Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
NICHOLAS EMILIOU IŠVADA,
pateikta 2024 m. birželio 27 d.(1)
Byla C‑726/22 P
Europos Komisija
prieš
Pollinis France
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Atsisakymas leisti susipažinti – Rekomendacinis dokumentas dėl augalų apsaugos produktų keliamų grėsmių bitėms įvertinimo – Komiteto procedūra – Klausimas, dėl kurio dar nėra priimta sprendimo – Sprendimų priėmimo procesas – Atskiros valstybių narių pozicijos – Grėsmė rimtai pakenkti sprendimų priėmimo procesui“
I. Įvadas
1. Bendradarbiavimas būdingas visoms gyvybės formoms ir rūšims – nuo žmonių iki mažyčių kamanių.
2. Žvelgiant per šią prizmę, sudėtinga Europos Sąjungos komiteto procedūrų dinamika stulbinamai panaši į bičių avilyje vykstančias procedūras. Europos Komisijai (pagal šią konkrečią analogiją ji galėtų būti palyginta su bičių motinėle) pavesta naudojantis įgyvendinimo įgaliojimais priimti naujus įgyvendinimo aktus. Savo ruožtu komiteto procedūros komitetai (bitės) imasi bendrų pastangų, kad padėtų „apdulkinti“ sprendimų priėmimo procesą. Nors tokia sąveika paprastai padeda Komisijai pasiekti savo tikslą, geriausiai parengti planai (bičių ir žmonių) ne visada veda prie numatyto rezultato(2).
3. Šioje byloje remiamasi šiais apmąstymais. Apeliaciniu skundu Komisija Teisingumo Teismo prašo panaikinti Bendrojo Teismo sprendimą Pollinis France / Komisija(3), kuriuo šis panaikino du Komisijos sprendimus atsisakyti leisti Pollinis France(4) susipažinti su dokumentais, susijusiais su Europos maisto saugos tarnybos (toliau – EFSA) parengtu rekomendaciniu dokumentu dėl augalų apsaugos produktų keliamų grėsmių bitėms įvertinimo (toliau – 2013 m. rekomendacinis dokumentas). Konkrečiai kalbant, Komisija ginčija Bendrojo Teismo nagrinėjamoje byloje padarytą išvadą, kad Pollinis France prašomi dokumentai buvo susiję su klausimu, dėl kurio buvo priimtas sprendimas, teigdama, kad, kai buvo priimti tie sprendimai, aptariamas sprendimų priėmimo procesas tebevyko.
4. Taigi šiame apeliaciniame procese suteikta galimybė patikslinti Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės susipažinti su dokumentais(5) 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatytos išimties taikymo sritį.
II. Teisinis pagrindas
A. Reglamentas Nr. 1049/2001
5. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio (dėl „Išimčių“) 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta:
„Galimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui arba su institucijoje gautais dokumentais, susijusiais su tokiu klausimu dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.“
B. Standartinės komitetų darbo tvarkos taisyklės
6. 2011 m. vasario 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 182/2011, kuriuo nustatomos valstybių narių vykdomos Komisijos naudojimosi įgyvendinimo įgaliojimais kontrolės mechanizmų taisyklės ir bendrieji principai(6), 9 straipsnyje įtvirtinta:
„1. Kiekvienas komitetas, remdamasis standartinėmis taisyklėmis, kurias turi parengti Komisija, pasikonsultavusi su valstybėmis narėmis, savo pirmininko pasiūlymu paprasta jį sudarančių narių balsų dauguma priima savo darbo tvarkos taisykles. <...>
<...>
2. Komitetams taikomi dokumentų viešumo principai ir sąlygos bei duomenų apsaugos taisyklės, kurios taikomos Komisijai.“
7. Standartinių komitetų darbo tvarkos taisyklių – [komiteto pavadinimas] komiteto darbo tvarkos taisyklių(7) 10 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„<...> pirmininkas atsakingas už suvestinės ataskaitos, kurioje trumpai išdėstomas kiekvienas darbotvarkės klausimas ir balsavimo dėl komitetui pateikto įgyvendinimo akto projekto rezultatai, sudarymą. Suvestinėje ataskaitoje neminimos per komiteto diskusijas išreikštos atskiros narių pozicijos.“
8. Standartinių darbo tvarkos taisyklių 13 straipsnyje įtvirtinta:
„1. Prašymai susipažinti su komiteto dokumentais nagrinėjami pagal [Reglamentą Nr. 1049/2001] <...>
2. Komiteto diskusijos yra konfidencialios.
3. Komiteto nariams, ekspertams ir trečiųjų šalių atstovams pateikti dokumentai yra konfidencialūs, nebent pagal 1 dalį suteikta galimybė susipažinti su tais dokumentais arba Komisija tuos dokumentus paviešino kitu būdu.
<...>“
III. Ginčo aplinkybės
9. Ginčo aplinkybės išsamiai išdėstytos skundžiamo sprendimo 2–14 ir 48–52 punktuose. Šiai išvadai svarbias aplinkybes galima apibendrinti taip, kaip nurodyta toliau.
10. 2013 m. EFSA parengė 2013 m. rekomendacinį dokumentą. Vėliau tą dokumentą Komisija pateikė priimti Augalų, gyvūnų, maisto ir pašarų nuolatiniam komitetui (toliau – SCoPAFF) – komiteto procedūros komitetui, kuriam pirmininkauja Komisija. Vis dėlto, valstybėms narėms nepavykus susitarti dėl to dokumento teksto, jis nebuvo priimtas.
11. 2018 m. Komisija pasiūlė įgyvendinti tam tikras 2013 m. rekomendacinio dokumento dalis, iš dalies pakeičiant Komisijos reglamente (ES) Nr. 546/2011(8) numatytus vienodus principus. Taigi ji pateikė SCoPAFF reglamento, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas Nr. 546/2011, projektą, prašydama pateikti nuomonę ir ketindama jį priimti. Nors SCoPAFF pateikė palankią nuomonę, Komisija negalėjo priimti šio akto, nes 2019 m. Europos Parlamentas nesutiko, kad jis būtų priimtas.
12. 2019 m. kovo mėn. Komisija paprašė EFSA persvarstyti 2013 m. rekomendacinį dokumentą, kad būtų atsižvelgta į mokslo raidą nuo 2013 m.
13. 2020 m. sausio 27 d. Pollinis France, remdamasi Reglamentu Nr. 1049/2001 ir Reglamentu (EB) Nr. 1367/2006(9), pateikė Komisijai prašymą leisti susipažinti su tam tikrais dokumentais, susijusiais su 2013 m. rekomendaciniu dokumentu. 2020 m. birželio 19 d. Komisijos sprendimu C(2020) 4231 final (toliau – pirmasis ginčijamas sprendimas) Komisija suteikė galimybę iš dalies susipažinti su vienu dokumentu, tačiau atsisakė leisti susipažinti su visais kitais tame prašyme nurodytais dokumentais, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatyta išimtimi.
14. 2020 m. balandžio 8 d. Pollinis France pateikė antrą prašymą leisti susipažinti su tam tikrais dokumentais, susijusiais su tuo pačiu rekomendaciniu dokumentu. 2020 m. liepos 21 d. Komisijos sprendimu C(2020) 5120 final (toliau – antrasis ginčijamas sprendimas) Komisija suteikė galimybę iš dalies susipažinti su keturiais dokumentais, tačiau atsisakė leisti susipažinti su visais kitais tame prašyme nurodytais dokumentais pagal tą pačią Reglamente Nr. 1049/2001 numatytą išimtį.
15. Šiuose ginčijamuose sprendimuose Komisija nurodė, kad, kol EFSA galutinai persvarstys 2013 m. rekomendacinį dokumentą, jo nagrinėjimas SCoPAFF buvo „sustabdytas“. Be to, ji paaiškino, kad plano priimti 2013 m. rekomendacinį dokumentą įgyvendinimas bus atnaujintas, kai EFSA baigs jo persvarstymą.
