein Organ zwar aktiv auf einen Konsens hinarbeitet, aber noch relativ weit davon entfernt ist, den endgültigen Rechtsakt oder die endgültige Maßnahme zu beschließen.
68. Diese Passagen des angefochtenen Urteils bestätigen lediglich den Grundsatz, dass ein Entscheidungsprozess voraussetzt, dass es eine konkrete Angelegenheit gibt, die Gegenstand von Aktivitäten zur Entscheidungsfindung ist. Der letzte Satz in Rn. 56 des angefochtenen Urteils ist insoweit besonders aufschlussreich. Dort hat das Gericht festgestellt, dass es angesichts der erheblichen Ungewissheit in Bezug auf den möglichen Inhalt, die mögliche Form und den möglichen Zeitrahmen der überarbeiteten Maßnahme „zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse an einem Gegenstand für einen Entscheidungsprozess der Kommission fehlte“(34).
69. Drittens teile ich nicht die Auffassung der Kommission, das Gericht habe im angefochtenen Urteil seine Schlussfolgerungen in Bezug auf die „Angelegenheit“ und den damit verbundenen „Entscheidungsprozess“ auf unzutreffende Kriterien gestützt.
70. Wie oben in Nr. 45 angesprochen, setzt das Vorliegen eines Entscheidungsprozesses einen identifizierbaren Mindestinhalt des zu fassenden Beschlusses und der möglichen Methoden für seinen Erlass voraus. Das Fehlen einiger Kernelemente des Entscheidungsprozesses ist meines Erachtens besonders problematisch, wenn ganz spezifische Maßnahmen zur Umsetzung vorgeschlagen worden waren, ihr Erlass aber, trotz wiederholter Versuche über längere Zeit, letztlich unterblieben ist.
71. Angesichts dessen bin ich im Gegensatz zur Kommission der Ansicht, dass das Gericht den möglichen Inhalt und die mögliche Form der zur Umsetzung vorgeschlagenen Maßnahme(n) als Gesichtspunkte, die zum Nachweis dafür relevant sind, dass hier eine „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ vorliegt, zutreffend geprüft hat.
72. Zudem teile ich nicht die Auffassung, dass das Gericht die Bedeutung des von dem betreffenden Organ verfolgten Ziels verkannt habe. Rn. 57 des angefochtenen Urteils schließt die Relevanz eines solchen Gesichtspunkts nicht aus, sondern nur seinen entscheidenden Charakter(35).
73. Zwar kann der Zweck eines bestimmten Prozesses – sozusagen seine Daseinsberechtigung – ein zuverlässiger Indikator für seinen Status quo sein: Wurde der Zweck erfüllt, ist der Prozess wahrscheinlich abgeschlossen. Andernfalls ist der Prozess unter Umständen noch im Gange. Dieser am gesunden Menschenverstand orientierte Ansatz hat allerdings logische Grenzen. Er lässt nämlich außer Acht, dass ein Entscheidungsprozess auch dann abgeschlossen sein kann, wenn sein Ziel nicht erreicht wurde, etwa wenn eine bestimmte Angelegenheit aufgegeben und nicht weiterverfolgt wird. Wie bereits in der Einleitung erwähnt, gehen einige Pläne einfach schief und können dann durch andere Pläne – oder gar nicht – ersetzt werden.
74. Dies gilt erst recht für Angelegenheiten, in Bezug auf die Maßnahmen umgesetzt werden können, aber nicht müssen. Dies ist insbesondere bei Leitlinien nach Art. 77 der Verordnung Nr. 1107/2009 der Fall. In dieser Bestimmung heißt es: „Die Kommission kann nach dem … Beratungsverfahren technische oder andere Leitlinien für die Durchführung dieser Verordnung … verabschieden oder abändern. Die Kommission kann die [EFSA] auffordern, solche Leitlinien auszuarbeiten oder dazu beizutragen.“(36)
75. Insoweit hat das Gericht das von der Kommission verfolgte Ziel keineswegs außer Acht gelassen, sondern ist zu diesem Ergebnis gelangt, indem es zwischen dem allgemeinen Ziel der Kommission, eine Leitlinie zu Bienen zu erlassen, und dem spezifischeren und konkreteren Ziel, die dem SCoPAFF vorgelegten Leitlinien von 2013 (ganz oder teilweise) anzunehmen oder umzusetzen, unterschieden hat.
