Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 27 de junio de 2024 (1)
Asunto C‑726/22 P
Comisión Europea
contra
Pollinis France
«Recurso de casación — Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Denegación de acceso — Documento de orientación relativo a la evaluación de los riesgos de los productos fitosanitarios para las abejas — Comitología — Asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión — Proceso de toma de decisiones — Posiciones individuales de los Estados miembros — Riesgo de perjuicio grave al proceso de toma de decisiones»
I. Introducción
1. La colaboración impregna todos los ámbitos de la vida y todas las especies, ya se trate de seres humanos o simples abejorros.
2. Desde este punto de vista, la compleja dinámica de los procedimientos de comitología en la Unión Europea presenta una notable semejanza con la de las colmenas. La Comisión Europea (equivalente a la abeja reina en el contexto de esta analogía específica) tiene por misión ejercer sus competencias de ejecución para adoptar nuevos actos de ejecución. Por su parte, los comités de comitología (las abejas) realizan un esfuerzo conjunto para contribuir a «polinizar» el proceso de toma de decisiones. Si bien tal sinergia suele ayudar a la Comisión a alcanzar su objetivo, los planes mejor trazados (de las abejas y los seres humanos) no siempre conducen al desenlace esperado. (2)
3. El presente asunto se inspira en estas reflexiones. Mediante su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia dictada por el Tribunal General en el asunto Pollinis France/Comisión, (3) por la que dicho Tribunal anuló dos decisiones de la Comisión por las que se denegaba a Pollinis France (4) el acceso a los documentos relativos a un documento de orientación elaborado por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) sobre la evaluación de los riesgos de los productos fitosanitarios para las abejas (en lo sucesivo, «documento de orientación de 2013»). Más concretamente, la Comisión impugna la conclusión del Tribunal General, en el caso que nos ocupa, de que los documentos solicitados por Pollinis France versan sobre un asunto sobre el que la institución ya había tomado una decisión, basándose en que el proceso de toma de decisiones de que se trata aún estaba en curso cuando se adoptaron las referidas decisiones.
4. Así, el presente recurso de casación brinda la oportunidad de precisar el alcance de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, relativo al acceso a los documentos. (5)
II. Marco jurídico
A. Reglamento n.º 1049/2001
5. El artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 (relativo a las «excepciones») tiene el siguiente tenor:
«Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.»
B. Reglamento interno estándar para los Comités
6. El artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión, (6) establece lo siguiente:
«1. Cada comité aprobará su reglamento interno, por mayoría simple de sus miembros y a propuesta de su presidente, basándose en las normas estándar que la Comisión elaborará previa consulta con los Estados miembros. […]
[…]
2. Serán aplicables a los comités los principios y las condiciones referentes al acceso público a los documentos y las normas sobre protección de datos aplicables a la Comisión».
7. El artículo 10, apartado 2, del Reglamento interno estándar para los Comités — Reglamento interno del Comité [nombre del Comité] (7) dispone:
«[…] el presidente será responsable de redactar un resumen en el que se describan brevemente los distintos puntos del orden del día y los resultados de la votación sobre cualquier proyecto de acto de ejecución que se someta al Comité. En el resumen no se mencionará la posición individual de cada uno de los miembros del Comité en sus deliberaciones».
8. El artículo 13 del Reglamento interno estándar está redactado en los siguientes términos:
«1. Las solicitudes de acceso a los documentos del Comité se tratarán de conformidad con lo dispuesto en el [Reglamento n.º 1049/2001] […]
2. Las deliberaciones del Comité serán confidenciales.
3. Los documentos enviados a los miembros del Comité, a los expertos y a los representantes de terceras partes serán confidenciales, salvo que se conceda acceso a ellos con arreglo al apartado 1 o sean hechos públicos de otro modo por la Comisión.
[…]»
III. Antecedentes del litigio
9. Los hechos que originaron el litigio se exponen en detalle en los apartados 2 a 14 y 48 a 52 de la sentencia recurrida. Las circunstancias pertinentes para las presentes conclusiones pueden resumirse del siguiente modo.
10. En 2013, la EFSA elaboró el documento de orientación de 2013. A continuación, la Comisión presentó dicho documento al Comité Permanente de Vegetales, Animales, Alimentos y Piensos (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed) (en lo sucesivo, «Scopaff») —que es un comité de comitología presidido por la Comisión— con vistas a su adopción. Sin embargo, esta quedó frustrada debido al desacuerdo entre los Estados miembros sobre su texto.
11. En 2018, la Comisión propuso aplicar determinadas partes del documento de orientación de 2013 modificando los principios uniformes previstos en el Reglamento (UE) n.º 546/2011 de la Comisión. (8) En consecuencia, presentó un proyecto de Reglamento modificativo del Reglamento n.º 546/2011 al Scopaff para dictamen, con vistas a su adopción. Aunque el Scopaff emitió un dictamen positivo, la Comisión no pudo adoptar dicho acto porque el Parlamento Europeo se opuso a ello en 2019.
12. En marzo de 2019, la Comisión solicitó a la EFSA que revisara el documento de orientación de 2013 a fin de tener en cuenta la evolución científica desde 2013.
13. El 27 de enero de 2020, Pollinis France presentó ante la Comisión, en virtud del Reglamento n.º 1049/2001 y del Reglamento (CE) n.º 1367/2006, (9) una solicitud de acceso a determinados documentos relativos al documento de orientación de 2013. Mediante la Decisión C(2020) 4231 final de la Comisión de 19 de junio de 2020 (en lo sucesivo, «primera Decisión impugnada»), la Comisión concedió acceso parcial a un documento, pero denegó el acceso a todos los demás a que se refiere dicha solicitud, invocando la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
14. El 8 de abril de 2020, Pollinis France presentó una segunda solicitud de acceso a determinados documentos relativos a ese mismo documento de orientación. Mediante la Decisión C(2020) 5120 final de la Comisión, de 21 de julio de 2020 (en lo sucesivo, «segunda Decisión impugnada»), la Comisión concedió el acceso parcial a cuatro documentos, pero denegó el acceso a todos los demás documentos contemplados en dicha solicitud en virtud de la misma excepción prevista en el Reglamento n.º 1049/2001.
15. En las referidas Decisiones impugnadas, la Comisión declaró que, a la espera de que la EFSA finalizara la revisión del documento de orientación de 2013, su examen en el seno del Scopaff estaba «parado». Aclaró, además, que el plan para adoptar el documento de orientación de 2013 se reanudaría después de que la EFSA hubiera finalizado su revisión.
IV. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
16. Pollinis France interpuso un recurso ante el Tribunal General, con arreglo al artículo 263 TFUE, solicitando la anulación de las Decisiones impugnadas. En su escrito de demanda invocó cuatro motivos. En sus motivos primero y segundo, invocó la infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001. En su tercer motivo, Pollinis France invocó la infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006. Su cuarto motivo se basaba en la aplicación errónea del artículo 4, apartados 1, letra b), y 6, del Reglamento n.º 1049/2001.
17. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó el primer motivo de Pollinis France, al tiempo que consideró innecesario examinar sus motivos segundo y tercero. El Tribunal General también examinó brevemente el cuarto motivo, pero lo desestimó por inoperante. En vista de ello, el Tribunal General anuló las Decisiones impugnadas y condenó en costas a la Comisión.
V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
18. En su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y que condene en costas a Pollinis France.
19. Por su parte, Pollinis France solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y que condene en costas a la Comisión.
20. El 26 de junio de 2023, la Comisión presentó un escrito de réplica y, el 27 de julio de 2023, Pollinis France presentó un escrito de dúplica.
VI. Apreciación
21. La Comisión formula dos motivos de casación, basados en que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar y al aplicar el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, que establece una de las excepciones al derecho de acceso de los ciudadanos y residentes de la Unión a los documentos de las instituciones de la Unión (en lo sucesivo, «excepción de que se trata»). Dicho artículo establece que «se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno […] relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior».
22. El primer motivo de casación, formulado contra los apartados 54 a 61 de la sentencia recurrida, se basa en la interpretación errónea del concepto de «asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión». El segundo motivo de casación, formulado contra los apartados 85 a 138 de dicha sentencia, se basa en que el Tribunal General cometió un error al evaluar si la divulgación de los documentos solicitados «[perjudicaría] gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución».
A. Primer motivo de casación
1. Alegaciones de las partes
23. Mediante su primer motivo, la Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al aplicar una interpretación restrictiva del concepto de «asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión», en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, circunscribiéndolo a asuntos cuya deliberación sea inminente y a situaciones en las que la institución de que se trate deba adoptar inmediatamente un proyecto de acto identificable.
24. Además, la Comisión alega que el Tribunal General erró al considerar pertinentes, a efectos de la interpretación de dicho concepto, el contenido concreto del documento de orientación que estaba revisando la EFSA y las modalidades de su posible adopción, y al no valorar, sin embargo, la importancia del objetivo perseguido por la institución de que se trata.
25. En su opinión, el concepto de «asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión» debe entenderse referido al ejercicio por la institución de su competencia y al resultado previsto de su actuación. Así pues, esta interpretación abarca las modificaciones del contenido o de la estrategia adoptadas para alcanzar su objetivo, incluidos los cambios en el procedimiento de adopción. A este respecto, la decisión de solicitar a la EFSA que revisara el documento de orientación de 2013 pone de manifiesto su propósito de aplicar un documento de orientación sobre las abejas y representa el ejercicio de sus facultades en esta materia.
26. La Comisión alega, por consiguiente, que tal actuación constituyó una etapa del mismo proceso de toma de decisiones en curso, destinada a ultimar un texto que pudiera obtener la aprobación de los miembros del Scopaff en el marco del procedimiento de comitología, a efectos de su adopción. Ello demuestra que, en el momento en que se adoptaron las Decisiones impugnadas, existía un «asunto sobre el que la institución no [había] tomado todavía una decisión». Por lo tanto, la Comisión considera que las apreciaciones del Tribunal General están viciadas de errores de Derecho y son contradictorias.
27. Por su parte, Pollinis France defiende el razonamiento y las apreciaciones del Tribunal General. Sostiene que la interpretación realizada por dicho Tribunal del referido concepto y del concepto de «proceso de toma de decisiones» es correcta a la luz de la obligación de interpretar de manera restrictiva la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
2. Análisis
28. El núcleo del primer motivo de casación se refiere a la interpretación realizada por el Tribunal General de las expresiones «asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión» y «proceso de toma de decisiones».
a) «Asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión»
29. El artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 no define el término «asunto». Su artículo 3, que contiene las definiciones, tampoco lo define expresamente. Sin embargo, a la luz del sentido habitual de este término y de los vocablos correspondientes contenidos en las distintas versiones lingüísticas del citado Reglamento, (10) resulta que el término «asunto» se refiere a una temática, cuestión o situación que está siendo analizada por una institución de la Unión.
30. El término «matter» contenido [en la versión inglesa del] artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 denota una cierta particularidad que no necesariamente salta a la vista prima facie al leer tal versión lingüística. En efecto, en la versión en lengua inglesa, el término «matter» también se emplea en el artículo 3 del mismo Reglamento que, a efectos de este último, define «document» como «any content whatever its medium […] concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility». (11) Sin embargo, en la gran mayoría de las versiones lingüísticas del Reglamento se emplean dos términos distintos en los artículos 3 y 4 de dicho Reglamento: mientras que en el artículo 3 se utiliza un término con un significado ligeramente más amplio (como cuestión, asunto o tema), (12) en el artículo 4 se recurre a un término con un alcance más restringido y una connotación más específica. (13)
31. Así pues, no me convence la afirmación de la Comisión, implícita en muchas de sus alegaciones, de que el término «asunto» en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 debe interpretarse en sentido amplio.
32. A este respecto, quisiera añadir que, como se desprende de los considerandos 1 a 4 del Reglamento n.º 1049/2001, este instrumento consagra el principio de apertura respecto a las actividades de las instituciones de la Unión (14) y tiene por objeto garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las referidas instituciones. (15) Por esta razón, los límites impuestos a este derecho deben interpretarse y aplicarse de manera estricta. (16) De ello se desprende que —tal como declaró el Tribunal General, en esencia, en los apartados 35 a 38 de la sentencia recurrida— los términos empleados en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 deben interpretarse en sentido estricto.
33. Por otra parte, en su sentencia dictada en el asunto Saint-Gobain, el Tribunal de Justicia rechazó la alegación de la Comisión según la cual el término «asunto» podía interpretarse en sentido amplio, de forma que se concediera el carácter confidencial no solo a los documentos elaborados en el contexto de un proceso de toma de decisiones, sino también a los «documentos directamente relacionados con los asuntos tratados en ese proceso». (17) También se desprende de dicha sentencia que, para comprender correctamente el significado del término «asunto», es útil interpretarlo en su contexto y a la luz del objetivo perseguido por la disposición de que se trate. (18)
34. De conformidad con el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, para que se aplique la excepción, no basta con que el asunto sea examinado, sea cual sea el motivo o la finalidad. (19) En efecto, esta disposición se refiere expresamente a los asuntos examinados en el contexto de una serie de actuaciones interrelacionadas (el «proceso de toma de decisiones de la institución»),llevadas a cabo con el fin de alcanzar una resolución definitiva al respecto (la adopción de una «decisión»).