IV. Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
16. Pollinis France pareiškė ieškinį Bendrajame Teisme pagal SESV 263 straipsnį, prašydama panaikinti ginčijamus sprendimus. Ieškinį jį grindė keturiais pagrindais. Pirmajame ir antrajame ieškinio pagrinduose ji teigė, kad buvo pažeista Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalis. Nurodydama trečiąjį ieškinio pagrindą Pollinis France tvirtino, kad buvo pažeista Reglamento Nr. 1367/2006 6 straipsnio 1 dalis. Ketvirtasis ieškinio pagrindas susijęs su klaidingu Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies b punkto ir 6 dalies taikymu.
17. Skundžiamu sprendimu Bendrasis Teismas pripažino pirmąjį Pollinis France ieškinio pagrindą pagrįstu ir nusprendė, kad nereikia nagrinėti jos nurodytų antrojo ir trečiojo pagrindų. Bendrasis Teismas taip pat trumpai išnagrinėjo ketvirtąjį ieškinio pagrindą, tačiau atmetė jį kaip nereikšmingą. Taigi Bendrasis Teismas panaikino ginčijamus sprendimus ir priteisė iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
V. Procedūra Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
18. Apeliaciniu skundu Komisija Teisingumo Teismo prašo panaikinti skundžiamą sprendimą ir priteisti iš Pollinis France bylinėjimosi išlaidas.
19. Savo ruožtu Pollinis France prašo Teisingumo Teismo atmesti apeliacinį skundą ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
20. 2023 m. birželio 26 d. Komisija pateikė dubliką, o 2023 m. liepos 27 d. Pollinis France pateikė tripliką.
VI. Vertinimas
21. Komisija nurodo du apeliacinio skundo pagrindus, grindžiamus keliomis teisės klaidomis, kurias Bendrasis Teismas padarė aiškindamas ir taikydamas Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą, kurioje numatyta viena iš Sąjungos piliečių ir gyventojų teisės susipažinti su Sąjungos institucijų dokumentais išimčių (toliau – nagrinėjama išimtis). Joje įtvirtinta, kad „[g]alimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui <...> susijusiais su tokiu klausimu dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas“.
22. Pirmasis apeliacinio skundo pagrindas, pateiktas dėl skundžiamo sprendimo 54–61 punktų, grindžiamas sąvokos „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“ aiškinimo klaida. Nurodant antrąjį apeliacinio skundo pagrindą, pateiktą dėl to sprendimo 85–138 punktų, teigiama, kad Bendrasis Teismas suklydo vertindamas, ar prašomų dokumentų atskleidimas „rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui“.
A. Pirmasis apeliacinio skundo pagrindas
1. Šalių argumentai
23. Nurodydama pirmąjį pagrindą Komisija tvirtina, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes sąvoką „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą, aiškino siaurai, t. y. ją taikė tik tiems klausimams, kurie netrukus bus pateikti svarstyti, ir situacijoms, kai atitinkama institucija yra raginama nedelsdama priimti konkretų teisės akto projektą.
24. Be to, Komisija teigia, kad Bendrasis Teismas klaidingai nusprendė, jog EFSA persvarstytas apibrėžtas rekomendacinio dokumento turinys ir galimos jo priėmimo formos yra reikšmingi šiai sąvokai, tačiau neatsižvelgė į aptariamos institucijos siekiamo tikslo svarbą.
25. Jos nuomone, sąvoka „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“ turi būti suprantama kaip susijusi su tos institucijos naudojimusi savo kompetencija ir su siekiamu jos veiksmų rezultatu. Vadinasi, šis aiškinimas apima turinio ar strategijos, taikomos siekiant tikslo, pakeitimus, įskaitant priėmimo procedūros pakeitimus. Šiuo klausimu sprendimas prašyti EFSA persvarstyti 2013 m. rekomendacinį dokumentą rodo jos tikslą įgyvendinti rekomendacinį dokumentą dėl bičių ir yra jos įgaliojimų šioje srityje įgyvendinimas.
26. Taigi Komisija teigia, kad toks veiksmas buvo vienas iš to paties vykstančio sprendimų priėmimo proceso etapų, kuriuo buvo siekiama baigti rengti tekstą, dėl kurio SCoPAFF galėtų susitarti per komiteto procedūrą tam, kad galėtų priimti tą dokumentą. Tai įrodo, kad tuo metu, kai buvo priimti ginčijami sprendimai, buvo iškeltas „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“. Taigi Komisija mano, kad Bendrojo Teismo išvados yra teisiškai klaidingos ir prieštaringos.
27. Savo ruožtu Pollinis France gina argumentus, kuriais vadovavosi Bendrasis Teismas, ir jo padarytas išvadas. Ji tvirtina, kad to teismo pateiktas tos sąvokos išaiškinimas, taip pat jo nurodyta sąvokos „sprendimų priėmimo procesas“ samprata yra teisinga atsižvelgiant į pareigą aiškinti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatytą išimtį siaurai.
2. Analizė
28. Apeliacinio skundo pirmasis pagrindas iš esmės susijęs su Bendrojo Teismo pateiktu sąvokų „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“ ir „sprendimų priėmimo procesas“ aiškinimu.
a) Sąvoka „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“
29. Sąvoka „klausimas“ nėra apibrėžta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje. Ši sąvoka taip pat nėra aiškiai apibrėžta jo 3 straipsnyje, kuriame pateikti sąvokų apibrėžimai. Vis dėlto atsižvelgiant į šios sąvokos įprastą reikšmę ir į atitinkamas įvairiose šio reglamento kalbinėse versijose vartojamas sąvokas(10), atrodo, kad sąvoka „klausimas“ reiškia Sąjungos institucijos nagrinėjamą problemą, klausimą arba situaciją.
30. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje vartojama sąvoka „klausimas“ rodo tam tikrą specifiką, kuri gali būti ne iš karto akivaizdi skaitant anglišką šio reglamento versiją. Tiesą sakant toje kalbinėje versijoje sąvoka „klausimas“ (angl. matter) taip pat vartojama jo 3 straipsnyje, kuriame nurodyta, kad tame reglamente sąvoka „dokumentas“ (angl. document) apibrėžta kaip „bet kuria forma <...> pateiktas turinys, susijęs su į institucijos atsakomybės sferą įeinančia politika, veikla ir sprendimais“ (angl. „any content whatever its medium <…> concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility“) (11). Vis dėlto daugumoje reglamento kalbinių versijų jo 3 ir 4 straipsniuose vartojamos dvi skirtingos sąvokos: pirmajame vartojama kiek platesnės reikšmės sąvoka (kaip antai reiškianti dalyką, objektą arba temą)(12), o antrajame vartojama siauresnės apimties ir konkretesnės konotacijos sąvoka(13).
31. Taigi manęs neįtikina Komisijos teiginys, kuriuo ji grindžia daugelį savo argumentų, kad sąvoka „klausimas“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą, turi būti aiškinama plačiai.
32. Šiuo atžvilgiu taip pat pridurčiau, kad, kaip matyti iš Reglamento Nr. 1049/2001 1–4 konstatuojamųjų dalių, šiame dokumente įtvirtintas Sąjungos institucijų darbo atvirumo principas(14) ir siekiama suteikti visuomenei kuo platesnę teisę susipažinti su Sąjungos institucijų turimais dokumentais(15). Dėl šios priežasties nustatyti tos teisės apribojimai turi būti aiškinami ir taikomi siaurai(16). Iš to išplaukia, kad – kaip Bendrasis Teismas iš esmės nurodė skundžiamo sprendimo 35–38 punktuose – Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje vartojamos sąvokos turi būti aiškinamos siaurai.
33. Be to, Sprendime Saint‑Gobain Teisingumo Teismas atmetė Komisijos teiginį, kad sąvoka „klausimas“ gali būti aiškinama plačiai, t. y. taip, kad konfidencialumas būtų taikomas ne tik dokumentams, parengtiems per sprendimų priėmimo procesą, bet ir „tiesiogiai susijusiems su per šį procesą nagrinėtais klausimais“(17). Iš to sprendimo taip pat išplaukia, kad norint tinkamai suprasti sąvokos „klausimas“ reikšmę, naudinga ją aiškinti tinkamame kontekste ir atsižvelgiant į nagrinėjama nuostata siekiamą tikslą(18).
34. Pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą norint taikyti išimtį nepakanka, kad klausimas būtų svarstomas dėl bet kokios priežasties ar tikslo(19). Iš tiesų toje nuostatoje aiškiai kalbama apie klausimus, kurie nagrinėjami atliekant keletą tarpusavyje susijusių veiksmų („institucijos sprendimų priėmimo proces[as]“), kuriais siekiama galutinai išspręsti tam tikrą situaciją (priimti „sprendimą“).
35. Neatsiejamas sąvokų „klausimas“, „sprendimų priėmimo procesas“ ir „sprendimas“ ryšys yra itin svarbus siekiant nustatyti nagrinėjamos išimties taikymo sritį. Iš tiesų jis atspindi tos išimties pagrindinį tikslą išsaugoti institucijų sprendimų priėmimo proceso veiksmingumą, o kartu ir jų sugebėjimą vykdyti užduotis(20).
36. Dėl šios priežasties dabar pereisiu prie sąvokų „sprendimų priėmimo procesas“ ir „sprendimas“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą, reikšmės.
b) Sąvokos „sprendimų priėmimo procesas“ ir „sprendimas“
37. Pirmiausia turėčiau pabrėžti, kad šias dvi sąvokas reikia suprasti bendrai ir netechniškai. Sąvoka „institucijos sprendimų priėmimo procesas“ apima visas oficialias ir neoficialias procedūras, per kurias institucija priima sprendimą dėl konkretaus klausimo. Panašiai Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje vartojama sąvoka „sprendimas“ reiškia ne vien „sprendimus“, kaip tai suprantama pagal SESV 288 straipsnį, bet apima bet kokį sprendimą imtis tam tikro pobūdžio veiksmų.
38. Vis dėlto tai nekeičia fakto, kad šių sąvokų negalima aiškinti ir pernelyg plačiai, kaip siūlo Komisija.
39. Šiuo atžvilgiu norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad atrodo logiška, jog tam tikro sprendimų priėmimo proceso statusą (ar jis tebevyksta, ar yra baigtas) lemia tai, ar vykdoma veikla tebevyksta, ar Sąjungos institucija priėmė konkretų sprendimą dėl tam tikro „klausimo“. Atsižvelgiant į tai atrodo, kad tiesioginę reikšmę turi du klausimai. Pirma, kas teisėtai yra „sprendimų priėmimo proceso“ dalis? Antra, kokiais atvejais laikoma, kad „sprendimas“ yra arba nėra priimtas, ir pagal tai nustatoma, ar sprendimų priėmimo procesas pasibaigė?
40. Dėl pirmojo klausimo Sąjungos teismai nurodė, kad parengiamasis darbas – nepaisant institucijos dokumentuose parengtos informacijos preliminaraus pobūdžio arba diskusijų, kuriomis siekiama bendro sutarimo, preliminaraus pobūdžio – gali būti tam tikro sprendimų priėmimo proceso dalis(21). Taip yra todėl, kad pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą nesvarbu, kokios pažangos pasiekta vykdant aptariamą veiklą(22).
41. Vis dėlto Sąjungos teismai taip pat įspėjo, kad sąvoka „sprendimų priėmimo procesas“ neturėtų būti aiškinama pernelyg plačiai, kad apimtų visą administracinę procedūrą arba kiekvieną su tam tikru klausimu susijusį dokumentą. Jos veikiau nusprendė, kad sąvoka „sprendimų priėmimo procesas“ turi būti suprantama kaip susijusi su „sprendimo priėmimu“(23), kai atitinkama institucija turi tam tikrą laisvę, be kita ko, apmąstymams tam, kad galėtų nuspręsti dėl pasirinkimų ir, nelygu proceso pobūdis, dėl galimų pateikti pasiūlymų(24).
42. Taigi, nors etapas, kuriame paaiškėja per tam tikrą aptariamą procesą priimamas sprendimas, ko gero, nėra lemiamas veiksnys, atrodo, kad paties sprendimų priėmimo materialinis pobūdis, yra toks veiksnys. Vadinasi, sąvoka „sprendimų priėmimo procesas“ negali apimti visko, kas susiję su „sprendimo“ priėmimu. Svarbu tai, ar yra reali „sprendimų priėmimo“ veikla, kurią vykdant buvo parengti arba gauti aptariami dokumentai.
43. Be abejo, veikla, laikytina sprendimų priėmimo veikla, turi būti nustatoma kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgiant į kontekstą ir atliekamus procedūrinius veiksmus. Juk neįmanoma nustatyti universalios taisyklės, kuri būtų taikoma visiems sprendimų priėmimo procesams visais lygmenimis ir kuri apimtų visas intervencijas arba veiksmus.
44. Vis dėlto tokios veiksmų laisvės buvimas iš esmės patvirtina tai, kad turi vykti diskusijos, vertinimai ar kitokia veikla, siekiant, kad atitinkama institucija galėtų užtikrinti sprendimo priėmimą(25). Be tokios į rezultatą nukreiptos veiklos greičiausiai nebūtų prasmės bet kokio pobūdžio ar formos spendimų priėmimo proceso laikyti būtent tokiu.
45. Kartu tokia sprendimų priėmimo veikla reiškia, kad yra konkretus klausimas, turintis tam tikrą turinį, kurį galima nustatyti, ir nurodyti būdai, kuriais gali būti priimtas susijęs sprendimas. Priešingu atveju, kokiu pagrindu turi būti vykdomas „sprendimų priėmimas“ ir dėl ko konkrečiai turi būti priimtas „sprendimas“? Tai būtų tarsi bandymas išspręsti problemą, prieš tai nežinant, kokia ji yra.
46. Taigi, mano nuomone, siekiant nustatyti faktinį sprendimų priėmimą, su tuo susijusi veikla turi būti siejama su konkrečiu klausimu ir atspindėti pastangas įgyvendinti atitinkamo proceso tikslą.
47. Žinoma, tai nereiškia, kad nagrinėjamo klausimo turinys arba susijusio sprendimo priėmimo būdas ir terminai turi išlikti nepakitę per visą sprendimų priėmimo procesą. Kaip ką tik minėjau, atitinkama institucija sprendimų priėmimo procese turi turėti veiksmų laisvę savo nuožiūra arba reaguodama į kitų procese dalyvaujančių institucijų ir įstaigų veiksmus koreguoti iš pradžių numatytos priemonės esmę, keisti jos priėmimo procesą ar laiką arba imtis kitų, jos manymu, būtinų veiksmų. Iš tiesų šis lankstumas dažnai yra labai svarbus siekiant bendro sutarimo, ypač kai dalyvauja komiteto procedūros komitetai, ir yra būtinas tam, kad būtų pasiektas etapas, kuriame galima priimti galutinį sprendimą.
48. Vis dėlto institucijos veiksmų laisvė neturi iš esmės pakeisti nagrinėjamo klausimo esmės. Iš tiesų pradinis klausimas, net jei jis aptariamas ir persvarstomas keliais konkretaus proceso etapais, iš pradžių ir per visą procesą turi turėti pagrindinį elementą, kuriuo remiamasi priimant sprendimą. Kitaip tariant, iš pradžių numatytą klausimą ir klausimą, kurį vėliau svarsto susijusios Sąjungos institucijos bei įstaigos, turi sieti pagrįstas artimas ryšys – ne tik turinio, bet galbūt ir priėmimo būdo bei siekiamo tikslo požiūriu.
49. Šiuo atžvilgiu bet kokie veiksmai, kuriais reikšmingai nukrypstama nuo pradinio klausimo, gali būti laikomi požymiu, jog sprendimų priėmimo procesas baigtas ir pradėtas naujas.
50. Atsižvelgdamas į tai pereinu prie antrojo (susijusio) klausimo: kada baigiasi sprendimų priėmimo procesas, nes sprendimas dėl atitinkamo klausimo yra priimtas?
51. Atrodo, kad atsakant į šį klausimą svarbūs keli Sąjungos teismų sprendimai. Pirmiausia iš Bendrojo Teismo sprendimų Toland / Parlamentas(26) ir PAN Europe / Komisija(27) matyti, kad „sprendimas“ yra priimtas tik tada, kai yra galutinai išspręstas konkretus sprendimų priėmimo proceso klausimas (dažnai akto ar priemonės forma) ir dėl jo nebėra diskutuojama, jis nebevertinamas, nebepersvarstomas ir dėl jo nevykdoma kitokio pobūdžio veiklos, kuri yra proceso sudedamoji dalis.