76. Dies steht offenbar im Einklang mit der Definition des Begriffs „Angelegenheit“ durch das Gericht im vorliegenden Fall, die ich aus den oben erläuterten Gründen für sachgerecht halte.
77. Viertens schließlich kann ich auch keinen sonstigen Rechtsfehler des Gerichts bei der Auslegung oder Anwendung des Begriffs „Angelegenheit …, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ erkennen.
78. Vorab ist festzustellen, dass ich das von der Kommission vorgeschlagene Kriterium zur Definition dieses Begriffs – nämlich die tatsächliche Ausübung der Befugnisse des Organs sowie den entsprechenden Zweck seines Handelns – für zu allgemein und zu vage halte.
79. Ziehen wir den vorliegenden Fall als Beispiel heran. Hätte die Kommission recht, würde der Entscheidungsprozess bis zum Erlass von Leitlinien (bzw. jeglicher Leitlinien) zu Bienen nach Art. 77 der Verordnung Nr. 1107/2009 laufen. Dies würde bedeuten, dass es nur einen einzigen Entscheidungsprozess gäbe, unabhängig von der verstrichenen Zeit, Zahl und Art der unternommenen Verfahrensschritte, den Phasen, in denen es möglicherweise gar keine Aktivität gab, sowie – was am wichtigsten ist – vom konkreten Inhalt beider Dokumente.
80. Aufgrund seiner Wichtigkeit möchte ich kurz auf den letztgenannten Gesichtspunkt (den Inhalt der geplanten Maßnahme) eingehen. Meines Erachtens versteht es sich von selbst, dass sich zwei Leitlinien zu ein und demselben Thema inhaltlich recht deutlich voneinander unterscheiden können. Leitlinien sollen nämlich den aktuellen Regelungsrahmen widerspiegeln und auf dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik beruhen(37). Angesichts der langen Dauer des Prozesses bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse und der Tatsache, dass die Methode zur Vorbereitung des überarbeiteten Dokuments eine andere ist(38), erscheint es plausibel, dass sich das im Jahr 2019 bei der ESFA in Auftrag gegebene Dokument (möglicherweise deutlich) von dem Dokument unterscheiden dürfte, das dieselbe Behörde 2013 vorgelegt hatte.
81. Ist ein solches Element für die Zwecke der vorliegenden rechtlichen Würdigung grundsätzlich als irrelevant anzusehen?
82. Ich denke nein. Die Kommission selbst räumt in ihrer Erwiderung ein, dass der Inhalt eines Vorschlags in der Regel das Kernproblem der Debatte darstelle. Es erscheint mir in der Tat ausgesprochen lebensfremd, anzunehmen, dass ein bestimmter Entscheidungsprozess ein und derselbe bleibt, auch wenn sich sein Gegenstand, sein Verfahren und sein Zeitplan grundlegend ändern. Dies gilt umso mehr, wenn ein Organ, wie bereits ausgeführt, beschließt, einen Vorschlag ad acta zu legen und noch einmal von vorne zu beginnen.
83. Nach alledem lautet die Schlüsselfrage in diesem Zusammenhang: Welche Angelegenheit (verstanden als die konkrete Frage, das konkrete Problem oder die konkrete Situation) war es, mit der sich die Kommission befasste und in Bezug auf die sie einen „Beschluss“ fassen und dadurch den eigentlichen „Entscheidungsprozess“ abschließen wollte?