35. El vínculo inextricable entre los términos «asunto», «proceso de toma de decisiones» y «decisión» reviste la máxima importancia para determinar el alcance de la excepción de que se trata. En efecto, refleja su objetivo principal, a saber, preservar la eficacia del proceso de toma de decisiones de las instituciones y, por ende, la capacidad de estas para ejercer sus funciones. (20)
36. Por este motivo, a continuación abordaré el significado de los términos «proceso de toma de decisiones» y «decisión» a efectos del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
b) «Proceso de toma de decisiones» y «decisión»
37. Para empezar, debo señalar que esas dos expresiones deben entenderse de forma general y no en sentido técnico. La expresión «proceso de toma de decisiones de la institución» incluye todos los procedimientos formales e informales mediante los cuales una institución adopta una decisión sobre un asunto determinado. Del mismo modo, una «decisión» del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 no se circunscribe a las «decisiones» en el sentido del artículo 288 TFUE, sino que abarca toda resolución de adoptar una forma de actuación específica.
38. No obstante, ello no altera el hecho de que estas expresiones tampoco pueden interpretarse en un sentido excesivamente amplio, como sugiere la Comisión.
39. A este respecto, quisiera señalar que la situación de un determinado proceso de toma de decisiones (en curso o concluido) parece lógicamente depender de si la actividad que se está llevando a cabo sigue en marcha, o de si la institución de la Unión ha adoptado una resolución específica con respecto a un «asunto» determinado. En este contexto, hay dos cuestiones que resultan inmediatamente pertinentes. En primer lugar, ¿de qué se compone genuinamente el «proceso de toma de decisiones»? En segundo lugar, ¿qué constituye una situación en la que se ha tomado o no se ha tomado una «decisión», en vista de lo cual se determina si el proceso de toma de decisiones ha finalizado?
40. Por lo que se refiere a la primera cuestión, el juez de la Unión ha indicado que los trabajos preparatorios —con independencia del carácter preliminar de la información incluida en los documentos institucionales o de las deliberaciones conducentes a alcanzar un consenso— pueden formar parte de un determinado proceso de toma de decisiones. (21) Ello es así porque el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 no hace distinción alguna en función del estado de avance de la actividad de que se trate. (22)
41. Dicho esto, el juez de la Unión también ha advertido de que el término «proceso de toma de decisiones» no debe interpretarse en un sentido demasiado amplio de forma que cubra la totalidad de un procedimiento administrativo o todos los documentos relacionados con un «asunto» determinado. Por el contrario, ha declarado que el proceso de toma de decisiones debe entenderse referido a la «adopción de la decisión»,(23) en el que la institución de que se trate dispone de margen de maniobra para, entre otros aspectos, deliberar sobre las determinaciones que deben adoptarse y, en función del tipo de proceso, sobre las eventuales propuestas que deben presentarse. (24)
42. Por consiguiente, mientras que la fase en la que se inscribe la toma de decisiones en el marco del proceso específico de que se trata no parece ser un factor determinante, el carácter sustantivo de la propia toma de decisiones sí lo es. Por consiguiente, no todos los elementos relacionados con la adopción de una «decisión» pueden quedar comprendidos en el concepto de «proceso de toma de decisiones». Lo importante es que exista una auténtica actividad «decisoria» en cuyo contexto se elaboraron o recibieron los documentos de que se trate.
43. Ciertamente, la determinación de lo que equivale a una actividad decisoria debe hacerse caso por caso a la luz del contexto y de las etapas de que conste el proceso en cuestión. Al fin y al cabo, no es posible establecer una regla universal aplicable a todos los procesos de toma de decisiones y a todos los niveles, y que abarque todas las intervenciones o actividades.
44. Sin embargo, la existencia de tal margen de maniobra lleva inherente la necesidad de que haya en curso conversaciones y evaluaciones u otras actividades que permitan que la institución de que se trate llegue a un punto en el que esté en condiciones de tomar una decisión. (25) Sin tales actividades orientadas a la obtención de un resultado, un proceso de toma de decisiones difícilmente podría calificarse como tal, sea cual sea la forma que adopte.
45. Al mismo tiempo, tal actividad de toma de decisiones presupone la existencia de un asunto concreto que encierre algún tipo de contenido identificable y la indicación de los métodos que deban emplearse para tomar la decisión correspondiente. De lo contrario, ¿sobre qué base se supone que debe llevarse a cabo la «actividad decisoria» y cuál se supone que es exactamente el referente en la toma de una «decisión»? Sería como intentar resolver un problema sin saber cuál es el problema.
46. Por lo tanto, en mi opinión, para determinar si existe una actividad decisoria en curso, las actividades conexas deben circunscribirse a un asunto concreto y reflejar la voluntad de alcanzar el objetivo del proceso de que se trate.
47. Por supuesto, ello no implica que el contenido del asunto en cuestión, o el método y el calendario para la adopción de la decisión correspondiente, deban permanecer inalterados a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones. Como acabo de señalar, la institución competente debe disponer de un margen de maniobra dentro del proceso de toma de decisiones para modificar la esencia de la medida inicialmente barajada, cambiar el proceso o el calendario para su adopción o emprender otras acciones que considere necesarias, según su propio criterio o en respuesta a las acciones de las demás instituciones y organismos implicados en el proceso. De hecho, esta flexibilidad es a menudo indispensable para llegar a un consenso, en particular cuando intervienen comités de comitología, y es esencial para alcanzar la fase en la que sea posible tomar una decisión definitiva.
48. No obstante, el margen de maniobra de que dispone la institución no debe alterar de manera fundamental la naturaleza del asunto de que se trate. En efecto, el asunto, tal como se plantea inicialmente, aun cuando sea sometido a deliberaciones y revisiones en fases sucesivas a lo largo de un proceso determinado, debe poseer, desde el principio y a lo largo de todo el proceso, un elemento nuclear que sirva de base para la toma de decisiones. En otras palabras, debe existir una relación razonable de proximidad —no solo en cuanto al contenido del asunto, sino posiblemente también en cuanto al método de adopción de la decisión y al objetivo perseguido— entre el asunto tal como se planteó inicialmente y la versión de este ulteriormente examinada por las instituciones y órganos de la Unión implicados.
49. A este respecto, puede considerarse que cualquier maniobra que constituya una desviación considerable con respecto al asunto inicialmente planteado es indicativa de que el proceso de toma de decisiones ha finalizado y se ha dado inicio a otro.
50. Esto me lleva a la segunda cuestión, entrelazada con la anterior: ¿cuándo finaliza un proceso de toma de decisiones por haberse adoptado una decisión sobre el asunto en cuestión?
51. Varias sentencias de los Tribunales de la Unión resultan pertinentes para responder a esta cuestión. Para empezar, las sentencias dictadas por el Tribunal General en los asuntos Toland/Parlamento (26) y PAN Europe/Comisión (27) dejan claro que la «decisión» no se adopta hasta que el asunto específico objeto del proceso de toma de decisiones se zanja definitivamente —a menudo mediante la adopción de un acto o medida— y deja de formar parte de las deliberaciones, evaluaciones, revisiones u otras formas de actividad integrantes del proceso.