52. Be to, esant tam tikroms procedūrinėms aplinkybėms vykstantys sprendimų priėmimo procesai suteikia papildomų įžvalgų nustatant etapą, kuriame „sprendimas“ buvo priimtas, o susijęs procesas laikomas baigtu. Kaip svarbų pavyzdį galima nurodyti Komisijos sprendimų priėmimo procesą, siejamą su teisėkūros iniciatyvų siūlymu.
53. Komisija turi teisėkūros iniciatyvos teisę, o tai reiškia, kad ji sprendžia, ar teikti pasiūlymą dėl teisės akto, išskyrus atvejus, kai ji yra įpareigota tai padaryti pagal Sąjungos teisę. Šiuo požiūriu Komisija, rengdama pasiūlymą dėl teisės akto, gali atlikti keletą veiksmų.
54. Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas yra pažymėjęs, kad tokia veikla, kaip poveikio vertinimo ataskaitų rengimas, yra Komisijos sprendimų priėmimo proceso, vykdomo prieš teisėkūros procedūrą siaurąja prasme, dalis(28). Iš tiesų tokie veiksmai, kuriais siekiama bendro sutarimo, kad būtų galima užbaigti oficialų pasiūlymą, būtent ir yra to proceso „sprendimų priėmimo“ elementas. Patvirtinusi pasiūlymą, Komisija gali nuspręsti jį pateikti Sąjungos teisės aktų leidėjui, taip užbaigdama iniciatyvos etapą ir pradėdama teisėkūros etapą. Taigi būtent šiame etape galima manyti, kad buvo priimtas „sprendimas“, faktiškai užbaigiant sprendimų priėmimo procesą dėl konkrečios teisėkūros iniciatyvos(29).
55. Panašiai Teisingumo Teismas pažymėjo, kad Komisijos priimamu sprendimu atmesti numatytą teisėkūros iniciatyvą galutinai nutraukiami planuoti teisėkūros veiksmai, kurie gali būti atnaujinti tik jei ši institucija tokį sprendimą pakeistų. Taigi sprendimas nepateikti pasiūlymo taip pat akivaizdžiai yra lemiamas aspektas – jis reiškia, kad buvo priimtas neigiamas sprendimas, kuris taip pat užbaigia sprendimų priėmimo procesą(30).
56. Šiuo atžvilgiu perėjimą nuo sprendimų priėmimo (angl. decision‑making) prie sprendimo (angl. decision‑taking) apibrėžia momentas, kai Komisija nusprendžia pateikti pasiūlymą dėl teisės akto Sąjungos teisės aktų leidėjui arba nusprendžia apskritai atsiimti teisėkūros iniciatyvą(31).
57. Mano nuomone, pirmiau nurodytos išvados ypač svarbios Komisijai naudojantis savo įgyvendinimo įgaliojimais, dėl kurių pagal atitinkamas procedūrines taisykles paprastai reikalaujama, kad Komisija konsultuotųsi su komiteto procedūros komitetu. Atliekant tokius veiksmus gali būti persvarstomi tekstų projektai siekiant gauti palankią to komiteto nuomonę. Šiuo atveju tie veiksmai taip pat atliekami siekiant sėkmingai priimti priemonę ir sudaro nagrinėjamo proceso „sprendimų priėmimo“ elementą.
58. Vadinasi, galima padaryti pagrįstą išvadą, kad Komisijos sprendimų priėmimo procesas baigiasi, kai Komisija galutinai užima vienokią ar kitokią poziciją konkrečiu nagrinėjamu klausimu, priimdama numatytą priemonę (iš pradžių pasiūlytą arba vėliau iš dalies pakeistą) arba ją atmesdama. Priėmus galutinį sprendimą dėl konkretaus klausimo, tai, kad ateityje gali būti pradėtos panašios administracinės procedūros, per kurias tam tikri dokumentai gali būti panaudoti iš naujo, netrukdo užbaigti sprendimų priėmimo proceso dėl tų dokumentų(32).
59. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, toliau išnagrinėsiu Komisijos pateiktus argumentus, siekdamas nustatyti, ar Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos.
c) Bendrojo Teismo vertinimas skundžiamame sprendime
60. Bendrasis Teismas, vertindamas, ar nagrinėjamas sprendimų priėmimo procesas buvo baigtas, daugiausia dėmesio skyrė klausimui, ar tuo metu, kai buvo priimti ginčijami sprendimai, vis dar vyko kokia nors sprendimų priėmimo veikla dėl 2013 m. rekomendacinio dokumento priėmimo, ar jau buvo nuspręsta jį priimti (arba nepriimti).
61. Ypač atkreipdamas dėmesį į SCoPAFF vykusius 2013 m. rekomendacinio dokumento svarstymus ir į vėlesnį Komisijos bandymą įgyvendinti tam tikras to dokumento dalis, atliekant Reglamento Nr. 546/2011 numatytų vienodų principų pakeitimus, Bendrasis Teismas nustatė, kad gali būti laikoma, jog sprendimų dėl šio rekomendacinio dokumento priėmimo procesas vyko 2013–2019 m. laikotarpiu.
62. Vis dėlto skundžiamame sprendime, ypač jo 53–57 punktuose, buvo nurodyta, kad EFSA atliktas to dokumento persvarstymas nebuvo to paties sprendimų priėmimo proceso dalis. Bendrasis Teismas pažymėjo, kad bet koks nagrinėjimas SCoPAFF buvo sustabdytas, ir atkreipė dėmesį į tai, kad tiek persvarstomo dokumento turinys, tiek jo galimo priėmimo būdas, įskaitant atitinkamą procedūrą, buvo visiškai neaiškūs. Kadangi persvarstymas buvo tokiame parengiamajame etape, jis atspindėjo ne faktinį sprendimų priėmimo procesą, o veikiau pasirengimą šiam dar tik vyksiančiam procesui.
63. Šiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas ne tik nurodė manantis, kad sprendimo priėmimas dėl 2013 m. rekomendacinio dokumento buvo nutrauktas, bet, dar svarbiau, ir tai, kad Komisija nebesiekė įgyvendinti to rekomendacinio dokumento ir implicitiškai nusprendė jo neįgyvendinti, kai paprašė EFSA persvarstyti jo turinį. Tuo remdamasis jis nusprendė, kad sprendimų priėmimo procesas nebevyko, nes „sprendimas“ buvo priimtas.
64. Komisija ginčija šį vertinimą. Vis dėlto manau, kad jos argumentai nėra įtikinami.
65. Pirma, dėl šios išvados 32 punkte paaiškintų priežasčių manau, kad Komisijos išdėstyta bendra kritika dėl Bendrojo Teismo taikomo Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje vartojamų sąvokų siauro aiškinimo yra nepagrįsta. Bendrojo Teismo požiūris taip pat atitinka visuotinai pripažintą aiškinimo principą, pagal kurį teisės akto bendrosios sistemos ar bendrųjų taisyklių išimtys ir nukrypti nuo jų leidžiančios nuostatos turi būti aiškinamos siaurai(33).
66. Antra, nesutinku, kad Bendrasis Teismas vertino sąvoką „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“ tik kaip apimančią klausimus, kurie netrukus bus pateikti svarstyti, ir situacijas, kai atitinkama institucija yra raginama nedelsiant priimti konkretų teisės akto projektą.
67. Skundžiamo sprendimo 54–61 punktuose nenurodyta nieko, kas leistų teigti, kad, jeigu netrukus neprasidės konkrečios priemonės projekto svarstymas, tai reiškia, jog faktiškai nevykdoma sprendimų priėmimo veikla. Visų pirma skundžiamo sprendimo 56 punkte Bendrasis Teismas aiškiai pripažino, kad sprendimų priėmimo procesas gali tęstis ilgą laiką, per kurį institucija gali aktyviai siekti bendro sutarimo, tačiau vis dar būti gana toli nuo galutinio sprendimo, kuris galiausiai taps galutiniu aktu arba priemone.