84. Das Gericht ist unter den „besonderen Umständen der vorliegenden Rechtssachen“(39) zu dem Schluss gelangt, dass Gegenstand der Gespräche und Verhandlungen während des gesamten Zeitraums von 2013 bis 2019 die Annahme oder teilweise Umsetzung der Leitlinien von 2013 gewesen sei. Auf der Grundlage der von der Kommission vorgelegten oder zumindest nicht bestrittenen Informationen hat es nämlich festgestellt, dass nach einem überaus langwierigen Prozess (i) die Prüfung der zur Annahme vorgeschlagenen Maßnahme im SCoPAFF (definitiv) „angehalten“ worden sei, (ii) die teilweise Umsetzung dieser Maßnahme durch den Erlass einer Alternativmaßnahme ebenfalls gescheitert sei, (iii) eine neue Maßnahme vorbereitet worden sei und (iv) in diesem Stadium jegliche Überlegungen zu den Möglichkeiten bei Inhalt, Art, Form der Annahme und dem hierfür in Betracht kommenden Verfahren „hypothetisch“ gewesen seien.
85. Ich pflichte der Kommission durchaus bei, dass die bloße „Überarbeitung“ eines zur Annahme vorgelegten Dokuments im Allgemeinen ein zusätzlicher Schritt ist, der zum selben Entscheidungsprozess gehört. Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass das, was als „Überarbeitung“ bezeichnet wird, unter ungewöhnlichen Umständen weit über eine bloße Anpassung, Verbesserung oder Aktualisierung des ursprünglichen Dokuments hinausgeht.
86. Dies ist nach Auffassung des Gerichts im vorliegenden Fall angesichts der oben erwähnten „besonderen Umstände“ geschehen. Vor diesem Hintergrund halte ich die Feststellungen des Gerichts dazu, was in der vorliegenden Rechtssache tatsächlich die „Angelegenheit“, den „Entscheidungsprozess“ und den „Beschluss“ ausmachte, nicht für rechtsfehlerhaft. Da das Gericht (i) die streitigen Begriffe nicht fehlerhaft ausgelegt hat, (ii) für die Würdigung grundsätzlich relevante rechtliche und tatsächliche Gesichtspunkte geprüft hat und (iii) eine plausibel erscheinende Gesamtwürdigung dieser Gesichtspunkte vorgenommen hat, erscheint mir insbesondere fraglich, ob es angebracht wäre, dass der Gerichtshof im vorliegenden Rechtsmittelverfahren insoweit eine erneute umfassende Würdigung vornimmt.
87. Würde der Gerichtshof dies tun, würde sich seine Rolle von der Prüfung der korrekten Auslegung des Rechts und der rechtlichen Qualifizierung des Sachverhalts zu einer stärker tatsachenorientierten Form der Überprüfung verlagern. Dann müsste er beispielsweise u. a. folgende Fragen prüfen: Hat die Kommission implizit, aber zwangsläufig die ursprünglich beabsichtigte Annahme des Dokuments endgültig aufgegeben? Ist es wahrscheinlich, dass ein angemessenes Näheverhältnis zwischen dem überarbeiteten und dem ursprünglich zur Annahme vorgeschlagenen Dokument bestehen könnte?
88. Nach alledem komme ich zu dem Schluss, dass der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückgewiesen werden sollte.
89. Falls der Gerichtshof meine Auffassung teilt, wäre es nicht erforderlich, dass er den zweiten Rechtsmittelgrund prüft, um das Rechtsmittel der Kommission zurückzuweisen, da dieser Rechtsmittelgrund dann ins Leere ginge. Wären die fraglichen Dokumente nicht Teil eines laufenden Entscheidungsprozesses, wäre die in Rede stehende Ausnahme nämlich gar nicht anwendbar. Dann wäre die von der Kommission mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund aufgeworfene Frage, ob das Gericht die Wendung „den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen“ falsch ausgelegt hat, unerheblich und könnte nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen. Für den Fall, dass der Gerichtshof meine Würdigung des ersten Rechtsmittelgrundes nicht teilt, werde ich jedoch kurz erläutern, warum der zweite Rechtsmittelgrund meines Erachtens ebenfalls als unbegründet zurückgewiesen werden kann.