52. Además, los procesos de toma de decisiones que existen en determinados contextos procedimentales ofrecen indicaciones adicionales para determinar la fase en la que se ha adoptado una «decisión» y se da por concluido el proceso correspondiente. Especialmente, el proceso de toma de decisiones de la Comisión en el contexto de la propuesta de iniciativas legislativas.
53. La Comisión goza de la facultad de iniciativa legislativa, de modo que dicha institución decide si presentar, o no, una propuesta, salvo en los casos en que dicha institución está obligada a ello en virtud del Derecho de la Unión. A este respecto, la Comisión puede plantear la superación de una serie de etapas durante la elaboración de una propuesta legislativa.
54. En este contexto, el Tribunal de Justicia ha observado que ciertas actividades como las dirigidas a preparar informes de evaluación de impacto forman parte del proceso de toma de decisiones de la Comisión, el cual se desarrolla antes del procedimiento legislativo stricto sensu. (28) De hecho, tales acciones, cuya finalidad es forjar un consenso para ultimar una propuesta oficial, constituyen precisamente el elemento «decisorio» del mencionado proceso. Una vez aprobada la propuesta, la Comisión puede decidir presentarla al legislador de la Unión, poniendo así fin a la fase de iniciativa y dando inicio a la fase legislativa. Es en esta etapa, por consiguiente, cuando se puede considerar que se ha adoptado «la decisión» que pone término efectivamente al proceso de toma de decisiones relativo a una iniciativa legislativa concreta. (29)
55. Del mismo modo, el Tribunal de Justicia ha señalado que la decisión de la Comisión de abandonar una iniciativa legislativa barajada pone término definitivamente a la acción legislativa proyectada, que ya no puede reanudarse salvo si dicha institución reconsidera su decisión. En consecuencia, la decisión de no presentar una propuesta también señala claramente un hito decisivo, a saber, pone de manifiesto que se ha adoptado una decisión negativa que, por ende, también pone fin al proceso de toma de decisiones. (30)
56. A este respecto, la transición de la actividad decisoria a la toma de decisiones está delimitada por el momento en que la Comisión adopta la decisión ya sea de presentar su propuesta legislativa al legislador de la Unión o de retirarla. (31)
57. En mi opinión, las conclusiones anteriores son especialmente pertinentes en el contexto del ejercicio por la Comisión de sus competencias de ejecución, en relación con las cuales las normas de procedimiento pertinentes exigen generalmente que la Comisión entable consultas con un comité de comitología. Tales acciones habitualmente implican la revisión de proyectos de texto con el fin de obtener un dictamen favorable de dicho comité. También en este caso, estas mismas etapas se siguen con vistas a la adopción de una medida y constituyen el elemento «decisorio» del proceso en cuestión.
58. De ahí que pueda concluirse razonablemente que el proceso de toma de decisiones de la Comisión finaliza cuando la Comisión adopta definitivamente una posición, en un sentido u otro, sobre el asunto específico de que se trate, adoptando la medida barajada (tal como fue inicialmente propuesta o modificada posteriormente) o abandonándola. El hecho de que, una vez tomada la decisión definitiva con respecto a un asunto determinado, se inicien procedimientos administrativos análogos en los que, en su caso, vuelvan a utilizarse los documentos en cuestión no excluye que el proceso de toma de decisiones relativo a esos documentos haya concluido. (32)
59. A la vista de las consideraciones anteriores, paso a examinar las alegaciones formuladas por la Comisión para determinar si el Tribunal General incurrió en error de Derecho.
c) Valoración del Tribunal General en la sentencia recurrida
60. La valoración del Tribunal General acerca de si el proceso de toma de decisiones objeto de examen había concluido se centró en dilucidar si en el momento en que se adoptaron las Decisiones impugnadas seguía en curso alguna actividad decisoria relativa a la adopción del documento de orientación de 2013, o bien ya se había tomado la decisión sobre su adopción (o no adopción).
61. Al prestar especial atención a las deliberaciones en torno al documento de orientación de 2013 en el seno del Scopaff, y al posterior intento de la Comisión de aplicar determinadas partes de ese documento introduciendo modificaciones a los principios uniformes previstos en el Reglamento n.º 546/2011, el Tribunal General determinó que el proceso de toma de decisiones relativo a ese documento de orientación podía considerarse en curso entre 2013 y 2019.
62. Sin embargo, en la sentencia recurrida, en particular en sus apartados 53 a 57, se indica que la revisión de dicho documento por la EFSA no formaba parte del mismo proceso de toma de decisiones. El Tribunal General observó que se había parado todo examen en el seno del Scopaff y centró su atención en que tanto el contenido del documento objeto de revisión como el método de su posible adopción, incluido el procedimiento pertinente, eran muy vagos. Dado que la revisión se encontraba en tal fase preparatoria, no reflejaba un proceso de toma de decisiones en curso, sino más bien los preparativos de un proceso futuro.
63. En ese contexto, el Tribunal General no solo indicó que, a su juicio, la actividad decisoria en relación con el documento de orientación de 2013 había cesado, sino, sobre todo, que la Comisión ya no tenía el objetivo de aplicar ese documento de orientación y había adoptado la decisión implícita de dejar de aplicarlo cuando solicitó a la EFSA que revisara su contenido. Sobre esta base, consideró que el proceso de toma de decisiones ya no estaba en curso porque «la decisión» ya había sido adoptada.
64. La Comisión impugna esta valoración. Sin embargo, sus argumentos no me parecen convincentes.
65. En primer lugar, por las razones expuestas en el punto 32 anterior, considero que la crítica general de la Comisión relativa a la interpretación en sentido estricto, por parte del Tribunal General, de los términos contenidos en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 carece de fundamento. El planteamiento del Tribunal General también es conforme con el principio de interpretación ampliamente aceptado, según el cual las excepciones y salvedades al régimen general o a las normas generales de un instrumento jurídico deben interpretarse de modo estricto. (33)
66. En segundo lugar, no estoy de acuerdo con que el Tribunal General haya circunscrito el concepto de «asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión» a asuntos cuya deliberación sea inminente y a situaciones en las que la institución de que se trate deba adoptar inmediatamente un proyecto de acto identificable.
67. Nada en los apartados 54 a 61 de la sentencia recurrida sugiere que la ausencia de una deliberación inminente respecto a un determinado proyecto de medida excluya la existencia de actividades decisorias en curso. En particular, en el apartado 56 de la sentencia recurrida, el Tribunal General reconoció claramente que un proceso de toma de decisiones puede prolongarse por un largo período de tiempo, durante el cual una institución puede estar maniobrando activamente hacia el logro de un consenso y, sin embargo, seguir relativamente lejos de ultimar el que, in fine, será el acto o medida definitivo.