68. Šiuose skundžiamo sprendimo punktuose tik dar kartą patvirtintas principas, pagal kurį sprendimų priėmimo procesui būtinas konkretus klausimas, dėl kurio vykdoma sprendimų priėmimo veikla. Šiuo atžvilgiu ypač iškalbinga skundžiamo sprendimo 56 punkto pabaiga. Ten Bendrasis Teismas konstatavo, kad, atsižvelgiant į didelį persvarstytos priemonės galimo turinio, formos ir priėmimo laiko neapibrėžtumą, „priimant ginčijamus sprendimus netgi nebuvo Komisijos sprendimų priėmimo procedūros objekto“(34).
69. Trečia, nesutinku su Komisijos nuomone, kad skundžiamame sprendime Bendrasis Teismas padarė išvadas dėl sąvokos „klausimas“ ir su ja susijusios sąvokos „sprendimų priėmimo procesas“, remdamasis klaidingais kriterijais.
70. Kaip minėta šios išvados 45 punkte, sprendimų priėmimo proceso buvimas reiškia tam tikrą minimalų ketinamo priimti sprendimo turinį, kurį galima nustatyti, ir galimus jo priėmimo būdus. Mano nuomone, dėl kai kurių sprendimų priėmimo proceso esminių elementų nebuvimo kyla ypač daug problemų tuo atveju, kai buvo pasiūlyta priimti labai konkrečias priemones, tačiau, nepaisant daugybės bandymų per ilgą laikotarpį, galiausiai buvo atsisakyta jas priimti.
71. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, kitaip nei Komisija, manau, kad Bendrasis Teismas teisingai vertino priimti pasiūlytos (-ų) priemonės (-ių) galimą turinį ir formą kaip elementus, kurie yra svarbūs siekiant nustatyti, ar nagrinėjamu atveju yra „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“.
72. Be to, nesutinku su požiūriu, kad Bendrasis Teismas neįvertino atitinkamos institucijos siekiamo tikslo svarbos. Skundžiamo sprendimo 57 punkte atmestas ne šio elemento aktualumas, o tik jo lemiamas pobūdis(35).
73. Iš tiesų konkretaus proceso tikslas – vadinamoji jo raison d'être – gali būti patikimas jo status quo rodiklis: kai tikslas pasiektas, procesas gali būti užbaigtas. Jeigu ne, procesas galbūt tebevyksta. Vis dėlto šis sveiku protu pagrįstas požiūris turi logines ribas. Iš tiesų taikant jį neatsižvelgiama į tai, kad sprendimų priėmimo procesas taip pat gali būti baigtas, net jeigu jo tikslas nepasiektas, pavyzdžiui, kai tam tikras klausimas atmetamas ir toliau nebesvarstomas. Kaip minėta įvade, kai kurie planai tiesiog žlunga, taigi gali būti pakeisti naujais planais arba, nelygu aplinkybės, plano gali nebebūti.
74. Tai a fortiori pasakytina apie klausimus, dėl kurių gali, bet neprivalo būti priimtos tam tikros priemonės. Iš tiesų tai visų pirma pasakytina apie rekomendacinius dokumentus pagal Reglamento Nr. 1107/2009 77 straipsnį. Šioje nuostatoje įtvirtinta: „Pagal <...> patariamąją procedūrą Komisija gali priimti ar keisti techninius ir kitus rekomendacinius dokumentus, <...> skirtus šiam reglamentui įgyvendinti. Komisija gali prašyti [EFSA] parengti tokius rekomendacinius dokumentus ar prisidėti juos rengiant.“(36)
75. Šiuo požiūriu toli gražu negalima teigti, kad Bendrasis Teismas neatsižvelgė į Komisijos siekiamą tikslą – jis padarė tą išvadą, atskyręs platų tos institucijos tikslą priimti tam tikrą rekomendacinį dokumentą dėl bičių nuo konkretesnio ir aiškiau orientuoto tikslo priimti arba įgyvendinti būtent 2013 m. rekomendacinį dokumentą (visą arba iš dalies), kuris buvo pateiktas SCoPAFF.
76. Atrodo, kad tai atitinka nagrinėjamu atveju Bendrojo Teismo pateiktą sąvokos „klausimas“ apibrėžtį, kurią dėl pirmiau paaiškintų priežasčių laikau pagrįsta.
77. Ketvirta, galiausiai nematau jokios kitos teisės klaidos, Bendrojo Teismo padarytos aiškinant arba taikant sąvoką „klausimas[,] dėl kurio <...> dar nėra pri[imta] sprendim[o]“.
78. Iš pat pradžių turiu konstatuoti, kad Komisijos pasiūlytas šios sąvokos apibrėžimo kriterijus, t. y. faktinis institucijos naudojimasis savo kompetencija ir atitinkamas jos veiksmų tikslas, man atrodo pernelyg platus ir neaiškus.
79. Kaip pavyzdį aptarkime šį nagrinėjamą atvejį. Jei Komisija būtų teisi, kol nepriimtas rekomendacinis dokumentas (iš tiesų bet koks rekomendacinis dokumentas) dėl bičių pagal Reglamento Nr. 1107/2009 77 straipsnį, būtų laikoma, kad sprendimų priėmimo procesas tebevyksta. Tai reikštų, kad yra tik vienas sprendimų priėmimo procesas, nepaisant praėjusio laiko, pakeliui atliktų procedūrinių veiksmų skaičiaus ir pobūdžio, laikotarpių, kai galbūt apskritai nevykdoma jokios veiklos, ir – svarbiausia – paties abiejų dokumentų turinio.
80. Dėl šio paskutinio elemento (numatytos priimti priemonės turinio) svarbos trumpai stabtelėsiu ties juo. Mano nuomone, savaime aišku, kad du rekomendaciniai dokumentai ta pačia tema savo turiniu gali būti visiškai skirtingi. Iš tiesų rekomendacinis dokumentas turi atspindėti naujausią reguliavimo sistemą ir būti pagrįstas dabartinėmis mokslo bei technikos žiniomis(37). Atsižvelgiant į ilgą proceso trukmę iki ginčijamų sprendimų priėmimo momento ir į tai, kad skiriasi persvarstyto dokumento rengimo būdas(38), neatrodo nepagrįsta manyti, kad 2019 m. EFSA pavestas persvarstyti dokumentas gali skirtis (galbūt net labai) nuo to, kurį ta pati institucija parengė 2013 m.
81. Ar tokia aplinkybė turėtų būti laikoma iš esmės nesvarbia atliekant šią teisinę analizę?
82. Aš taip nemanau. Pati Komisija savo atsakyme pripažįsta, kad „pasiūlymo turinys paprastai yra diskusijų esmė“. Iš tiesų manau, kad labai dirbtina manyti, jog tam tikras sprendimų priėmimo procesas gali išlikti nepakitęs, net jeigu jo objektas, procedūra ir tvarkaraštis yra visiškai pakeisti. Tai ypač pasakytina tais atvejais, kai, kaip jau minėjau, institucija nusprendžia kol kas nesvarstyti vieno pasiūlymo ir parengti naują.
83. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, šiuo atveju pagrindinis klausimas yra šis: kokį klausimą (suprantamą kaip konkrečią problemą, klausimą arba situaciją) Komisija svarstė ir dėl jo ketino priimti „sprendimą“, taip užbaigdama faktinį „sprendimų priėmimo procesą“?
84. Bendrasis Teismas, remdamasis „konkrečiomis šių bylų aplinkybėmis“(39), padarė išvadą, kad visą 2013–2019 m. laikotarpį diskusijų ir derybų objektas buvo 2013 m. rekomendacinio dokumento priėmimas arba dalinis įgyvendinimas. Iš tiesų, remdamasis Komisijos pateikta ar bent jau jos neginčijama informacija, Bendrasis Teismas konstatavo, kad po ypač ilgo proceso i) siūlomos priimti priemonės nagrinėjimas SCoPAFF buvo (neabejotinai) „sustabdytas“; ii) įgyvendinti tą priemonę iš dalies, priimant alternatyvią priemonę, taip pat nepavyko; iii) buvo rengiama nauja priemonė ir iv) tame etape bet kokie svarstymai dėl galimo jos turinio, pobūdžio, priėmimo formos ir procedūros, kurios būtų galima laikytis ją priimant, buvo „hipotetiniai“.