B. Zweiter Rechtsmittelgrund
90. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, das Gericht habe bei der Beurteilung, ob eine Verbreitung der angeforderten Dokumente ihren Entscheidungsprozess im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 ernstlich beeinträchtigen würde, einen Rechtsfehler begangen.
91. Dieser Rechtsmittelgrund besteht aus zwei Teilen. Der zweite Teil umfasst drei Rügen.
1. Erster Teil
92. Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes wirft eine Frage nach der Auslegung der angefochtenen Beschlüsse auf.
93. Die Kommission macht geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es ihre Begründung der angefochtenen Beschlüsse durch seine eigene Auslegung ersetzt habe. Es habe zu Unrecht festgestellt, dass sie sich nicht auf die Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt habe, um den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu verweigern, sondern lediglich auf die Standardgeschäftsordnung. Dies komme einer Verfälschung von Tatsachen gleich, da es die in den angefochtenen Beschlüssen vorgebrachten Argumente erheblich verändere, und führe zu einer widersprüchlichen Begründung des angefochtenen Urteils.
94. Ebenso wie Pollinis France bin ich der Ansicht, dass die Argumentation der Kommission auf einem Fehlverständnis des angefochtenen Urteils beruht.
95. Das Gericht hat mehrfach, insbesondere in den Rn. 62 und 63 des angefochtenen Urteils, klargestellt, dass sich die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen auf die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme gestützt hat. In den Rn. 85 bis 90 des angefochtenen Urteils geht es hingegen darum, wie sich die Kommission unter Bezugnahme auf die Bestimmungen der Standardgeschäftsordnung auf die Notwendigkeit des Schutzes der Vertraulichkeit der Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten berufen hat, ohne jedoch eine klare Verbindung zwischen diesen Bestimmungen und denen der Verordnung Nr. 1049/2001 herzustellen.
96. Angesichts dessen ist Rn. 90 des angefochtenen Urteils, in der es u. a. heißt, dass sich „[d]ie Kommission … [nicht] auf Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 … gestützt [hat]“, als Bezugnahme auf die vorangegangenen Randnummern zu verstehen, in denen das Gericht die Argumentation der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen näher erläutert hat. Sie sollte nicht als Feststellung missverstanden werden, dass sich die Kommission überhaupt nicht auf die Verordnung Nr. 1049/2001 berufen habe.
97. In Rn. 107 des angefochtenen Urteils hat das Gericht seine Beurteilung der Frage abgeschlossen, ob die Standardgeschäftsordnung die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten, in denen der Standpunkt der einzelnen Mitgliedstaaten wiedergegeben wird, im Einklang mit der Verordnung Nr. 1049/2001 zulässt. Seine Schlussfolgerung beruht nicht darauf, dass die Kommission es unterlassen hätte, sich auf die Bestimmungen dieser Verordnung zu berufen. Sie beruht vielmehr auf einer Gesamtbetrachtung der beiden Regelungen.
98. Für mich ist daher insoweit weder eine Ersetzung der Begründung noch einen Widerspruch ersichtlich. Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes sollte als unbegründet zurückgewiesen werden.
2. Zweiter Teil, erste Rüge
99. Mit ihrem Rechtsmittel macht die Kommission geltend, das Gericht sei in den Rn. 91 und 92 des angefochtenen Urteils zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Standardverfahrensordnung für den SCoPAFF nicht gelte, weil er sich nicht förmlich eine eigene Verfahrensordnung gegeben habe.
100. Nach meinem Dafürhalten geht dieses Argument ins Leere. Ob die Standardgeschäftsordnung auf das im Rahmen des SCoPAFF durchgeführte Verfahren anwendbar war, ist unerheblich.
101. Wie das Gericht – unter Rückgriff auf ähnliche Erwägungen der Europäischen Bürgerbeauftragten in ihrer Entscheidung vom 3. Dezember 2019 über die Beschwerde von Pollinis France(40) – zutreffend festgestellt hat, kann die Standardverfahrensordnung nicht dahin ausgelegt werden, dass sie für Dokumente einen Schutz gewährt, der über das hinausgeht, was die Verordnung Nr. 1049/2001 vorsieht(41).