68. Estos pasajes de la sentencia recurrida se limitan a reafirmar el principio según el cual un proceso de toma de decisiones requiere la existencia de un asunto concreto en torno al cual se estén llevando a cabo una serie de actividades decisorias. El final del apartado 56 de la sentencia recurrida es especialmente revelador a este respecto. En dicho apartado, el Tribunal General declaró que la considerable incertidumbre en torno al contenido de la eventual medida revisada, la forma en que esta se adoptaría y el calendario que se seguiría a tal efecto, ponía de relieve «la carencia misma del objeto de un proceso de toma de decisiones de la Comisión en el momento en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas». (34)
69. En tercer lugar, no comparto la opinión de la Comisión de que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General llegó a sus conclusiones sobre el «asunto» y el «proceso de toma de decisiones» correspondiente basándose en criterios erróneos.
70. Como ya se ha indicado en el punto 45 de las presentes conclusiones, la existencia de un proceso de toma de decisiones presupone un contenido mínimo identificable de la decisión que deba adoptarse y de los posibles métodos para su adopción. La ausencia de algunos elementos esenciales del proceso de toma de decisiones es, en mi opinión, particularmente problemática cuando se ha barajado la adopción de medidas muy específicas, pero, pese a múltiples intentos durante un lapso de tiempo prolongado, finalmente se abandona su adopción.
71. A la luz de lo anterior, a diferencia de la Comisión, considero que el Tribunal General examinó correctamente el posible contenido y la forma de la medida o medidas propuestas para su adopción como elementos pertinentes para determinar la existencia, en el presente asunto, de un «asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión».
72. Además, no comparto la idea de que el Tribunal General no apreció la importancia del objetivo perseguido por la institución de que se trata. El apartado 57 de la sentencia recurrida no excluye la pertinencia de tal elemento, sino únicamente su carácter decisivo. (35)
73. Es cierto que la finalidad de un proceso específico —su razón de ser, por así decirlo— puede ser un indicador fiable de su statu quo: cuando se alcance esa finalidad, es probable que el proceso concluya. Mientras no sea así, es posible que el proceso siga en curso. No obstante, ese planteamiento basado en el sentido común tiene sus límites lógicos. De hecho, no tiene en cuenta que un proceso de toma de decisiones también puede concluir aunque no se haya alcanzado su objetivo, como cuando se abandona un asunto concreto y no se sigue adelante con él. Como se ha indicado en la introducción, algunos planes simplemente se tuercen y pueden ser sustituidos por otros o, en su caso, abandonados.
74. Ello es así máxime cuando se trata de asuntos en relación con los cuales pueden adoptarse medidas, sin que ello sea forzosamente necesario. De hecho, tal es el caso, en particular, de los documentos de orientación previstos en el artículo 77 del Reglamento n.º 1107/2009. Dicha disposición establece lo siguiente: «la Comisión podrá adoptar o modificar documentos técnicos y otros documentos de orientación […] para la aplicación del presente Reglamento de conformidad con el procedimiento consultivo […]. La Comisión podrá solicitar a la [EFSA] que elabore dichos documentos de orientación o que contribuya a los mismos». (36)
75. A este respecto, lejos de no tener en cuenta el objetivo perseguido por la Comisión, el Tribunal General llegó a esa conclusión distinguiendo entre el objetivo amplio de esa institución de adoptar un documento de orientación sobre las abejas y el objetivo más específico y concreto de adoptar o aplicar (total o parcialmente) el documento de orientación de 2013 que se había presentado al Scopaff.
76. Esto parece conforme con la definición del Tribunal General del concepto de «asunto» en el caso que nos ocupa, la cual, por las razones expuestas anteriormente, considero cabal.
77. En cuarto y último lugar, no detecto otro posible error de Derecho en relación con la interpretación o la aplicación por el Tribunal General del concepto de «asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión».
78. De entrada, debo señalar que considero que el criterio propuesto por la Comisión para definir este concepto —a saber, el ejercicio efectivo de su competencia por parte de la institución y la correspondiente finalidad de su actuación— es demasiado amplio y vago.
79. Tomemos como ejemplo el presente asunto. Si la Comisión tuviera razón, mientras no se adopte un documento de orientación (en realidad, cualquier documento de orientación) sobre las abejas con arreglo al artículo 77 del Reglamento n.º 1107/2009, el proceso de toma de decisiones se consideraría en curso. Esto significaría que no existe sino un único proceso de toma de decisiones, independientemente del tiempo transcurrido, del número y la naturaleza de los pasos procedimentales seguidos a lo largo del proceso, de los eventuales períodos de inactividad y, lo que es más importante, del propio contenido de los dos documentos.
80. Habida cuenta de su importancia, me detendré brevemente en este último elemento (el contenido de la medida barajada). En mi opinión, es evidente que, desde el punto de vista del contenido, dos documentos de orientación sobre un mismo tema pueden presentar grandes diferencias. En efecto, un documento de orientación debe reflejar el marco normativo más reciente y basarse en los conocimientos científicos y técnicos actuales. (37) Dada la larga duración del proceso hasta el momento en que se adoptaron las Decisiones impugnadas, y el hecho de que el método para preparar el documento revisado es diferente, (38) no parece descabellado suponer que el documento encargado a la EFSA en 2019 pueda ser distinto (probablemente en grado considerable) de aquel que la misma autoridad había elaborado en 2013.
81. ¿Debe considerarse que tal elemento carece por principio de pertinencia a efectos del presente análisis jurídico?
82. No lo creo. La propia Comisión reconoce en su escrito de réplica que «el contenido de una propuesta suele ser el meollo del debate». En efecto, me parece sumamente artificial considerar que un determinado proceso de toma de decisiones puede seguir siendo el mismo aunque su objeto, procedimiento y calendario se vean profundamente alterados. Ello es así máxime cuando, como he señalado, una institución decide archivar una propuesta y volver al punto de partida.
83. A la luz de lo anterior, la cuestión en este contexto es la siguiente: ¿cuál era el asunto (entendido como la cuestión, temática o situación específica) que la Comisión estaba examinando y respecto del cual pretendía adoptar una «decisión», concluyendo así el «proceso de toma de decisiones» en curso?
84. El Tribunal General, basándose en «las circunstancias particulares de los presentes asuntos», (39) llegó a la conclusión de que las deliberaciones y negociaciones tuvieron por objeto, durante todo el período comprendido entre 2013 y 2019, la adopción o la aplicación parcial del documento de orientación de 2013. En efecto, sobre la base de la información facilitada o, en definitiva, no rebatida por la Comisión, el Tribunal General declaró que, tras un proceso especialmente largo, (i) el examen de la medida propuesta para su adopción en el seno del Scopaff estaba (definitivamente) «parado»; (ii) que la aplicación parcial de dicha medida mediante la adopción de una medida alternativa también había fracasado; (iii) que se estaba preparando una nueva medida, y (iv) que, en esa fase, cualesquiera consideraciones relativas al posible contenido de la medida, su naturaleza, su forma de adopción y el procedimiento que pudiera seguirse a tal efecto eran «hipotéticas».