85. Esu pasirengęs sutikti su tuo, kad, kaip pažymi Komisija, vien dokumento, kuris pateiktas priimti, „persvarstymas“ paprastai yra papildomas etapas, priskiriamas tam pačiam sprendimų priėmimo procesui. Vis dėlto negalima atmesti galimybės, kad tai, kas vadinama „persvarstymu“, tam tikromis neįprastomis aplinkybėmis gali būti daug daugiau nei paprastas pirminio dokumento pritaikymas, patobulinimas arba atnaujinimas.
86. Būtent tai, anot Bendrojo Teismo, ir įvyko šioje byloje, atsižvelgiant į jau minėtas „ypatingas aplinkybes“. Šiomis aplinkybėmis nemanau, kad Bendrojo Teismo išvadose dėl to, kas iš tiesų laikytina „klausimu“, „sprendimų priėmimo procesu“ ir „sprendimu“ nagrinėjamoje byloje, padaryta teisės klaida. Visų pirma, kadangi Bendrasis Teismas i) nesuklydo aiškindamas nagrinėjamas sąvokas, ii) išnagrinėjo teisinius ir faktinius aspektus, kurie iš esmės yra svarbūs atliekant vertinimą, ir iii) atliko bendrą šių aspektų vertinimą, kuris atrodo patikimas, abejoju, ar Teisingumo Teismui tikslinga atlikti naują išsamų šių aspektų vertinimą šiame apeliaciniame skunde.
87. Tai reikštų Teisingumo Teismo vaidmens pokytį: užuot tikrinęs, ar teisingai aiškinama teisė ir atliekamas teisinis faktinių aplinkybių kvalifikavimas, jis vykdytų labiau į faktines aplinkybes nukreiptą kontrolę. Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas turėtų išnagrinėti, be kita ko, šiuos klausimus: ar Komisija netiesiogiai, bet neabejotinai aiškiai galutinai atmetė galimybę priimti iš pradžių numatytą dokumentą? Ar tikėtina, kad persvarstytas dokumentas gali būti pagrįstai panašus į iš pradžių pasiūlytą priimti dokumentą?
88. Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, darau išvadą, kad pirmasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
89. Jeigu Teisingumo Teismas sutiktų su mano vertinimu, jam nereikėtų nagrinėti apeliacinio skundo antrojo pagrindo tam, kad galėtų atmesti Komisijos apeliacinį skundą, nes tas pagrindas būtų nereikšmingas. Iš tiesų, jeigu aptariami dokumentai nebūtų susiję su vykstančiu sprendimų priėmimo procesu, tuomet nagrinėjama išimtis apskritai nebūtų taikytina. Taigi tai, ar Bendrasis Teismas neteisingai išaiškino sąvoką „rimtai [kenkiantis] institucijos sprendimų priėmimo procesui“, kaip teigia Komisija savo antrajame apeliacinio skundo pagrinde, būtų nereikšminga ir negalėtų lemti skundžiamo sprendimo panaikinimo. Vis dėlto, jeigu Teisingumo Teismas nesutiktų su mano atliktu apeliacinio skundo pirmojo pagrindo vertinimu, trumpai paaiškinsiu, kodėl manau, kad ir antrąjį apeliacinio skundo pagrindą galima atmesti kaip nepagrįstą.
B. Antrasis apeliacinio skundo pagrindas
90. Pateikdama antrąjį pagrindą Komisija nurodo, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą vertindamas, ar prašomų dokumentų atskleidimas rimtai pakenktų tos institucijos sprendimų priėmimo procesui, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą.
91. Šis apeliacinio skundo pagrindas padalytas į dvi dalis. Antrąją dalį sudaro trys skundai.
1. Pirmoji dalis
92. Pirmojoje apeliacinio skundo antrojo pagrindo dalyje keliamas ginčijamų sprendimų aiškinimo klausimas.
93. Komisija tvirtina, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes ginčijamuose sprendimuose šios institucijos nurodytus motyvus pakeitė savu išaiškinimu. Ji tvirtina, kad Bendrasis Teismas klaidingai nusprendė, jog ši institucija, atsisakydama leisti susipažinti su prašomais dokumentais, rėmėsi ne Reglamentu Nr. 1049/2001, o tik standartinėmis darbo tvarkos taisyklėmis. Jos nuomone, ši išvada prilygsta faktinių aplinkybių iškraipymui, nes ji iš esmės pakeičia ginčijamuose sprendimuose pateiktus argumentus ir lemia prieštaringą skundžiamo sprendimo motyvavimą.
94. Kaip ir Pollinis France, taip pat manau, kad šis Komisijos argumentas rodo, jog ji neteisingai supranta skundžiamą sprendimą.
95. Keliais atvejais, ypač skundžiamo sprendimo 62 ir 63 punktuose, Bendrasis Teismas patikslino, kad ginčijamuose sprendimuose Komisija rėmėsi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatyta išimtimi. O skundžiamo sprendimo 85–90 punktuose kalbama apie tai, kaip Komisija rėmėsi būtinybe apsaugoti valstybių narių išreikštų atskirų pozicijų konfidencialumą, remdamasi standartinių darbo tvarkos taisyklių nuostatomis, tačiau nenustatyta aiški šių nuostatų ir Reglamente Nr. 1049/2001 įtvirtintų nuostatų sąsaja.
96. Atsižvelgiant į tai, skundžiamo sprendimo 90 punktą, kuriame, be kita ko, nurodyta, kad „Komisija nesirėmė <...> Reglamento Nr. 1049/2001 <...> nuostatomis“, reikia suprasti kaip nuorodą į ankstesnius punktus, kuriuose Bendrasis Teismas patikslino Komisijos motyvus ginčijamuose sprendimuose. Jo nereikėtų klaidingai suprasti kaip konstatavimo, kad Komisija visiškai nesirėmė Reglamentu Nr. 1049/2001.
97. Iš tiesų skundžiamo sprendimo 107 punkte Bendrasis Teismas užbaigė vertinimą dėl to, ar pagal standartines darbo tvarkos taisykles galima atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais, kuriuose nurodyta atskira valstybių narių pozicija, pagal Reglamentą Nr. 1049/2001. Ši išvada nėra grindžiama tuo, kad Komisija nesirėmė to reglamento nuostatomis. Ji veikiau grindžiama bendru abejų taisyklių aiškinimu.
98. Taigi nematau jokio motyvų pakeitimo ir šiuo atžvilgiu neįžvelgiu jokių prieštaravimų. Pirmąją antrojo pagrindo dalį reikia atmesti kaip nepagrįstą.
2. Antrosios dalies pirmasis skundas
99. Apeliaciniame skunde Komisija tvirtina, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 91 ir 92 punktuose klaidingai nurodė, jog standartinės darbo tvarkos taisyklės netaikomos SCoPAFF, nes ši oficialiai nepriėmė savo darbo tvarkos taisyklių.
100. Mano nuomone, šis argumentas yra nereikšmingas. Tai, ar standartinės darbo tvarkos taisyklės buvo taikytinos SCoPAFF vykdomai procedūrai, visiškai nesvarbu.
101. Kaip teisingai nusprendė Bendrasis Teismas – pakartodamas panašius samprotavimus, kuriuos 2019 m. gruodžio 3 d. sprendime, priimtame pagal Pollinis France pateiktą skundą, išdėstė Europos ombudsmenė(40), – standartinės darbo tvarkos taisyklės negali būti aiškinamos taip, kad jomis dokumentams suteikiama didesnė apsauga nei numatytoji Reglamente Nr. 1049/2001(41).
3. Antrosios dalies antrasis skundas
102. Pirmiausia Komisija teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes atmetė komiteto procedūros taisyklių svarbą, kiek tai susiję su Reglamentu Nr. 1049/2001. Ji teigia, kad komiteto procedūros taisyklės yra svarbios vertinant riziką, kurią gali kelti dokumento atskleidimas, kiek tai susiję su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipa. Dėl šios priežasties Bendrasis Teismas negalėjo nukrypti nuo esamos jurisprudencijos, kurioje akcentuojamas šio teisinio pagrindo taikymas, ir neatsižvelgti į tai, kad standartinėse darbo tvarkos taisyklėse įtvirtintos konfidencialumo taisyklės atspindi informacijos konfidencialumui komitetuose, kaip antai SCoPAFF, teikiamą reikšmę(42).
103. Antra, Komisija tvirtina, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes neteisingai išaiškino komiteto procedūros taisykles, kuriomis Komisija rėmėsi ginčijamuose sprendimuose. Konkrečiai kalbant, ji teigia, kad pateikdamas vertinimą skundžiamo sprendimo 101–107 punktuose Bendrasis Teismas neatsižvelgė į tai, kad atskiros valstybių narių pozicijos per komiteto procedūras ir informacija, kuria keičiamasi komitetuose, pagal šias taisykles laikomos neskelbtinomis. Šiuo klausimu Komisija pažymi, kad tose taisyklėse numatyto konfidencialumo svarba neturėtų būti ribojama siaurai aiškinant standartinių darbo tvarkos taisyklių 10 straipsnio 2 dalyje ir 13 straipsnio 2 dalyje vartojamą sąvoką „komiteto diskusijos“. Komisija teigia, kad jų 13 straipsnio 3 dalis tai patvirtina, nes joje nurodyta, kad dokumentai, pateikti tam tikro komiteto nariams per visą procedūrą, yra konfidencialūs.
104. Trečia, Komisija tvirtina, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes neteisingai išaiškino ginčijamuose sprendimuose Komisijos nurodytų motyvų pagrindą, susijusį su ESS 4 straipsnyje įtvirtintu lojalaus bendradarbiavimo principu.
105. Pollinis France ginčija visus šiuos teiginius.
106. Komisijos argumentai manęs neįtikina.
107. Pirma, Bendrasis Teismas paisė komiteto procedūros taisyklių svarbos, kiek tai susiję su Reglamentu Nr. 1049/2001. Iš tiesų skundžiamo sprendimo 100–105 punktuose jis aiškiai išnagrinėjo standartines darbo tvarkos taisykles, kuriomis Komisija rėmėsi ginčijamuose sprendimuose, siekdamas nustatyti jų pobūdį ir poveikį galimybei susipažinti su dokumentais pagal tą reglamentą. Remdamasis tuo, Bendrasis Teismas konstatavo, kad šios nuostatos nėra susijusios su visuomenės galimybe susipažinti su komitetų dokumentais ir pačios savaime nereikalauja atsisakyti suteikti tokią galimybę pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą Taigi netiesa, kad jis neatsižvelgė į komiteto procedūras reglamentuojančias teisės nuostatas arba nemotyvavo savo sprendimo.
108. Antra, Bendrasis Teismas nepadarė klaidų aiškindamas standartines darbo tvarkos taisykles, kuriomis Komisija rėmėsi ginčijamuose sprendimuose. Iš tiesų atrodo, kad Komisijos argumentai reiškia, jog tam tikriems dokumentams, pavyzdžiui, dokumentams, susijusiems su atskiromis valstybių narių pozicijomis, išreikštomis per komiteto procedūras, kaip nurodyta standartinių darbo tvarkos taisyklių 10 straipsnio 2 dalyje, iš esmės turėtų būti taikoma bendra neatskleidimo prezumpcija, atsižvelgiant į minėtose nuostatose nurodytą konfidencialumą.
109. Šiuo klausimu reikia priminti, kad jeigu Sąjungos institucija nusprendžia atsisakyti leisti susipažinti su dokumentu remdamasi viena iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytų išimčių – kaip akivaizdžiai yra nagrinėjamu atveju – ji turi paaiškinti, kaip galimybė susipažinti su tuo dokumentu galėtų konkrečiai ir realiai pakenkti pagal šią išimtį saugomam interesui. Be to, pakenkimo interesui rizika turi būti pagrįstai numatoma ir negali būti vien hipotetinė(43). Vis dėlto tam tikrais atvejais Sąjungos institucijos, atsisakydamos suteikti tokią galimybę susipažinti, galėjo remtis bendrąja informacijos neatskleidimo prezumpcija(44).
110. Vis dėlto bendrosios prezumpcijos dėl tam tikros kategorijos dokumentų pripažinimas reiškia, kad pirmiausia buvo įrodyta, jog pagrįstai galima numatyti, kad į tą kategoriją patenkančio dokumento atskleidimas iš tikrųjų galėtų pakenkti pagal aptariamą išimtį saugomam interesui. Be to, kadangi bendrosios prezumpcijos yra pareigos atitinkamai Sąjungos institucijai konkrečiai ir individualiai išnagrinėti kiekvieną dokumentą, su kuriuo susijęs prašymas leisti susipažinti, ir, be to, kuo platesnės galimybės visuomenei susipažinti su Sąjungos institucijų turimais dokumentais principo išimtis, jos turi būti aiškinamos ir taikomos siaurai(45).
111. Taigi komiteto procedūrose išreikštos atskiros valstybių narių pozicijos nepatenka į dokumentų, kuriems taikomos bendrosios konfidencialumo prezumpcijos, kategorijas. Iš tiesų, kaip Bendrasis Teismas pažymėjo skundžiamo sprendimo 104 ir 105 punktuose, standartinių darbo tvarkos taisyklių 13 straipsnyje, vertinant jį kaip visumą, nustatyta, kad prašymai susipažinti su komiteto dokumentais turi būti nagrinėjami pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 ir kad komiteto diskusijų pobūdis arba dokumentai, pateikti, be kita ko, komiteto nariams, išlieka konfidencialūs, nebent Komisija suteikia galimybę susipažinti su šiais dokumentais. Tai patvirtina ir Reglamento Nr. 182/2011 9 straipsnio tekstas, kuriame nustatyti principai, pagal kuriuos komitetai priima savo darbo tvarkos taisykles, ir pridurta, kad „[k]omitetams taikomi dokumentų viešumo principai ir sąlygos <...>, kurios taikomos Komisijai“.
112. Taigi manau, kad Bendrasis Teismas visiškai pagrįstai nusprendė, jog pagal standartines darbo tvarkos taisykles, kuriomis Komisija rėmėsi ginčijamuose sprendimuose, prašomi dokumentai patenka į Reglamento Nr. 1049/2001 taikymo sritį. Dėl šios priežasties ta institucija turėjo paaiškinti, kaip prašomų dokumentų atskleidimas pakenktų pagal to reglamento 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatytą išimtį saugomam interesui. Ši išvada nepasikeistų net ir tuo atveju, jeigu standartinių darbo tvarkos taisyklių 13 straipsnio 2 dalyje vartojama sąvoka „komiteto diskusijos“ būtų aiškinama plačiai – taip, kad apimtų ir kitus komiteto procedūros etapus, išskyrus baigiamąjį etapą, per kurį vyksta diskusijos.
113. Trečia, iš skundžiamo sprendimo 111–113 punktų matyti, kad Bendrasis Teismas pro akis nepraleido aplinkybės, jog nuoroda į bendradarbiavimą ir tarpusavio pasitikėjimą ginčijamuose sprendimuose buvo susijusi su valstybėmis narėmis ir Komisija. Iš tiesų atlikdamas vertinimą jis į tai aiškiai atsižvelgė. Bet kuriuo atveju tuose punktuose pateiktos pastabos grindžiamos tuo, kad Komisija nepateikė paaiškinimų, galinčių įrodyti, kokia žala šiems principams būtų padaryta atskleidus prašomus dokumentus. Bendrojo Teismo išvados nebuvo padarytos remiantis klaidingu lojalaus bendradarbiavimo principo aiškinimu(46).
114. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, antrosios dalies antrasis skundas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
4. Antrosios dalies trečiasis skundas
115. Komisija taip pat teigia, kad Bendrasis Teismas, atlikdamas vertinimą, atskirai išnagrinėjo įvairius motyvus, kuriais ta institucija rėmėsi ginčijamuose sprendimuose. Šis atskyrimas buvo dirbtinis ir dėl jo buvo iškraipyti Komisijos argumentai. Visų pirma vertinimo suskaidymas į tris atskiras dalis reiškė, kad nebuvo tinkamai išnagrinėti tarpusavyje susiję argumentai, patvirtinantys Komisijos teiginius dėl informacijos atskleidimo keliamos rizikos.
116. Be to, Komisija teigia, kad Bendrasis Teismas klaidingai atskyrė išorinį spaudimą, daromą Komisijai, ir spaudimą, daromą valstybėms narėms. Komisijos nuomone, šis atskyrimas yra ydingas, nes taip nebuvo pripažinta, kad jos visos dalyvauja viename sprendimų priėmimo procese per komiteto procedūras. Bendrasis Teismas taip pat neatsižvelgė į tai, kad ginčijamuose sprendimuose vartojama sąvoka „nuolatiniai komitetai“ apima ir SCoPAFF. Taigi jis klaidingai nusprendė, kad ginčijamuose sprendimuose daroma nuoroda į išorinį spaudimą nėra susijusi su sprendimų priėmimo procesu SCoPAFF.
117. Galiausiai Komisija teigia, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 119 ir 130 punktuose taikė netinkamą teisinį reikalavimą, pagal kurį Komisija ginčijamuose sprendimuose turėjo įrodyti, pirma, kad sprendimų priėmimo proceso tikslas nebuvo pasiektas dėl išorinio spaudimo ir, antra, kad atsisakius leisti susipažinti su prašomais dokumentais būtų sudaryta galimybė pasiekti to proceso tikslą. Komisija tvirtina, kad pagal taikytiną reikalavimą ji turi įrodyti tik tai, kad galima pagrįstai numatyti riziką, jog dėl šio išorinio spaudimo bus iš esmės paveiktas priimamas sprendimas.
118. Komisijos argumentai nėra įtikinami.
119. Skundžiamo sprendimo 63 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad ginčijamuose sprendimuose Komisija „iš esmės rėmėsi visuma trijų susijusių motyvų, kad atsisakytų leisti susipažinti su prašomais dokumentais remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa“(47). Tie motyvai apibūdinti taip:
„Komisijos teigimu, pirma, per komiteto procedūras saugomas valstybių narių atskirų pozicijų konfidencialumas. Antra, valstybių narių pozicijų, kuriomis keičiamasi konfidencialiai, atskleidimas pakenktų valstybių narių bendradarbiavimui ir valstybių narių bei Komisijos tarpusavio pasitikėjimui. <...> Trečia, Komisija patyrė ir vis dar patiria išorinį skirtingus interesus turinčių asmenų spaudimą, todėl, atskleidus prašomus dokumentus, ilgo ir sudėtingo sprendimų priėmimo proceso metu dar būtų daromas išorinis spaudimas. Atskleidus prašomus dokumentus sumažėtų valstybių narių veikimo laisvė ir lankstumas, o jos turėtų galėti nevaržomos, be išorinio spaudimo, nuolatiniuose komitetuose išanalizuoti visas pasirinkimo galimybes.“
120. Be to, sprendimo 110 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad atsikirsdama Komisija pabrėžė, jog „ginčijamuose sprendimuose nurodytos aplinkybės turi būti vertinamos ne pavieniui, o visos kartu“.
121. Be to, mano nuomone, akivaizdu, kad skundžiamame sprendime Bendrasis Teismas šiuos motyvus vertino ne visiškai izoliuotai vienas nuo kito(48). Atrodo, kad atskiras šių susijusių motyvų nagrinėjimas tiesiog atitinka Komisijos argumentų tvarkingo vertinimo logiką. Taigi man atrodo, kad Komisijos teiginys, jog skundžiamame sprendime jos argumentai buvo iškraipyti, yra nepagrįstas.
122. Šiomis aplinkybėmis taip pat pridurčiau, kad, mano nuomone, Komisija tinkamai nepaaiškino, kaip Bendrojo Teismo taikomas nagrinėjimo metodas, jeigu jis būtų nagrinėjęs tuos tris susijusius motyvus kartu, būtų lėmęs kitokį rezultatą. Kiekviename Bendrojo Teismo atliktos analizės etape pagrindinis dėmesys skiriamas tam, ar Komisija įvykdė savo pareigą tinkamai įrodyti (ginčijamuose sprendimuose, atsižvelgdama į pirmosios instancijos teisme pateiktus paaiškinimus) riziką, kad nagrinėjamam sprendimų priėmimo procesui gali būti rimtai pakenkta, atsižvelgiant į konkrečius nurodytus motyvus ir pateiktus atitinkamus įrodymus(49).
123. Be to, argumentas, kad skundžiamame sprendime neatsižvelgta į šiuo požiūriu svarbias aplinkybes, taip pat nėra įtikinamas.
124. Visų pirma, Bendrasis Teismas savo jurisprudencijoje nuosekliai pripažįsta, kad išorinis spaudimas gali būti teisėtas motyvas apriboti galimybę susipažinti su dokumentais(50).
125. Sutinku. Vis dėlto turi būti pateikta įrodymų, patvirtinančių, kad kyla pagrįstai numatoma rizika, jog toks išorinis spaudimas gali turėti esminės įtakos priimamam sprendimui. Skundžiamo sprendimo 129 ir 134 punktuose Bendrojo Teismo pateiktose pastabose kalbama apie tai, kad nepateikta įrodymų, pagrindžiančių teiginį, jog išorinis spaudimas turėtų įtakos sprendimų priėmimo procesui. Jo išvados negrindžiamos tuo, ar nagrinėjamas išorinis spaudimas buvo nukreiptas į Komisiją, ar į valstybes nares atskirai. Jos veikiau grindžiamos tuo, kad nėra įrodymų, leidžiančių nustatyti ryšį tarp išorinio spaudimo ir žalos, kuri galėtų būti padaryta atskleidus informaciją. Šiuo atžvilgiu taip pat nematau jokios papildomos svarbios aplinkybės, į kurią Bendrasis Teismas galėjo neatsižvelgti atlikdamas analizę ir į kurią atsižvelgus būtų kilę abejonių dėl skundžiamo sprendimo 136 punkte padarytos išvados.
126. Panašiai Bendrasis Teismas, atlikdamas vertinimą, nesirėmė tuo, ar ginčijamuose sprendimuose buvo konkrečiai daroma nuoroda į sprendimų priėmimo procesą SCoPAFF, ar apskritai į „nuolatinius komitetus“, siekiant padaryti išvadą, jog tuose sprendimuose nepateikta būtinų Komisijos nurodytos rizikos įrodymų. Nepaisant to, ar sąvoka „nuolatiniai komitetai“ apima SCoPAFF, ginčijamuose sprendimuose nebuvo pateikta jokių konkrečių įrodymų, susijusių būtent su nagrinėjamu sprendimų priėmimo procesu.
127. Galiausiai Bendrasis Teismas, kalbėdamas apie nagrinėjamą išimtį, netaikė netinkamo teisinio reikalavimo. Man atrodo, kad Komisija skundžiamo sprendimo 119 ir 130 punktus aiškina neatsižvelgdama į kontekstą. Šiuose punktuose kalbama apie tai, kad nagrinėjamame kelerius metus trukusiame sprendimų priėmimo procese nebuvo pasiekta numatyto tikslo, nepaisant to, kad aptariami dokumentai buvo vertinami kaip konfidencialūs. Iš esmės Bendrasis Teismas nenustatė jokio reikalavimo pagal Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatytą išimtį, o tik įvertino tam tikrų Komisijos nurodytų faktinių aplinkybių įrodomąją vertę.
128. Darytina išvada, kad tuose punktuose Bendrasis Teismas nenukrypo nuo visuotinai pripažįstamo reikalavimo pateikti įrodymus, patvirtinančius, jog galima pagrįstai numatyti riziką, kad dėl išorinio spaudimo bus paveiktas priimamas sprendimas. Iš tiesų, kaip matyti iš skundžiamo sprendimo 136 punkto, Bendrasis Teismas nusprendė, kad Komisija neįvykdė šio teisinio reikalavimo.
129. Taigi antrosios dalies trečiasis skundas taip pat turi būti atmestas kaip nepagrįstas, o kartu turi būti atmestas ir visas apeliacinis skundas.
VII. Bylinėjimosi išlaidos
130. Vadovaujantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalimi, taikoma apeliaciniame procese pagal jo 184 straipsnio 1 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
131. Kadangi Pollinis France reikalavo atlyginti bylinėjimosi išlaidas, o Komisija pralaimėjo bylą, iš antrosios turi būti priteistos su šiuo apeliaciniu procesu susijusios bylinėjimosi išlaidos.
VIII. Išvada
132. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus siūlau Teisingumo Teismui:
– atmesti apeliacinį skundą;
– priteisti iš Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.