3. Zweiter Teil, zweite Rüge
102. Die Kommission macht erstens geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es die Relevanz der Ausschussregeln im Hinblick auf die Verordnung Nr. 1049/2001 verneint habe. Die Ausschussregeln seien für die Beurteilung der Gefahr, die die Verbreitung eines Dokuments im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 darstellen könne, von Belang. Aus diesem Grund hätte das Gericht nicht von der bestehenden Rechtsprechung abweichen dürfen, die die Anwendbarkeit dieses Rechtsrahmens unterstreiche. Desgleichen hätte es nicht außer Acht lassen dürfen, dass die Vertraulichkeitsregeln der Standardgeschäftsordnung die Bedeutung widerspiegelten, die der Vertraulichkeit von Informationen in Ausschüssen wie dem SCoPAFF beigemessen werde(42).
103. Zweitens habe das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es die von der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen angeführten Ausschussregeln falsch ausgelegt habe. Insbesondere habe das Gericht bei seiner Würdigung in den Rn. 101 bis 107 des angefochtenen Urteils verkannt, dass die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausschussverfahren sowie die in den Ausschüssen ausgetauschten Informationen nach diesen Regeln als sensibel anzusehen seien. Insoweit sei hervorzuheben, dass die nach diesen Regeln der Vertraulichkeit zukommende Bedeutung nicht durch eine enge Auslegung des Begriffs „Beratungen des Ausschusses“ in Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung begrenzt werden dürfe. Deren Art. 13 Abs. 3 bestätige dies, da er bestimme, dass die den Mitgliedern eines Ausschusses im Zuge eines gesonderten Verfahrens vorgelegten Dokumente vertraulich seien.
104. Drittens habe das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es die Grundlage ihrer Erwägungen in den angefochtenen Beschlüssen hinsichtlich des in Art. 4 EUV niedergelegten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit falsch ausgelegt habe.
105. Pollinis France tritt dem gesamten Vorbringen entgegen.
106. Die Argumente der Kommission überzeugen mich nicht.
107. Erstens hat das Gericht die Relevanz der Ausschussregeln im Zusammenhang mit der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht außer Acht gelassen. Es hat nämlich in den Rn. 100 bis 105 des angefochtenen Urteils ausdrücklich die von der Kommission in den angefochtenen Beschlüssen herangezogene Standardgeschäftsordnung geprüft, um deren Wesen und Einfluss auf den Zugang zu Dokumenten nach der Verordnung zu bestimmen. Auf dieser Grundlage hat es festgestellt, dass sich die genannten Bestimmungen nicht auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Ausschüsse bezögen und als solche nicht verlangten, den Zugang nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweigern. Es hat daher weder die Prüfung des rechtlichen Rahmens der Ausschussverfahren noch die Angabe von Gründen für seine Entscheidung unterlassen.
108. Zweitens hat das Gericht die Standardgeschäftsordnung, auf die sich die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen stützte, nicht falsch ausgelegt. Das Vorbringen der Kommission scheint zu implizieren, dass für bestimmte Dokumente wie die in Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung erwähnten, die sich auf die im Rahmen der Ausschussverfahren geäußerten Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten beziehen, angesichts der in den genannten Vorschriften geregelten Vertraulichkeit im Wesentlichen eine allgemeine Vermutung gelten sollte, dass sie nicht offenzulegen seien.
109. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass ein Unionsorgan, wenn es beschließt, den Zugang zu einem Dokument unter Berufung auf eine der Ausnahmen in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweigern – wie es hier offensichtlich der Fall ist –, darlegen muss, wie der Zugang zu diesem Dokument das durch die Ausnahme geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Ferner muss die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei verständiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein(43). In bestimmten Fällen konnten sich die Unionsorgane jedoch auf eine allgemeine Vertraulichkeitsvermutung berufen, um einen solchen Zugang zu verweigern(44).