85. Estoy dispuesto a aceptar que, como señala la Comisión, una mera «revisión» de un documento que se presenta para su adopción es, con carácter general, un paso adicional que forma parte del mismo proceso de toma de decisiones. Sin embargo, no se puede descartar que lo que se califica de «revisión» pueda, en determinadas circunstancias inusuales, ir mucho más allá de una simple adaptación, mejora o actualización del documento original.
86. Esto es lo que, según el Tribunal General, ocurrió en el presente asunto, habida cuenta de las «circunstancias particulares» antes mencionadas. En este contexto, no considero que las apreciaciones del Tribunal General relativas a lo que constituía efectivamente el «asunto», el «proceso de toma de decisiones» y la «decisión» en el caso de autos adolezcan de un error de Derecho. En particular, en la medida en que el Tribunal General (i) no incurrió en error al interpretar los conceptos controvertidos; (ii) tuvo en cuenta elementos de hecho y de Derecho que, en principio, son pertinentes para la apreciación, y (iii) efectuó una apreciación global de dichos elementos que resulta convincente, me pregunto si procede que el Tribunal de Justicia lleve a cabo un nuevo análisis exhaustivo a este respecto en el presente recurso de casación.
87. Ello equivaldría a desplazar la función del Tribunal de Justicia de controlar la correcta interpretación del Derecho y la calificación jurídica de los hechos a efectuar un control más orientado a los hechos. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia tendría que examinar, en particular, las siguientes cuestiones: ¿ha renunciado la Comisión implícita, pero necesariamente, y con carácter definitivo a la posible adopción del documento inicialmente barajado? ¿Es probable que entre el documento revisado y el inicialmente propuesto para su adopción exista una relación de proximidad razonable?
88. A la luz de todo lo anterior, concluyo que el primer motivo de casación debe desestimarse por infundado.
89. En caso de que el Tribunal de Justicia estuviera de acuerdo con mi planteamiento, no sería preciso que examinara el segundo motivo para desestimar el recurso de casación interpuesto por la Comisión, por cuanto dicho motivo sería inoperante. En efecto, si los documentos en cuestión no estuvieran enmarcados en un proceso de toma de decisiones en curso, la excepción de que se trata no sería en modo alguno aplicable. Por consiguiente, la cuestión consistente en determinar si el Tribunal General ha interpretado erróneamente o no el concepto de «[perjudicar] gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución», como alega la Comisión en su segundo motivo de casación, sería irrelevante y no podría dar lugar a la anulación de la sentencia recurrida. No obstante, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi apreciación relativa al primer motivo de casación, explicaré brevemente por qué considero que también el segundo motivo de casación puede desestimarse por infundado.
B. Segundo motivo de casación
90. Mediante su segundo motivo, la Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al evaluar si la divulgación de los documentos solicitados perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
91. Este motivo de casación se divide en dos partes. La segunda parte se compone de tres imputaciones.
1. Primera parte
92. La primera parte del segundo motivo de casación plantea una cuestión de interpretación de las Decisiones impugnadas.
93. La Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al sustituir la motivación de dicha institución en las Decisiones impugnadas por su propia interpretación. Alega que el Tribunal General consideró erróneamente que la mencionada institución no se había basado en el Reglamento n.º 1049/2001 para denegar el acceso a los documentos solicitados, sino únicamente en el Reglamento interno estándar. En su opinión, esta conclusión equivale a una desnaturalización de los hechos, ya que modifica considerablemente los argumentos formulados en las Decisiones impugnadas y se traduce en una motivación contradictoria en la sentencia recurrida.
94. Al igual que Pollinis France, opino que la argumentación de la Comisión revela una comprensión errónea de la sentencia recurrida.
95. En varias ocasiones, en particular en los apartados 62 y 63 de la sentencia recurrida, el Tribunal General precisó que la Comisión había invocado en las Decisiones impugnadas la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001. Por su parte, los apartados 85 a 90 de la sentencia recurrida se refieren a la forma en que la Comisión se basó en la necesidad de proteger la confidencialidad de la posición individual de los Estados miembros, remitiéndose a las disposiciones del Reglamento interno estándar, sin establecer, no obstante, un vínculo claro entre dichas disposiciones y las establecidas en el Reglamento n.º 1049/2001.
96. En consecuencia, el apartado 90 de la sentencia recurrida, en el que se afirma, en particular, que «la Comisión no se basó […] en disposiciones del Reglamento n.º 1049/2001», debe entenderse referido a los apartados anteriores en los que el Tribunal General aclaró la motivación de la Comisión en las Decisiones impugnadas. No debe entenderse equivocadamente que la Comisión no se basó en absoluto en el Reglamento n.º 1049/2001.
97. En efecto, en el apartado 107 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó la conclusión de su apreciación sobre si el Reglamento interno estándar permite que se deniegue el acceso a aquellos documentos que reflejan la posición individual de los Estados miembros de conformidad con el Reglamento n.º 1049/2001. Esta conclusión no se basa en una omisión por parte de la Comisión de invocar disposiciones de dicho Reglamento. Se fundamenta, en cambio, en la interpretación combinada de los dos conjuntos de normas.
98. Por lo tanto, no percibo sustitución de motivación alguna ni detecto ninguna contradicción a este respecto. La primera parte del segundo motivo debe desestimarse por infundada.
2. Segunda parte, primera imputación
99. En su recurso de casación, la Comisión alega que el Tribunal General consideró erróneamente, en los apartados 91 y 92 de la sentencia recurrida, que el Reglamento interno estándar no era aplicable al Scopaff porque este no había adoptado formalmente su propio reglamento de procedimiento.
100. En mi opinión, este argumento es inoperante. El hecho de que el Reglamento interno estándar fuera o no aplicable al procedimiento llevado a cabo en el seno del Scopaff carece de pertinencia.