110. Die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung zugunsten einer Kategorie von Dokumenten setzt jedoch den Nachweis voraus, dass bei verständiger Betrachtung absehbar ist, dass die Verbreitung von Dokumenten dieser Kategorie geeignet wäre, das durch die betreffende Ausnahme geschützte Interesse zu untergraben. Da allgemeine Vermutungen eine Ausnahme von der Regel darstellen, dass das betreffende Unionsorgan jedes Dokument, zu dem Zugang begehrt wird, konkret und individuell prüfen muss, sowie von dem Grundsatz, der Öffentlichkeit möglichst umfassenden Zugang zu den Dokumenten der Unionsorgane zu gewähren, sind sie eng auszulegen und anzuwenden(45).
111. Demnach fallen die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen von Ausschussverfahren nicht unter die Kategorien von Dokumenten, für die eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit gilt. Wie das Gericht in den Rn. 104 und 105 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, sieht nämlich Art. 13 der Standardgeschäftsordnung insgesamt betrachtet vor, dass Anträge auf Zugang zu Ausschussdokumenten gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 zu behandeln sind und dass die Ausschussberatungen oder die u. a. den Ausschussmitgliedern vorgelegten Dokumente ihren vertraulichen Charakter behalten, es sei denn, die Kommission gewährt Zugang zu diesen Dokumenten. Das wird überdies durch den Wortlaut von Art. 9 der Verordnung Nr. 182/2011 bestätigt, in dem die Festlegung der Grundsätze, nach denen sich die Ausschüsse ihre Geschäftsordnung geben, um folgenden Zusatz ergänzt wird: „Die für die Kommission geltenden Grundsätze und Bedingungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gelten auch für die Ausschüsse.“
112. Ich bin daher der Auffassung, dass das Gericht zu Recht entschieden hat, dass die Standardgeschäftsordnung, auf die sich die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen stützt, die angeforderten Dokumente nicht vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1049/2001 ausschloss. Daher musste die Kommission erläutern, inwiefern die Verbreitung der angeforderten Dokumente das durch die Ausnahme in ihrem Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 geschützte Interesse beeinträchtigt hätte. An dieser Feststellung würde sich auch dann nichts ändern, wenn man den Begriff „Beratungen des Ausschusses“ in Art. 13 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung weit auslegen und andere Phasen eines Ausschussverfahrens neben der Endphase, in der Beratungen stattfinden, einbeziehen würde.
113. Drittens ergibt sich aus den Rn. 111 bis 113 des angefochtenen Urteils, dass das Gericht nicht verkannt hat, dass die Bezugnahme auf Zusammenarbeit und gegenseitiges Vertrauen in den angefochtenen Beschlüssen die Mitgliedstaaten und die Kommission betraf. Das Gericht hat dies bei seiner Beurteilung vielmehr ausdrücklich berücksichtigt. Jedenfalls beruhen die Ausführungen in diesen Randnummern darauf, dass die Kommission nicht nachzuweisen vermochte, inwiefern die betreffenden Grundsätze durch die Verbreitung der angeforderten Dokumente beeinträchtigt würden. Das Gericht ist zu seinen Schlussfolgerungen nicht durch eine falsche Auslegung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gelangt(46).
114. Nach alledem sollte die zweite Rüge des zweiten Teils als unbegründet zurückgewiesen werden.
4. Zweiter Teil, dritte Rüge
115. Die Kommission macht ferner geltend, das Gericht habe bei seiner Würdigung die verschiedenen Gründe, die sie in den angefochtenen Beschlüssen angeführt habe, isoliert voneinander geprüft. Dies sei eine künstliche Trennung, die ihr Vorbringen verfälscht habe. Insbesondere habe die Aufspaltung der Würdigung in drei verschiedene Abschnitte zur Folge gehabt, dass miteinander zusammenhängende Argumente, die ihr Vorbringen zu den Risiken einer Verbreitung gestützt hätten, nicht gebührend berücksichtigt worden seien.
116. Außerdem habe das Gericht fälschlich zwischen dem auf sie und dem auf die Mitgliedstaaten von außen ausgeübten Druck unterschieden. Eine solche Unterscheidung gehe fehl, da sie außer Acht lasse, dass im Rahmen der Ausschussverfahren beide an ein und demselben Entscheidungsprozess teilnähmen. Ebenso wenig habe das Gericht berücksichtigt, dass der Begriff „Ständige Ausschüsse“ in den angefochtenen Beschlüssen auch den SCoPAFF einschließe. Es habe daher zu Unrecht festgestellt, dass die Bezugnahme auf Druck von außen in den angefochtenen Beschlüssen nicht den Entscheidungsprozess im SCoPAFF betroffen habe.
117. Schließlich habe das Gericht in den Rn. 119 und 130 des angefochtenen Urteils einen unzutreffenden rechtlichen Standard angewandt, wonach sie in den angefochtenen Beschlüssen erstens hätte nachweisen müssen, dass das Fehlschlagen des Entscheidungsprozesses auf Druck von außen beruht habe, und zweitens, dass die Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten es ermöglicht hätte, diesen Prozess erfolgreich abzuschließen. Der anwendbare Standard verlange nur, ein bei verständiger Betrachtung absehbares Risiko nachzuweisen, dass der zu fassende Beschluss durch den Druck von außen wesentlich beeinträchtigt würde.
118. Die Argumente der Kommission überzeugen nicht.
119. In Rn. 63 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, dass sich die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen „im Wesentlichen auf drei miteinander verbundene Gründe stützte, um den Zugang zu den angeforderten Dokumenten auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweigern“(47). Diese Gründe werden wie folgt beschrieben:
„Erstens schützten die Ausschussverfahren die Vertraulichkeit der Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten. Zweitens würde eine Offenlegung der in einem Kontext der Vertraulichkeit ausgetauschten Standpunkte der Mitgliedstaaten deren Zusammenarbeit sowie das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission gefährden. … Drittens sei die Kommission äußerem Druck seitens verschiedener Interessenträger mit widerstreitenden Interessen ausgesetzt gewesen und sei dies noch immer, so dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente einen langen und komplexen Entscheidungsprozess noch mehr Druck von außen aussetzen würde. Eine Verbreitung der angeforderten Dokumente würde den Handlungsspielraum und die Flexibilität der Mitgliedstaaten einschränken, die die Freiheit haben sollten, in den ständigen Ausschüssen alle Optionen ohne Druck von außen zu erkunden.“
120. Ferner hat das Gericht in Rn. 110 des angefochtenen Urteils ausgeführt, die Kommission habe entgegnet, dass „die in den angefochtenen Beschlüssen angeführten Gesichtspunkte nicht einzeln, sondern in ihrer Gesamtheit zu betrachten seien“.
121. Überdies liegt es meines Erachtens auf der Hand, dass das Gericht diese Gründe im angefochtenen Urteil nicht völlig isoliert voneinander betrachtet hat(48). Die getrennte Prüfung dieser miteinander verbundenen Gründe scheint vielmehr lediglich dem Gedanken einer stringenten Beurteilung der Argumente der Kommission zu folgen. Das Vorbringen der Kommission, ihre Argumente seien im angefochtenen Urteil verfälscht worden, erscheint mir daher unbegründet.
122. In diesem Zusammenhang möchte ich noch hinzufügen, dass die Kommission meines Erachtens nicht hinreichend dargelegt hat, inwiefern die Prüfungsmethode des Gerichts bei gemeinsamer Behandlung der drei miteinander verbundenen Gründe zu einem anderen Ergebnis geführt hätte. Die Würdigung durch das Gericht konzentriert sich in jeder Phase auf die Prüfung, ob die Kommission ihre Verpflichtung erfüllte, in den angefochtenen Beschlüssen und im Licht der im erstinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Erläuterungen hinreichend darzutun, dass in Anbetracht der geltend gemachten konkreten Gründe und der vorgelegten einschlägigen Beweise die Gefahr einer ernsthaften Beeinträchtigung des fraglichen Entscheidungsprozesses besteht(49).