101. Como declaró acertadamente el Tribunal General —haciéndose eco de consideraciones similares desarrolladas por la Defensora del Pueblo Europeo en su decisión de 3 de diciembre de 2019 en respuesta a la denuncia presentada por Pollinis France—, (40) no cabe interpretar que el Reglamento interno estándar conceda a los documentos una protección que vaya más allá de lo previsto en el Reglamento n.º 1049/2001. (41)
3. Segunda parte, segunda imputación
102. En primer término, la Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho porque rechazó la pertinencia del reglamento de comitología a la luz del Reglamento n.º 1049/2001. Afirma que el reglamento de comitología es pertinente para evaluar el riesgo que puede entrañar la divulgación de un documento a efectos del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001. Por esta razón, el Tribunal General no podía apartarse de la jurisprudencia existente que hace hincapié en la aplicabilidad de este marco jurídico, ni pasar por alto el hecho de que las normas sobre confidencialidad del Reglamento interno estándar reflejan la importancia que se concede a la confidencialidad de la información en el seno de comités como el Scopaff. (42)
103. En segundo término, la Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho porque interpretó erróneamente el reglamento de comitología invocado por la Comisión en las Decisiones impugnadas. Más concretamente, sostiene que el Tribunal General no reconoció, en su apreciación recogida en los apartados 101 a 107 de la sentencia recurrida, que las posiciones individuales de los Estados miembros en los procedimientos de comitología y la información intercambiada en el seno de los comités se consideran información sensible con arreglo a dicho reglamento. A este respecto, la Comisión recalca que la importancia atribuida a la confidencialidad en el referido reglamento no debe verse limitada por una interpretación restrictiva del término «deliberaciones del Comité» que figura en los artículos 10, apartado 2, y 13, apartado 2, del Reglamento interno estándar. Según dicha institución, el artículo 13, apartado 3, del citado Reglamento confirma este extremo, ya que dispone que los documentos presentados a los miembros de un comité determinado en el curso de un procedimiento son confidenciales a lo largo de todo el procedimiento.
104. En tercer término, la Comisión afirma que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar erróneamente la base del razonamiento desarrollado por la Comisión en las Decisiones impugnadas en relación con el principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE.
105. Pollinis France rebate todas estas imputaciones.
106. Los argumentos de la Comisión no me convencen.
107. Para empezar, el Tribunal General no pasó por alto la pertinencia del reglamento de comitología a efectos del Reglamento n.º 1049/2001. De hecho, en los apartados 100 a 105 de la sentencia recurrida, examinó expresamente el Reglamento interno estándar invocado por la Comisión en las Decisiones impugnadas para determinar su naturaleza y su incidencia en el acceso a los documentos de conformidad con el Reglamento n.º 1049/2001. Sobre esta base, consideró que las disposiciones del Reglamento interno estándar no se refieren al acceso del público a los documentos de los comités y no exigen, como tales, que se deniegue dicho acceso en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001. Por consiguiente, no omitió tener en consideración el marco jurídico que regula los procedimientos de comitología ni motivar su decisión.
108. A continuación, el Tribunal General no interpretó erróneamente el Reglamento interno estándar invocado por la Comisión en las Decisiones impugnadas. En realidad, las alegaciones de la Comisión parecen sugerir que determinados documentos, como los relativos a las posiciones individuales de los Estados miembros expresadas durante los trabajos del Comité, a las cuales se refiere el artículo 10, apartado 2, del Reglamento interno estándar, deberían gozar, en esencia, de una presunción general de no divulgación habida cuenta de la confidencialidad a la que aluden las disposiciones mencionadas.
109. A este respecto, procede recordar que, si una institución de la Unión decide denegar el acceso a un documento basándose en una de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001 —como sucede en el presente asunto—, debe explicar de qué modo el acceso a dicho documento habría perjudicado concreta y efectivamente el interés protegido por dicha excepción. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. (43) Ahora bien, en determinados supuestos, las instituciones de la Unión han podido basarse en una presunción general de no divulgación para denegar dicho acceso. (44)
110. Sin embargo, el reconocimiento de una presunción general en favor de una categoría de documentos exige que se demuestre previamente que la divulgación de los documentos de esta categoría puede perjudicar, de forma razonablemente previsible, el interés protegido por la excepción en cuestión. Por otro lado, las presunciones generales, dado que constituyen una excepción a la obligación de motivación de la institución de la Unión interesada y, también, al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos en poder de las instituciones de la Unión, deben interpretarse y aplicarse de forma estricta. (45)
111. Por consiguiente, las posiciones individuales de los Estados miembros en los procedimientos de comitología no están comprendidas en las categorías de documentos que gozan de presunciones generales de confidencialidad. En efecto, como señaló el Tribunal General en los apartados 104 y 105 de la sentencia recurrida, el artículo 13 del Reglamento interno estándar, considerado en su totalidad, establece que las solicitudes de acceso a los documentos del Comité deben tratarse de conformidad con el Reglamento n.º 1049/2001, y que las deliberaciones del Comité o los documentos presentados, en particular, a los miembros del Comité, siguen siendo confidenciales salvo que la Comisión conceda el acceso a esos documentos. Así lo corrobora, por otra parte, el tenor literal del artículo 9 del Reglamento n.º 182/2011, que, tras establecer los principios con arreglo a los cuales los comités adoptan su reglamento interno, añade que «serán aplicables a los comités los principios y las condiciones referentes al acceso público a los documentos […] aplicables a la Comisión».
112. Por consiguiente, opino que el Tribunal General declaró acertadamente que el Reglamento interno estándar invocado por la Comisión en las Decisiones impugnadas no excluye los documentos solicitados del ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1049/2001. Por este motivo, se instó a dicha institución a explicar de qué modo la divulgación de los documentos solicitados habría perjudicado el interés protegido por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de dicho Reglamento. La referida conclusión no cambiaría aun cuando el término «deliberaciones del Comité» que figura en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento interno estándar se interpretara en sentido amplio de forma que abarcara fases de un procedimiento de comitología distintas de la fase final durante la cual tienen lugar las deliberaciones.
113. Por último, de los apartados 111 a 113 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General no pasó por alto el hecho de que la referencia a la cooperación y a la confianza mutua en las Decisiones impugnadas concierne a los Estados miembros y a la Comisión. De hecho, así lo consideró expresamente en su apreciación. En cualquier caso, las observaciones que figuran en esos apartados se basan en que la Comisión no facilitó unas explicaciones que permitan demostrar de qué modo dichos principios se verían perjudicados por la divulgación de los documentos solicitados. Las conclusiones del Tribunal General no se basaron en una interpretación errónea del principio de cooperación leal. (46)
114. A la luz de lo anterior, procede desestimar por infundada la segunda imputación de la segunda parte.
4. Segunda parte, tercera imputación
115. La Comisión sostiene asimismo que el Tribunal General, en su apreciación, examinó aisladamente los diversos motivos que había invocado la institución en las Decisiones impugnadas. Alega que esta separación es artificial y da lugar a una desnaturalización de los argumentos de la Comisión. En particular, el hecho de que se dividiera la apreciación en tres secciones separadas supuso que no se tuvieran debidamente en cuenta los argumentos interrelacionados que apoyaban las alegaciones de la Comisión sobre los riesgos que entrañaba la divulgación de los documentos.
116. Además, la Comisión afirma que el Tribunal General distinguió erróneamente entre las presiones externas ejercidas sobre la Comisión y las ejercidas sobre los Estados miembros. Esta distinción, según la Comisión, está viciada porque no reconoce que tanto la institución como los Estados miembros participan en un único proceso de toma de decisiones en el marco de los procedimientos de comitología. Del mismo modo, el Tribunal General no tuvo en cuenta que el término «comités permanentes» que figura en las Decisiones impugnadas incluye al Scopaff. Por lo tanto, consideró equivocadamente que la referencia a las presiones externas en las Decisiones impugnadas no se refería al proceso de toma de decisiones en el seno del Scopaff.
117. Por último, la Comisión alega que el Tribunal General empleó, en los apartados 119 y 130 de la sentencia recurrida, un criterio jurídico erróneo según el cual la Comisión estaba obligada a demostrar en las Decisiones impugnadas, por una parte, que el hecho de que se malograra el objetivo del proceso de toma de decisiones se debió a presiones externas y, por otra, que la denegación del acceso a los documentos solicitados permitía alcanzar dicho objetivo. La Comisión afirma que el criterio aplicable solo le exige demostrar que el riesgo de afectar de modo sustancial a la decisión que se ha de tomar es razonablemente previsible debido a las presiones externas.
118. La argumentación de la Comisión no es convincente.
119. En el apartado 63 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión se había basado, «en esencia, en un conjunto de tres razones conexas para denegar el acceso a los documentos solicitados sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001». (47) Dichas razones se describen del siguiente modo:
«Según la Comisión, en primer lugar, los procedimientos de comitología mantienen la confidencialidad de las posiciones individuales de los Estados miembros. En segundo lugar, la divulgación de las posiciones de los Estados miembros intercambiadas en un contexto de confidencialidad pondría en peligro la cooperación entre los Estados miembros y la confianza mutua entre los Estados miembros y la Comisión. […] En tercer lugar, la Comisión ha sido, y sigue siendo, objeto de presiones externas procedentes de diversas partes interesadas con intereses contradictorios, de modo que la divulgación de los documentos solicitados expondría a un proceso de toma de decisiones largo y complejo a más presiones externas. La divulgación de los documentos solicitados reduciría el margen de maniobra y la flexibilidad de los Estados miembros, que, en el seno de los comités permanentes, deben ser libres de explorar, sin presiones externas, todas las opciones».
120. Por otra parte, en el apartado 110 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señala que, en su escrito de réplica, la Comisión indicó que «los elementos invocados en las Decisiones impugnadas no deben considerarse individualmente, sino en su conjunto».
121. Además, en mi opinión, es evidente que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General no aprecia estas razones de forma totalmente aislada los unos de los otros. (48) Resulta que el examen por separado de dichas razones conexas obedece simplemente a una lógica de apreciación ordenada de los argumentos de la Comisión. Por consiguiente, me parece infundada la alegación de la Comisión según la cual, en la sentencia recurrida, se desnaturalizaron sus argumentos.
122. En este contexto, también quisiera añadir que, en mi opinión, la Comisión no ha explicado adecuadamente cómo el método de examen del Tribunal General, de haber considerado conjuntamente las tres razones conexas, habría conducido a un resultado diferente. El análisis del Tribunal General, en cada fase, se centra en el examen de si la Comisión cumplió su obligación de demostrar adecuadamente —en las Decisiones impugnadas, y a la luz de las explicaciones facilitadas durante el procedimiento en primera instancia— que existía un riesgo de perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones en cuestión a la vista de los motivos específicos invocados y de las pruebas correspondientes aportadas. (49)
123. Por otro lado, tampoco es convincente la alegación de que la sentencia recurrida pasó por alto factores pertinentes en este contexto.
124. Para empezar, el Tribunal General ha reconocido reiteradamente en su jurisprudencia que las presiones externas pueden constituir un motivo legítimo para restringir el acceso a los documentos. (50)
125. Estoy de acuerdo. Sin embargo, es necesario que se aporten pruebas de que el riesgo de afectar de modo sustancial a la decisión que se ha de tomar es razonablemente previsible debido a tales presiones externas. Las observaciones formuladas por el Tribunal General en los apartados 129 y 134 de la sentencia recurrida abordan la falta de pruebas aportadas en apoyo de la alegación de la Comisión según la cual las presiones externas habían afectado al proceso de toma de decisiones. Sus conclusiones no se basan en si las presiones externas en cuestión tuvieron por objeto la Comisión o los Estados miembros por separado. Se basan, en cambio, en la ausencia de pruebas que permitan establecer un vínculo entre las presiones externas y el perjuicio que podría ocasionar la divulgación de los documentos. A este respecto, tampoco alcanzo a percibir ningún otro elemento pertinente que el Tribunal General haya podido pasar por alto en su análisis y que, de haberse tenido en cuenta, pondría en entredicho la conclusión alcanzada en el apartado 136 de la sentencia recurrida.
126. A continuación, el Tribunal General no basó su apreciación en la cuestión de si las Decisiones impugnadas hacían referencia específica al proceso de toma de decisiones en el seno del Scopaff o bien, con carácter más general, a los «comités permanentes» para concluir que las pruebas expuestas en dichas Decisiones son insuficientes para acreditar los riesgos invocados por la Comisión. Con independencia de que el término «comités permanentes» abarque o no al Scopaff, las Decisiones impugnadas no contienen prueba concreta alguna específicamente vinculada al proceso de toma de decisiones en cuestión.
127. Por último, el Tribunal General no empleó un criterio jurídico erróneo en relación con la excepción de que se trata. Me parece que la Comisión realiza una lectura descontextualizada de los apartados 119 y 130 de la sentencia recurrida. Estos pasajes se refieren al hecho de que el supuesto objetivo del proceso de toma de decisiones en cuestión, que se prolongó durante varios años, no se había alcanzado pese al trato confidencial aplicado a los documentos de que se trata. En esencia, el Tribunal General no estableció criterio alguno en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, sino que se limitó a apreciar el valor probatorio de determinados elementos de hecho alegados por la Comisión.
128. En conclusión, en dichos apartados, el Tribunal General no se apartó de la exigencia consolidada de que es necesario que se aporten pruebas de que el riesgo de afectar de modo sustancial a la decisión que se ha de tomar es razonablemente previsible debido a las presiones externas. En realidad, como se desprende del apartado 136 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que la Comisión no había cumplido dicho criterio jurídico.
129. Por lo tanto, la tercera imputación de la segunda parte también debe desestimarse por infundada y, con ella, todo el recurso.
VII. Costas
130. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, que resulta aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
131. Dado que Pollinis France ha solicitado que se condene en costas a la Comisión y los motivos formulados por esta han sido desestimados, procede condenarla al pago de las costas correspondientes al presente recurso de casación.
VIII. Conclusión
132. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas a la Comisión Europea.