123. Auch das Argument, im angefochtenen Urteil seien in diesem Kontext relevante Faktoren außer Acht gelassen worden, vermag nicht zu überzeugen.
124. Zunächst hat das Gericht in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass Druck von außen einen legitimen Grund für die Beschränkung des Zugangs zu Dokumenten darstellen kann(50).
125. Dem stimme ich zu. Es muss jedoch nachgewiesen werden, dass bei verständiger Betrachtung die absehbare Gefahr erheblicher Auswirkungen eines solchen Drucks von außen auf den zu fassenden Beschluss besteht. Die Ausführungen des Gerichts in den Rn. 129 und 134 des angefochtenen Urteils betreffen das Fehlen von Anhaltspunkten dafür, dass sich Druck von außen auf den Entscheidungsprozess auswirken würde. Die Feststellungen des Gerichts beruhen nicht darauf, ob sich der fragliche äußere Druck gegen die Kommission oder die Mitgliedstaaten selbst richtete. Sie beruhen vielmehr auf dem Mangel an Anhaltspunkten für einen Zusammenhang zwischen dem äußeren Druck und der potenziellen Beeinträchtigung durch die Verbreitung. Insoweit kann ich auch keinen weiteren relevanten Gesichtspunkt erkennen, den das Gericht bei seiner Prüfung übersehen haben könnte und der, wäre ihm Rechnung getragen worden, die in Rn. 136 des angefochtenen Urteils gezogene Schlussfolgerung in Frage gestellt hätte.
126. Ebenso wenig hat das Gericht seine Würdigung darauf gestützt, ob in den angefochtenen Beschlüssen konkret auf den Entscheidungsprozess im SCoPAFF oder allgemeiner auf „ständige Ausschüsse“ Bezug genommen wurde, um zu dem Schluss zu gelangen, dass diese Beschlüsse nicht den erforderlichen Nachweis für die von der Kommission angeführten Gefahren enthielten. Unabhängig davon, ob der Begriff „ständige Ausschüsse“ den SCoPAFF umfasst, enthielten die angefochtenen Beschlüsse keine konkreten Anhaltspunkte, die sich speziell auf den in Rede stehenden Entscheidungsprozess bezogen.
127. Schließlich hat das Gericht keinen unzutreffenden rechtlichen Standard auf die in Rede stehende Ausnahme angewandt. Meines Erachtens reißt die Kommission die Rn. 119 und 130 des angefochtenen Urteils aus dem Zusammenhang. Sie beziehen sich darauf, dass der fragliche Entscheidungsprozess, der sich über mehrere Jahre erstreckte, trotz der vertraulichen Behandlung der betreffenden Dokumente sein intendiertes Ziel nicht erreichte. Im Grunde hat das Gericht im Zusammenhang mit der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme keinen Standard festgelegt, sondern lediglich den Beweiswert bestimmter von der Kommission angeführter Tatsachen geprüft.
128. Demzufolge ist das Gericht in diesen Randnummern nicht von dem allgemein anerkannten Erfordernis abgewichen, wonach der Nachweis zu erbringen ist, dass die Gefahr einer wesentlichen Beeinträchtigung des zu fassenden Beschlusses durch Druck von außen bei verständiger Betrachtung absehbar ist. Aus Rn. 136 des angefochtenen Urteils ergibt sich nämlich eindeutig, dass die Kommission nach Auffassung des Gerichts diesem rechtlichen Standard nicht genügt hat.
129. Demnach sollte auch die dritte Rüge des zweiten Teils und damit das Rechtsmittel insgesamt als unbegründet zurückgewiesen werden.
VII. Kosten
130. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der gemäß ihrem Art. 184 Abs. 1 auf Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
131. Da Pollinis France beantragt hat, der Kommission die Kosten aufzuerlegen, und da die Kommission unterlegen ist, hat sie die durch das vorliegende Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten zu tragen.
VIII. Ergebnis
132. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
– das Rechtsmittel zurückzuweisen und
– die Europäische Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen.