Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTA NIKOLASA EMILIU [NICHOLAS EMILIOU]
SECINĀJUMI,
sniegti 2024. gada 27. jūnijā (1)
Lieta C‑726/22 P
Eiropas Komisija
pret
Pollinis France
(Apelācija – Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Atteikums nodrošināt piekļuvi – Vadlīnijas par tā riska novērtējumu, ko augu aizsardzības līdzekļi rada bitēm – Komitoloģija – Jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums – Lēmumu pieņemšanas process – Dalībvalstu individuālā nostāja – Risks nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanas procesam)
I. Ievads
1. Sadarbība ir klātesoša visās dzīves jomās un sugās, sākot ar cilvēkiem un beidzot ar vienkāršām kamenēm.
2. Raugoties caur šo prizmu, Eiropas Savienības komitoloģijas procedūru sarežģītā dinamika pārsteidzoši atgādina bišu stropā notiekošo. Eiropas Komisijas (kas šajā konkrētajā analoģijā var līdzināties bišu mātei) uzdevums ir izmantot savas īstenošanas pilnvaras, lai pieņemtu jaunus īstenošanas aktus. Savukārt komitoloģijas komitejas (bites) kopīgiem spēkiem palīdz “apputeksnēt” lēmumu pieņemšanas procesu. Lai gan šāda sinerģija parasti palīdz Komisijai sasniegt tās mērķi, vislabākie (bišu un cilvēku) plāni ne vienmēr noved pie iecerētā rezultāta (2).
3. Izskatāmā lieta ir balstīta uz šīm pārdomām. Ar savu apelācijas sūdzību Komisija lūdz Tiesu atcelt Vispārējās tiesas spriedumu lietā Pollinis France/Komisija (3), ar ko tā atcēla divus Komisijas lēmumus, ar kuriem Pollinis France (4) tika atteikta piekļuve dokumentiem, kas attiecas uz Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādes (EFSA) sagatavotajām vadlīnijām par tā riska novērtējumu, ko augu aizsardzības līdzekļi rada bitēm (turpmāk tekstā – “2013. gada vadlīnijas”). Konkrētāk, Komisija apstrīd Vispārējās tiesas konkrētajā lietā secināto, ka Pollinis France pieprasītie dokumenti attiecās uz jautājumu, par kuru bija pieņemts lēmums, apgalvojot, ka minēto lēmumu pieņemšanas brīdī strīdīgais lēmumu pieņemšanas process vēl turpinājās.
4. Līdz ar to šī apelācijas sūdzība dod iespēju precizēt Regulas (EK) Nr. 1049/2001 par piekļuvi dokumentiem 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzētā izņēmuma piemērošanas jomu (5).
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Regula Nr. 1049/2001
5. Regulas Nr. 1049/2001 4. panta (“Izņēmumi”) 3. punkta pirmajā daļā ir noteikts:
“Var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.”
B. Komiteju standarta reglaments
6. Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 182/2011 (2011. gada 16. februāris), ar ko nosaka normas un vispārīgus principus par dalībvalstu kontroles mehānismiem, kuri attiecas uz Komisijas īstenošanas pilnvaru izmantošanu, 9. pants paredz (6):
“1. Katra komiteja pēc tās priekšsēdētaja priekšlikuma ar tās locekļu vienkāršu balsu vairākumu pieņem savu reglamentu, pamatojoties uz standarta reglamentu, ko jāsagatavo Komisijai pēc apspriešanās ar dalībvalstīm. [..]
[..]
2. Uz komitejām attiecas principi un nosacījumi par dokumentu publisku pieejamību un datu aizsardzības noteikumi, ko piemēro Komisijai.”
7. Komiteju standarta reglamenta – [Komitejas nosaukums] komitejas reglaments (7) 10. panta 2. punktā ir teikts:
“[..] priekšsēdētāja pienākums ir izstrādāt protokola kopsavilkumu, īsi aprakstot tajā katru darba kārtības jautājumu un balsošanas rezultātus par visiem komitejai iesniegtajiem īstenošanas aktu projektiem. Protokola kopsavilkumā nenorāda komitejas locekļu individuālo nostāju komitejas apspriedēs.”
8. Standarta reglamenta 13. pants ir formulēts šādi:
“1. Pieprasījumus par piekļuvi komitejas dokumentiem izskata saskaņā ar [Regulu Nr. 1049/2001] [..].
2. Komitejas apspriedes ir konfidenciālas.
3. Komitejas locekļiem, ekspertiem un trešo personu pārstāvjiem nosūtītie dokumenti ir konfidenciāli, ja vien šiem dokumentiem nav piešķirta piekļuve saskaņā ar 1. punktu vai Komisija tos nav citādā veidā padarījusi publiski pieejamus.
[..].”
III. Tiesvedības priekšvēsture
9. Tiesvedības priekšvēsture ir sīki izklāstīta pārsūdzētā sprieduma 2.–14. un 48.–52. punktā. Apstākļus, kas ir būtiski šo secinājumu kontekstā, var apkopot šādi.
10. EFSA 2013. gadā sagatavoja 2013. gada vadlīnijas. Pēc tam Komisija šo dokumentu iesniedza pieņemšanai Augu, dzīvnieku, pārtikas aprites un dzīvnieku barības pastāvīgā komitejā (turpmāk tekstā – “SCoPAFF”), kas ir komitoloģijas komiteja, kuru vada Komisija. Tomēr dalībvalstu vienprātības trūkums par dokumenta tekstu kavēja tā pieņemšanu.
11. Komisija 2018. gadā ierosināja īstenot dažas 2013. gada vadlīniju daļas, grozot Komisijas Regulā (ES) Nr. 546/2011 noteiktos vienotos principus (8). Attiecīgi tā SCoPAFF iesniedza regulas projektu, ar ko groza Regulu Nr. 546/2011, lai saņemtu atzinumu un to pieņemtu. Lai gan SCoPAFF sniedza labvēlīgu atzinumu, Komisija nevarēja pieņemt šo tiesību aktu, jo Eiropas Parlaments iebilda pret tā pieņemšanu 2019. gadā.
12. Komisija 2019. gada martā lūdza EFSA pārskatīt 2013. gada vadlīnijas, lai ņemtu vērā zinātnes attīstību kopš 2013. gada.
13. Pamatojoties uz Regulu Nr. 1049/2001 un Regulu (EK) Nr. 1367/2006 (9), Pollinis France 2020. gada 27. janvārī iesniedza Komisijai pieprasījumu par piekļuvi konkrētiem dokumentiem saistībā ar 2013. gada vadlīnijām. Ar Komisijas 2020. gada 19. jūnija Lēmumu C(2020) 4231 final (turpmāk tekstā – “pirmais apstrīdētais lēmums”) Komisija piešķīra daļēju piekļuvi vienam dokumentam, bet atteica piekļuvi visiem pārējiem šajā pieprasījumā minētajiem dokumentiem, atsaucoties uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzēto izņēmumu.
14. Pollinis France 2020. gada 8. aprīlī iesniedza otru pieprasījumu par piekļuvi konkrētiem dokumentiem, kas attiecas uz tām pašām vadlīnijām. Ar Komisijas 2020. gada 21. jūlija Lēmumu C(2020) 5120 final (turpmāk tekstā – “otrais apstrīdētais lēmums”) Komisija piešķīra daļēju piekļuvi četriem dokumentiem, bet atteica piekļuvi visiem pārējiem šajā pieprasījumā minētajiem dokumentiem saskaņā ar to pašu Regulā Nr. 1049/2001 paredzēto izņēmumu.
15. Minētajos apstrīdētajos lēmumos Komisija norādīja, ka, kamēr EFSA nav pabeigusi 2013. gada vadlīniju pārskatīšanu, to izskatīšana SCoPAFF ietvaros ir “apturēta”. Turklāt tā precizēja, ka plāns pieņemt 2013. gada vadlīnijas tiks atjaunots, tiklīdz EFSA būs pabeigusi to pārskatīšanu.
IV. Tiesvedība Vispārējā tiesā un pārsūdzētais spriedums
16. Pollinis France cēla Vispārējā tiesā prasību saskaņā ar LESD 263. pantu, lūdzot atcelt apstrīdētos lēmumus. Savā prasības pieteikumā tā izvirzīja četrus pamatus. Ar pirmo un otro pamatu tiek apgalvots, ka esot pieļauts Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pārkāpums. Ar trešo pamatu tiek apgalvots, ka esot pieļauts Regulas Nr. 1367/2006 6. panta 1. punkta pārkāpums. Ar ceturto pamatu tiek apgalvots, ka esot nepareizi piemērots Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta b) apakšpunkts un 4. panta 6. punkts.
17. Ar pārsūdzēto spriedumu Vispārējā tiesa apmierināja Pollinis France pirmo pamatu, uzskatot, ka nav vajadzības izskatīt tās otro un trešo pamatu. Vispārējā tiesa īsi izskatīja arī ceturto pamatu, bet noraidīja to kā neefektīvu. Līdz ar to Vispārējā tiesa atcēla apstrīdētos lēmumus un piesprieda Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
V. Tiesvedība un lietas dalībnieku prasījumi Tiesai
18. Ar savu apelācijas sūdzību Komisija lūdz Tiesu atcelt pārsūdzēto spriedumu un piespriest Pollinis France atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
19. Savukārt Pollinis France lūdz Tiesu noraidīt apelācijas sūdzību un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
20. Komisija 2023. gada 26. jūnijā iesniedza atbildi, bet Pollinis France 2023. gada 27. jūlijā iesniedza atbildes rakstu uz repliku.
VI. Novērtējums
21. Komisija izvirza divus pamatus, apgalvojot, ka Vispārējā tiesa ir pieļāvusi vairākas tiesību kļūdas, interpretējot un piemērojot Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu, kurā ir paredzēts viens no izņēmumiem attiecībā uz Savienības pilsoņu un iedzīvotāju tiesībām piekļūt Savienības iestāžu dokumentiem (turpmāk tekstā – “strīdīgais izņēmums”). Tajā teikts, ka “var atteikt [atsaka] piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, [..] kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm”.
22. Ar pirmo pamatu, kas ir vērsts pret pārsūdzētā sprieduma 54.–61. punktu, tiek apgalvots, ka ir kļūdaini interpretēts jēdziens “jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums”. Ar otro pamatu, kas ir vērsts pret minētā sprieduma 85.–138. punktu, tiek apgalvots, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi kļūdu, izvērtējot, vai pieprasīto dokumentu izpaušana “nopietni kaitētu [iestādes] lēmumu pieņemšanas procesam”.
A. Par pirmo pamatu
1. Lietas dalībnieku argumentācija
23. Ar pirmo pamatu Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, šauri interpretējot jēdzienu “jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums” Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē, attiecinot to tikai uz jautājumiem, kas drīzumā tiks nodoti apspriešanai, un uz gadījumiem, kad attiecīgajai iestādei nekavējoties ir jāpieņem identificējams tiesību akta projekts.
24. Turklāt Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot kļūdaini uzskatījusi, ka ar šo jēdzienu ir saistīts EFSA pārskatāmo vadlīniju definētais saturs un to iespējamās pieņemšanas veidi, bet neesot novērtējusi attiecīgās iestādes izvirzītā mērķa nozīmīgumu.
25. Tā uzskata, ka jēdziens “ jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums” ir jāsaprot kā tāds, kas attiecas uz šīs iestādes kompetences īstenošanu un tās darbības plānoto iznākumu. Tādējādi šī interpretācija ietver satura vai stratēģijas grozījumus, kas pieņemti, lai sasniegtu tās mērķi, tostarp izmaiņas pieņemšanas procedūrā. Šajā ziņā lēmums lūgt EFSA pārskatīt 2013. gada vadlīnijas liecina par tās mērķi ieviest vadlīnijas par bitēm un nozīmē tās pilnvaru īstenošanu šajā jautājumā.
26. Tāpēc Komisija apgalvo, ka šāda rīcība bija viens posms vienā un tajā pašā notiekošajā lēmumu pieņemšanas procesā, kura mērķis bija pabeigt tekstu, par kuru SCoPAFF varētu vienoties komitoloģijas procedūras ietvaros nolūkā pieņemt šo dokumentu. Tas pierāda, ka apstrīdēto lēmumu pieņemšanas brīdī pastāvēja “jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums”. Līdz ar to Komisija uzskata, ka Vispārējās tiesas secinājumi ir juridiski kļūdaini un pretrunīgi.
27. Savukārt Pollinis France aizstāv Vispārējās tiesas pamatojumu un izdarītos secinājumus. Tā apgalvo, ka minētā tiesa ir pareizi interpretējusi attiecīgo jēdzienu, kā arī jēdziena “lēmuma pieņemšanas process” nozīmi, ņemot vērā pienākumu Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzēto izņēmumu interpretēt šauri.
2. Analīze
28. Pirmais apelācijas sūdzības pamats ir saistīts ar Vispārējās tiesas sniegto jēdzienu “jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums” un “lēmuma pieņemšanas process” interpretāciju.
a) “Jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums”
29. Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punktā termins “jautājums” nav definēts. Šāds termins nav skaidri definēts arī minētās regulas 3. pantā, kas ietver definīcijas. Tomēr, ņemot vērā šā jēdziena parasto nozīmi un atbilstošos jēdzienus, kas iekļauti minētās regulas dažādās valodu versijās (10), šķiet, ka jēdziens “jautājums” attiecas uz problēmu, uzdoto jautājumu vai gadījumu, ko izskata kāda ES iestāde.
30. Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā apakšpunktā iekļautais termins “jautājums” apzīmē zināmu specifiku, kas var nebūt uzreiz redzama, lasot šīs regulas angļu valodas versiju. Faktiski angļu valodas versijā attiecīgais termins “matter” ir lietots arī regulas 3. pantā, kurā regulas izpratnē “dokuments” ir definēts kā “jebkura satura informācija neatkarīgi no tās pasniegšanas veida [..], kas skar [concerning a matter – angļu val.] iestādes politiku, darbību un lēmumus” (11). Tomēr lielākajā daļā regulas valodu versiju minētās regulas 3. un 4. pantā ir izmantoti divi atšķirīgi jēdzieni: pirmajā gadījumā ir izmantots termins ar nedaudz plašāku nozīmi (kā tēma, priekšmets vai temats) (12), bet otrajā gadījumā ir izmantots termins ar šaurāku darbības jomu un specifiskāku konotāciju (13).
31. Tādēļ mani nepārliecina Komisijas apgalvojums, kas ir daudzu tās argumentu pamatā, ka jēdziens “jautājums” Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē ir jāinterpretē plaši.
32. Šajā sakarā es gribētu arī piebilst – kā izriet no Regulas Nr. 1049/2001 1.–4. apsvēruma, šajā instrumentā ir ietverts atklātības princips attiecībā uz ES iestāžu darbu (14), un tā mērķis ir piešķirt sabiedrībai pēc iespējas plašākas tiesības piekļūt ES iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem (15). Šā iemesla dēļ šīm tiesībām noteiktie ierobežojumi ir jāinterpretē un jāpiemēro šauri (16). No tā izriet, ka saskaņā ar to, ko Vispārējā tiesa būtībā ir norādījusi pārsūdzētā sprieduma 35.–38. punktā, Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā lietotie termini ir jāinterpretē šauri.
33. Turklāt spriedumā lietā Saint‑Gobain Tiesa noraidīja Komisijas apgalvojumu, ka jēdzienu “jautājums” var interpretēt plaši, lai piešķirtu konfidencialitāti ne tikai dokumentiem, kas izstrādāti lēmumu pieņemšanas procesa ietvaros, bet arī dokumentiem, kas “ir tieši saistīti ar šajā procesā aplūkotajiem jautājumiem”(17). No minētā sprieduma arī izriet, ka, lai pareizi izprastu jēdziena “jautājums” nozīmi, ir lietderīgi to interpretēt atbilstošā kontekstā un ņemot vērā ar attiecīgo tiesību normu izvirzīto mērķi (18).
34. Saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu, lai piemērotu izņēmumu, nepietiek ar to, ka jautājums tiek izskatīts jebkāda iemesla vai mērķa dēļ (19). Patiešām, šis noteikums skaidri attiecas uz jautājumiem, kas tiek izskatīti saistībā ar vairākām savstarpēji saistītām darbībām (“lēmumu pieņemšana iestādē”), kuras tiek veiktas ar mērķi pieņemt galīgo lēmumu šajā jautājumā (“lēmuma” pieņemšana).
35. Lai noteiktu attiecīgā izņēmuma darbības jomu, ļoti svarīga ir nesaraujamā saikne starp terminiem “jautājums”, “lēmuma pieņemšanas process” un “lēmums”. Patiesi, tas atspoguļo tās galveno mērķi – saglabāt iestāžu lēmumu pieņemšanas procesa efektivitāti un līdz ar to arī to spēju veikt savus uzdevumus (20).
36. Šā iemesla dēļ es tagad pievērsīšos jēdzienu “lēmuma pieņemšanas process” un “lēmums” nozīmei Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē.
b) “Lēmumu pieņemšanas process” un “lēmums”
37. Vispirms vēlos uzsvērt, ka šie divi izteicieni ir jāsaprot vispārīgi un netehniski. Jēdziens “lēmumu pieņemšana iestādē” ietver visas formālās un neformālās procedūras, ar kuru palīdzību iestāde pieņem lēmumu par konkrētu jautājumu. Tāpat “lēmums” saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu neaprobežojas tikai ar “lēmumiem” LESD 288. panta izpratnē, bet ietver jebkuru lēmumu veikt konkrētu darbību.
38. Tomēr tas nemaina to, ka arī šos izteicienus nevar interpretēt pārāk plaši, kā to ierosina Komisija.
39. Šajā ziņā es vēlos norādīt, ka konkrēta lēmumu pieņemšanas procesa statuss (notiekošs vai slēgts) loģiski šķiet atkarīgs no tā, vai darbība, kas tiek veikta, joprojām turpinās, vai arī ES iestāde ir pieņēmusi konkrētu lēmumu attiecībā uz konkrēto “jautājumu”. Šajā saistībā uzreiz rodas divi būtiski jautājumi. Pirmkārt, ko likumīgi ietver “lēmumu pieņemšanas process”? Otrkārt, kas ir uzskatāms par gadījumu, kad “lēmums” ir vai nav pieņemts, tādējādi nosakot, vai lēmumu pieņemšanas process ir beidzies?
40. Attiecībā uz pirmo jautājumu ES tiesas ir norādījušas, ka sagatavošanās darbs –neatkarīgi no iestāžu dokumentos sagatavotās informācijas sākotnējā rakstura vai diskusiju, kuru mērķis ir panākt vienprātību, sākotnējā rakstura – var būt daļa no konkrēta lēmumu pieņemšanas procesa (21). Tas tā ir tāpēc, ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā nav noteikta atšķirība, ņemot vērā attiecīgās darbības norises posmu (22).
41. Tomēr ES tiesas ir arī brīdinājušas, ka terminu “lēmumu pieņemšanas process” nedrīkst interpretēt pārāk plaši, lai tas attiektos uz visu administratīvo procedūru vai katru dokumentu, kas attiecas uz konkrētu “jautājumu”. Tās drīzāk ir uzskatījušas, ka lēmumu pieņemšanas process ir jāinterpretē kā tāds, kas attiecas uz “lēmumu pieņemšanu” (23), kurā attiecīgajai iestādei ir rīcības brīvība, lai, cita starpā, apsvērtu izvēli un, atkarībā no procesa veida, izlemtu par iespējamiem iesniedzamajiem priekšlikumiem (24).
42. Tāpēc, lai gan posms, kurā notiek lēmuma pieņemšana konkrētā procesa ietvaros, šķiet, nav izšķirošs faktors, pats lēmuma pieņemšanas būtiskais raksturs, šķiet, tāds ir. Līdz ar to ne visu, kas saistīts ar “lēmuma pieņemšanu”, var ietvert jēdzienā “lēmumu pieņemšanas process”. Svarīgi ir tas, vai pastāv reāla “lēmumu pieņemšanas” darbība, kuras ietvaros attiecīgie dokumenti tika sagatavoti vai saņemti.
43. Protams, tas, kas ir uzskatāms par lēmumu pieņemšanas darbību, ir jānosaka katrā gadījumā atsevišķi, ņemot vērā kontekstu un procesuālās darbības. Galu galā nav iespējams izveidot universālu noteikumu, kas būtu piemērojams visiem lēmumu pieņemšanas procesiem visos līmeņos un attiektos uz visām intervencēm vai darbībām.
44. Tomēr šādas rīcības brīvības pastāvēšana pēc būtības uzsver to, ka ir jānotiek diskusijām, novērtējumiem vai citām darbībām, lai attiecīgā iestāde varētu nonākt pie tā, ka tiek pieņemts lēmums (25). Bez šādām uz rezultātu orientētām darbībām lēmumu pieņemšanas process diez vai varētu tikt uzskatīts par lēmumu pieņemšanas procesu jebkādā jēgpilnā formā vai veidā.
45. Tajā pašā laikā šādas lēmumu pieņemšanas darbības priekšnoteikums ir specifisks jautājums, kam piemīt kāds identificējams saturs, un norādes par metodēm, ar kuru palīdzību var pieņemt attiecīgo lēmumu. Pretējā gadījumā, uz kāda pamata būtu jāveic “lēmumu pieņemšana” un attiecībā uz ko tieši būtu jāpieņem “lēmums”? Tas būtu tāpat kā mēģināt atrisināt problēmu, pirms tam nezinot, kāda ir problēma.
46. Tāpēc, manuprāt, lai konstatētu faktisku lēmumu pieņemšanu, saistītajām darbībām ir jāattiecas uz specifisku jautājumu un jāparāda centieni izpildīt attiecīgā procesa mērķi.
47. Protams, tas nenozīmē, ka attiecīgā jautājuma saturam vai attiecīgā lēmuma pieņemšanas metodei un termiņam ir jāpaliek nemainīgam visā lēmuma pieņemšanas procesā. Kā jau iepriekš minēju, attiecīgajai iestādei lēmumu pieņemšanas procesā ir jābūt rīcības brīvībai, lai grozītu sākotnēji paredzētā pasākuma būtību, mainītu tā pieņemšanas procesu vai laiku vai veiktu citas darbības, ko tā uzskata par nepieciešamām, pēc saviem ieskatiem vai reaģējot uz citu procesā iesaistīto iestāžu un struktūru rīcību. Patiesībā šāds elastīgums bieži vien ir būtisks, lai panāktu vienprātību, jo īpaši, ja ir iesaistītas komitoloģijas komitejas, un lai nonāktu līdz posmam, kad var pieņemt galīgo lēmumu.
48. Tomēr iestādes rīcības brīvība nedrīkst būtiski mainīt izskatāmā jautājuma būtību. Patiešām, sākotnējam jautājumam, pat ja tas tiek apspriests un pārskatīts vairākos posmos konkrētā procesa gaitā, sākumā un visā tā izskatīšanas laikā ir jābūt galvenajam elementam, kas kalpo par pamatu lēmumu pieņemšanai. Citiem vārdiem sakot, starp sākotnēji iecerēto jautājumu un jautājumu, ko pēc tam izskata iesaistītās ES iestādes un struktūras, jābūt saprātīgai tuvības saiknei ne tikai satura, bet, iespējams, arī pieņemšanas metodes un mērķa ziņā.
49. Šajā ziņā jebkuru rīcību, kas ir būtiska novirze no sākotnējā jautājuma, var uzskatīt par signālu, ka lēmuma pieņemšanas process ir pabeigts un ir sācies jauns process.
50. Tas mani noved pie otrā, savstarpēji saistītā jautājuma: kad lēmumu pieņemšanas process beidzas, jo ir pieņemts lēmums par attiecīgo jautājumu?
51. Lai atbildētu uz šo jautājumu, šķiet būtiski vairāki ES tiesu spriedumi. Vispirms Vispārējās tiesas spriedumos Toland/Parlaments (26) un PAN Europe/Komisija (27) ir skaidri norādīts, ka “lēmums” tiek pieņemts tikai tad, kad konkrētais lēmuma pieņemšanas procesa jautājums – bieži vien akta vai pasākuma veidā – ir galīgi atrisināts, nevis joprojām ir daļa no diskusijām, izvērtēšanas, pārskatīšanas vai cita veida darbībām, kas ir procesa sastāvdaļas.
52. Turklāt dažos procesuālajos kontekstos pastāvošie lēmumu pieņemšanas procesi sniedz papildu ieskatu, lai noteiktu, kurā posmā “lēmums” ir pieņemts un ar to saistītais process uzskatāms par pabeigtu. Īpašs piemērs ir Komisijas lēmumu pieņemšanas process saistībā ar likumdošanas iniciatīvu ierosināšanu.
53. Komisijai ir likumdošanas iniciatīvas pilnvaras, kas nozīmē, ka tā lemj par tiesību akta priekšlikuma iesniegšanu vai neiesniegšanu, izņemot gadījumus, kad tai tas ir jādara saskaņā ar ES tiesību aktiem. Šajā ziņā Komisija, gatavojot tiesību akta priekšlikumu, var veikt virkni pasākumu.
54. Šajā saistībā Tiesa ir norādījusi, ka tādas darbības kā ietekmes novērtējuma ziņojumu sagatavošana ir daļa no Komisijas lēmumu pieņemšanas procesa, kas notiek pirms likumdošanas procedūras stricto sensu (28). Patiešām, šādas darbības, kuru mērķis ir panākt vienprātību, lai pabeigtu oficiālu priekšlikumu, ir tieši šā procesa “lēmumu pieņemšanas” elements. Kad priekšlikums ir apstiprināts, Komisija var nolemt iesniegt to ES likumdevējam, tādējādi noslēdzot iniciatīvas posmu un uzsākot likumdošanas posmu. Tāpēc šajā posmā var uzskatīt, ka “lēmums” ir pieņemts, tādējādi faktiski noslēdzot lēmumu pieņemšanas procesu attiecībā uz konkrētu likumdošanas iniciatīvu (29).
55. Tāpat Tiesa ir norādījusi, ka Komisijas lēmums atteikties no paredzētās likumdošanas iniciatīvas galīgi izbeidz plānoto likumdošanas darbību, kuru nevar atsākt, ja vien attiecīgā iestāde neatsauc šo lēmumu. Līdz ar to lēmums neiesniegt priekšlikumu nepārprotami iezīmē arī izšķirošu posmu – tas nozīmē, ka ir pieņemts nelabvēlīgs lēmums, kas līdz ar to arī noslēdz lēmumu pieņemšanas procesu (30).
56. Šajā ziņā pāreju no lēmumu teorētiskas pieņemšanas uz lēmumu faktisku pieņemšanu iezīmē brīdis, kad Komisija pieņem lēmumu iesniegt tiesību akta priekšlikumu ES likumdevējam vai nolemj pilnībā atsaukt likumdošanas iniciatīvu (31).
57. Manuprāt, iepriekš minētie secinājumi ir īpaši svarīgi saistībā ar Komisijas īstenošanas pilnvaru īstenošanu, attiecībā uz ko attiecīgie procesuālie noteikumi parasti paredz, ka Komisijai ir jāapspriežas ar komitoloģijas komiteju. Šādas darbības bieži vien var ietvert tekstu projektu pārskatīšanu, lai iegūtu labvēlīgu atzinumu no minētās komitejas. Arī šajā gadījumā tieši šie pasākumi tiek veikti, lai pasākums tiktu sekmīgi pieņemts, un tie ir attiecīgā procesa “lēmumu pieņemšanas” elements.
58. Tādējādi var pamatoti secināt, ka Komisijas lēmumu pieņemšanas process beidzas, kad Komisija galīgi ieņem tādu vai citādu nostāju konkrētajā jautājumā, pieņemot paredzēto pasākumu (sākotnēji ierosināto vai vēlāk grozīto) vai atsakoties no tā. Pēc tam, kad ir izdarīta galīgā izvēle attiecībā uz konkrēto jautājumu, tas, ka nākotnē var tikt uzsāktas līdzīgas administratīvās procedūras, kurās attiecīgie dokumenti var tikt izmantoti atkārtoti, neliedz uzskatīt, ka lēmumu pieņemšanas process attiecībā uz šiem dokumentiem ir pabeigts (32).
59. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es tagad izskatīšu Komisijas izvirzītos argumentus, lai noteiktu, vai Vispārējā tiesa ir pieļāvusi tiesību kļūdu.
c) Vispārējās tiesas vērtējums pārsūdzētajā spriedumā
60. Vispārējās tiesas vērtējums par to, vai strīdīgais lēmumu pieņemšanas process bija noslēdzies, bija vērsts uz to, vai apstrīdēto lēmumu pieņemšanas brīdī vēl norisinājās jebkāda lēmumu pieņemšanas darbība saistībā ar 2013. gada vadlīniju pieņemšanu, vai arī bija pieņemts lēmums par to pieņemšanu (vai nepieņemšanu).
61. Pievēršot īpašu uzmanību apspriedēm saistībā ar 2013. gada vadlīnijām SCoPAFF ietvaros un Komisijas vēlākajam mēģinājumam īstenot šā dokumenta daļas, ieviešot grozījumus vienotajos principos Regulā Nr. 546/2011, Vispārējā tiesa konstatēja, ka lēmumu pieņemšanas process attiecībā uz šīm vadlīnijām ir uzskatāms par notiekošu no 2013. līdz 2019. gadam.
62. Tomēr pārsūdzētajā spriedumā, it īpaši tā 53.–57. punktā, ir norādīts, ka EFSA minētā dokumenta pārskatīšana nebija tā paša lēmumu pieņemšanas procesa daļa. Vispārējā tiesa norādīja, ka jebkāda pārbaude SCoPAFF ietvaros ir apturēta, un uzsvēra, ka gan pārskatāmā dokumenta saturs, gan tā iespējamās pieņemšanas metode, tostarp attiecīgā procedūra, ir ļoti neskaidra. Tā kā pārskatīšana bija sagatavošanās stadijā, tā neatspoguļoja faktisku lēmumu pieņemšanas procesu, bet drīzāk gatavošanos tam, kas vēl gaidāms.
63. Šajā saistībā Vispārējā tiesa ne tikai norādīja, ka, pēc tās domām, lēmumu pieņemšana attiecībā uz 2013. gada vadlīnijām ir izbeigta, bet, kas ir vēl svarīgāk, ka Komisijai vairs nebija mērķa īstenot šīs vadlīnijas un ka tā, lūdzot EFSA pārskatīt to saturu, pieņēma netiešu lēmumu pret to īstenošanu. Pamatojoties uz to, tā uzskatīja, ka lēmuma pieņemšanas process vairs nenotiek, jo “lēmums” ir pieņemts.
64. Komisija apstrīd šo vērtējumu. Tomēr es uzskatu, ka tās argumenti nav pārliecinoši.
65. Pirmkārt, iepriekš 32. punktā izklāstīto iemeslu dēļ es uzskatu, ka Komisijas vispārējā kritika par to, ka Vispārējā tiesa ir šauri interpretējusi Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā ietvertos jēdzienus, nav pamatota. Vispārējās tiesas pieeja atbilst arī vispārpieņemtajam interpretācijas principam, saskaņā ar kuru izņēmumi un atkāpes no tiesību akta vispārējās sistēmas vai vispārējiem noteikumiem ir jāinterpretē šauri (33).
66. Otrkārt, es nepiekrītu tam, ka Vispārējā tiesa ir ierobežojusi jēdzienu “jautājums, par kuru lēmums nav pieņemts” ar jautājumiem, kas nekavējoties tiek nodoti apspriešanai, un ar gadījumiem, kad attiecīgajai iestādei ir nekavējoties jāpieņem identificējams tiesību akta projekts.
67. No pārsūdzētā sprieduma 54.–61. punkta nekas neliecina, ka nenovēršamas apspriešanas neesamība attiecībā uz konkrēto pasākuma projektu izslēdz faktisku lēmumu pieņemšanas darbību esamību. Proti, pārsūdzētā sprieduma 56. punktā Vispārējā tiesa skaidri atzina, ka lēmumu pieņemšanas process var ilgt ilgāku laiku, kura laikā iestāde var aktīvi virzīties uz vienprātības panākšanu, tomēr joprojām būt salīdzinoši tālu no tā, lai galu galā pieņemtu galīgo aktu vai pasākumu.
68. Šajās pārsūdzētā sprieduma daļās ir tikai vēlreiz apstiprināts princips, ka lēmumu pieņemšanas procesam ir nepieciešama konkrēta jautājuma esamība, attiecībā uz kuru tiek veiktas lēmumu pieņemšanas darbības. Šajā ziņā īpaši zīmīgas ir pārsūdzētā sprieduma 56. punkta beigas. Tur Vispārējā tiesa norādīja, ka, ņemot vērā būtisko nenoteiktību attiecībā uz pārskatītā pasākuma iespējamo saturu, formu un laiku, “apstrīdēto lēmumu pieņemšanas brīdī [nebija] pat Komisijas lēmumu pieņemšanas procesa priekšmeta” (34).
69. Treškārt, es nepiekrītu Komisijas viedoklim, ka Vispārējā tiesa pārsūdzētajā spriedumā esot izdarījusi secinājumus par “jautājumu” un ar to saistīto “lēmumu pieņemšanas procesu”, pamatojoties uz nepareiziem kritērijiem.
70. Kā minēts iepriekš 45. punktā, lēmumu pieņemšanas procesa pastāvēšana paredz zināmu minimālo identificējamo pieņemamā lēmuma saturu un iespējamās tā pieņemšanas metodes. Dažu lēmumu pieņemšanas procesa pamatelementu trūkums, manuprāt, ir īpaši problemātisks gadījumos, kad pieņemšanai bija ierosināti ļoti konkrēti pasākumi, bet, neraugoties uz ilgstošā laikposmā īstenotiem vairākiem mēģinājumiem, to pieņemšana galu galā tika atcelta.
71. Ņemot vērā iepriekš minēto, atšķirībā no Komisijas es uzskatu, ka Vispārējā tiesa pareizi uzskatīja, ka ierosinātā(-o) pasākuma(-u) iespējamais saturs un forma ir elementi, kas ir būtiski, lai konstatētu, vai konkrētajā gadījumā pastāv “jautājums, par kuru lēmums nav pieņemts”.
72. Turklāt es nepiekrītu apgalvojumam, ka Vispārējā tiesa neesot novērtējusi attiecīgās iestādes izvirzītā mērķa nozīmīgumu. Ar pārsūdzētā sprieduma 57. punktu netiek izslēgta šāda elementa nozīme, bet tikai tā izšķirošais raksturs (35).
73. Ir taisnība, ka konkrēta procesa mērķis – tā sacīt, tā raison d'être – var būt uzticams tā status quo rādītājs: kad mērķis ir sasniegts, process, visticamāk, ir pabeigts. Ja tā nav, iespējams, process joprojām turpinās. Tomēr šai veselā saprāta pieejai ir savas loģiskās robežas. Tajā patiešām nav ņemts vērā tas, ka lēmumu pieņemšanas process var tikt slēgts arī tad, ja tā mērķis nav sasniegts, piemēram, ja konkrētā jautājuma izskatīšana tiek pārtraukta un netiek turpināta. Kā minēts ievaddaļā, daži plāni vienkārši neizdodas, tāpēc tos var aizstāt ar jauniem plāniem vai, iespējams, nekādiem plāniem.
74. Tas a fortiori attiecas uz jautājumiem, attiecībā uz kuriem var, bet nevajag pieņemt pasākumus. Faktiski tas jo īpaši attiecas uz vadlīnijām saskaņā ar Regulas Nr. 1107/2009 77. pantu. Minētajā normā ir noteikts: “Komisija saskaņā [..] konsultēšanās procedūru šīs regulas īstenošanai [..] var pieņemt vai grozīt tehniskas vai citas vadlīnijas [..]. Komisija var lūgt Iestādei sagatavot šādas vadlīnijas vai piedalīties to sagatavošanā.” (36)
75. Šajā ziņā Vispārējā tiesa ne tikai neņēma vērā Komisijas izvirzīto mērķi, bet nonāca pie šāda secinājuma, nošķirot šīs iestādes plašo mērķi pieņemt vadlīnijas par bitēm un konkrētāku un mērķtiecīgāku mērķi pieņemt vai īstenot (pilnībā vai daļēji) 2013. gada vadlīnijas, kas tika iesniegtas SCoPAFF.
76. Šķiet, ka tas atbilst Vispārējās tiesas “jautājuma” definīcijai izskatāmajā lietā, ko iepriekš izklāstīto iemeslu dēļ es uzskatu par pamatotu.
77. Ceturtkārt un visbeidzot, es nesaskatu nekādu citu tiesību kļūdu attiecībā uz Vispārējās tiesas veikto jēdziena “jautājums, par kuru nav pieņemts lēmums” interpretāciju vai piemērošanu.
78. Vispirms man ir jānorāda, ka es uzskatu, ka Komisijas ierosinātais kritērijs, lai definētu šo jēdzienu, proti, iestādes faktiskā kompetences īstenošana un atbilstošais tās darbības mērķis, ir pārāk plašs un neskaidrs.
79. Kā piemēru var minēt šo gadījumu. Ja Komisijai būtu taisnība, tad, kamēr nav pieņemtas vadlīnijas (faktiski jebkuras vadlīnijas) par bitēm saskaņā ar Regulas Nr. 1107/2009 77. pantu, lēmumu pieņemšanas process būtu uzskatāms par notiekošu. Tas nozīmētu, ka pastāv tikai viens lēmuma pieņemšanas process, neatkarīgi no tā, cik ilgs laiks ir pagājis, cik un kāda veida procesuālās darbības ir veiktas šajā procesā, kādos periodos var vispār nenotikt nekāda darbība un – kas ir vissvarīgāk – neatkarīgi no abu dokumentu satura.
80. Tā svarīguma dēļ es īsi pievērsīšos šim pēdējam elementam (paredzētā pasākuma saturam). Manuprāt, ir pašsaprotami, ka divi vadlīniju dokumenti par vienu un to pašu tematu pēc satura var būt diezgan atšķirīgi. Patiešām, vadlīnijām būtu jāatspoguļo jaunākais tiesiskais regulējums un jābalstās uz pašreizējām zinātniskajām un tehniskajām zināšanām (37). Ņemot vērā procesa ilgo ilgumu līdz brīdim, kad tika pieņemti apstrīdētie lēmumi, un to, ka pārskatītā dokumenta sagatavošanas metode ir atšķirīga (38), nešķiet nepamatoti pieņemt, ka 2019. gadā ESFA pasūtītais dokuments var atšķirties (iespējams, būtiski) no tā, ko tā pati iestāde bija sagatavojusi 2013. gadā.
81. Vai šāds elements būtu jāuzskata par principā nebūtisku šīs juridiskās analīzes vajadzībām?
82. Es tā nedomāju. Pati Komisija savā atbildē atzīst, ka “debašu būtība parasti ir priekšlikuma saturs”. Patiešām, es uzskatu, ka ir ļoti mākslīgi uzskatīt, ka konkrēts lēmumu pieņemšanas process var palikt nemainīgs pat tad, ja tā priekšmets, procedūra un grafiks tiek būtiski mainīti. Tas jo īpaši attiecas uz gadījumiem, kad, kā jau minēju, iestāde nolemj atlikt vienu priekšlikumu un atgriezties plānošanas sākumpunktā.
83. Ņemot vērā iepriekš minēto, galvenais jautājums šajā kontekstā ir šāds: kāds bija jautājums (ar to saprotot konkrētu jautājumu, problēmu vai gadījumu), kuru Komisija izskatīja un par kuru tā plānoja pieņemt “lēmumu”, tādējādi noslēdzot faktisko “lēmumu pieņemšanas procesu”?
84. Vispārējā tiesa, pamatojoties uz “šo lietu īpašajiem apstākļiem” (39), secināja, ka diskusiju un sarunu priekšmets visā 2013.–2019. gada periodā bija 2013. gada vadlīniju pieņemšana vai daļēja īstenošana. Patiešām, pamatojoties uz Komisijas sniegto vai vismaz neapstrīdēto informāciju, Vispārējā tiesa konstatēja, ka pēc īpaši ilga procesa i) SCoPAFF ietvaros ierosinātā pasākuma izskatīšana (noteikti) tika “apturēta”; (ii) arī šā pasākuma daļēja īstenošana, pieņemot alternatīvu pasākumu, nebija izdevusies; (iii) tika gatavots jauns pasākums; un (iv) šajā posmā visi apsvērumi par tā iespējamo saturu, raksturu, pieņemšanas veidu un procedūru, kas varētu tikt ievērota šajā nolūkā, bija “hipotētiski”.
85. Es esmu gatavs pieņemt, ka, saskaņā ar Komisijas uzsvērto, vienkārša pieņemšanai iesniegta dokumenta “pārskatīšana” parasti ir papildu posms, kas pieder pie tā paša lēmumu pieņemšanas procesa. Tomēr nevar izslēgt, ka tas, kas tiek dēvēts par “pārskatīšanu”, dažos neparastos apstākļos var pārsniegt sākotnējā dokumenta vienkāršu pielāgošanu, uzlabošanu vai atjaunināšanu.
86. Tieši tas, pēc Vispārējās tiesas domām, esot noticis konkrētajā gadījumā, ņemot vērā iepriekš minētos “īpašos apstākļus”. Ņemot to vērā, es neuzskatu, ka Vispārējā tiesa ir pieļāvusi tiesību kļūdu attiecībā uz Vispārējās tiesas secinājumiem par to, kas izskatāmajā lietā faktiski ir “lieta”, “lēmuma pieņemšanas process” un “lēmums”. It īpaši, tā kā Vispārējā tiesa i) nav pieļāvusi kļūdu, interpretējot strīdīgos jēdzienus, ii) ir ņēmusi vērā tiesiskos un faktiskos elementus, kas principā ir būtiski vērtējumam, un iii) ir veikusi šo elementu vispārēju vērtējumu, kas šķiet ticams, es šaubos, vai Vispārējai tiesai šajā apelācijas sūdzībā būtu lietderīgi veikt jaunu visaptverošu vērtējumu šajā ziņā.
87. Šāda rīcība nozīmētu, ka Tiesas loma tiktu novirzīta no tiesību aktu pareizas interpretācijas un faktu tiesiskās kvalifikācijas pārbaudes uz pārbaudi, kas ir vairāk vērsta uz faktiem. Piemēram, Tiesai cita starpā būtu jāpārbauda šādi jautājumi: vai Komisija netieši, bet noteikti ir atteikusies no sākotnēji paredzētās dokumenta pieņemšanas iespējas? Vai ir iespējams, ka pārskatītajam dokumentam varētu būt pamatota radniecība ar sākotnēji pieņemšanai ierosināto dokumentu?
88. Ņemot vērā visu iepriekš minēto, es secinu, ka pirmais apelācijas sūdzības pamats ir jānoraida kā nepamatots.
89. Ja Tiesa piekristu manam vērtējumam, tai nebūtu jāizskata otrais apelācijas pamats, lai noraidītu Komisijas apelācijas sūdzību, jo šis pamats nebūtu efektīvs. Patiešām, ja attiecīgie dokumenti nebūtu saistīti ar notiekošu lēmumu pieņemšanas procesu, tad attiecīgais izņēmums vispār nebūtu piemērojams. Līdz ar to tas, vai Vispārējā tiesa esot nepareizi interpretējusi jēdzienu “nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē”, kā to savā otrajā pamatā apgalvo Komisija, nebūtu būtiski un nevarētu būt par pamatu pārsūdzētā sprieduma atcelšanai. Tomēr, ja Tiesa nepiekristu manam vērtējumam par pirmo apelācijas pamatu, es īsumā paskaidrošu, kāpēc es uzskatu, ka arī otrais apelācijas pamats ir noraidāms kā nepamatots.
B. Par otro pamatu
90. Ar otro pamatu Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, izvērtējot, vai pieprasīto dokumentu izpaušana būtiski kaitētu lēmumu pieņemšanai attiecīgajā iestādē Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē.
91. Šim pamatam ir divas daļas. Otro daļu veido trīs sūdzības.
1. Par pirmo daļu
92. Otrā apelācijas pamata pirmajā daļā ir izvirzīts jautājums par apstrīdēto lēmumu interpretāciju.
93. Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, apstrīdētajos lēmumos aizstājot minētās iestādes pamatojumu ar savu interpretāciju. Tā apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot kļūdaini uzskatījusi, ka minētā iestāde, lai atteiktu piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem, nav pamatojusies uz Regulu Nr. 1049/2001, bet gan vienīgi uz standarta reglamentu. Tās skatījumā šis konstatējums esot pielīdzināms faktu sagrozīšanai, jo tas būtiski maina apstrīdētajos lēmumos izvirzītos argumentus un noved pie pārsūdzētajā spriedumā ietvertā pamatojuma pretrunīguma.
94. Es tāpat kā Pollinis France uzskatu, ka Komisijas arguments liecina par pārsūdzētā sprieduma nepareizu izpratni.
95. Vairākos gadījumos, it īpaši pārsūdzētā sprieduma 62. un 63. punktā, Vispārējā tiesa ir precizējusi, ka apstrīdētajos lēmumos Komisija ir atsaukusies uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzēto izņēmumu. Savukārt pārsūdzētā sprieduma 85.–90. punkts attiecas uz veidu, kādā Komisija ir pamatojusi nepieciešamību aizsargāt dalībvalstu individuālās nostājas konfidencialitāti, atsaucoties uz standarta reglamenta noteikumiem, tomēr nenosakot skaidru saikni starp šiem noteikumiem un Regulā Nr. 1049/2001 paredzētajiem noteikumiem.
96. Ņemot to vērā, pārsūdzētā sprieduma 90. punkts, kurā it īpaši ir norādīts, ka “Komisija nav pamatojusies uz Regulas Nr. 1049/2001 tiesību normām”, ir jāsaprot kā atsauce uz iepriekšējiem punktiem, kuros Vispārējā tiesa ir precizējusi Komisijas argumentāciju apstrīdētajos lēmumos. Nevajadzētu kļūdaini uzskatīt, ka Komisija vispār nav pamatojusies uz Regulu Nr. 1049/2001.
97. Patiesībā pārsūdzētā sprieduma 107. punktā Vispārējā tiesa noslēdza savu vērtējumu par to, vai standarta reglaments ļauj saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 atteikt piekļuvi dokumentiem, kas apliecina dalībvalstu individuālo nostāju. Šis secinājums nav pamatots ar to, ka Komisija nebūtu atsaukusies uz minētās regulas noteikumiem. Tā drīzāk ir balstīta uz abu noteikumu kopumu apvienoto interpretāciju.
98. Tāpēc es neredzu nekādu argumentācijas aizvietošanu, kā arī nesaskatu nekādas pretrunas šajā ziņā. Otrā pamata pirmā daļa ir jānoraida kā nepamatota.
2. Par otro daļu, pirmo sūdzību
99. Savā apelācijas sūdzībā Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 91. un 92. punktā esot kļūdaini uzskatījusi, ka standarta reglaments nav piemērojams SCoPAFF, jo tā neesot oficiāli pieņēmusi savu reglamentu.
100. Manuprāt, šis arguments nav lietderīgs. Tas, vai standarta reglaments bija vai nebija piemērojams SCoPAFF veiktajā procedūrā, nav būtiski.
101. Kā pareizi secināja Vispārējā tiesa – atkārtojot līdzīgus apsvērumus tiem, ko Eiropas ombuds pauda 2019. gada 3. decembra lēmumā, atbildot uz Pollinis France iesniegto sūdzību (40), – standarta reglaments nav interpretējams tādējādi, ka ar to dokumentiem tiek piešķirta aizsardzība, kas pārsniedz Regulā Nr. 1049/2001 paredzēto (41).
3. Par otro daļu, otro sūdzību
102. Pirmkārt, Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, jo tā esot noraidījusi komitoloģijas noteikumu piemērotību, ņemot vērā Regulu Nr. 1049/2001. Tā apgalvo, ka komitoloģijas noteikumi ir būtiski, novērtējot risku, ko dokumenta izpaušana varētu radīt Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmās daļas izpratnē. Tādēļ Vispārējā tiesa nevarēja atkāpties no pastāvošās judikatūras, kurā ir uzsvērta šī tiesiskā regulējuma piemērojamība, kā arī nevarēja neņemt vērā to, ka standarta reglamentā ietvertie konfidencialitātes noteikumi atspoguļo to, cik liela nozīme tiek piešķirta informācijas konfidencialitātei tādās komitejās kā SCoPAFF (42).
103. Otrkārt, Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, jo tā esot nepareizi interpretējusi komitoloģijas noteikumus, uz kuriem Komisija ir pamatojusies apstrīdētajos lēmumos. Konkrētāk, tā apgalvo, ka Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 101.–107. punktā neesot ņēmusi vērā, ka dalībvalstu individuālā nostāja komitoloģijas procedūrās un informācija, ar kuru tās apmainās komitejās, saskaņā ar šiem noteikumiem ir uzskatāma par sensitīvu. Šajā ziņā Komisija uzsver, ka konfidencialitātes nozīmi šajos noteikumos nevajadzētu ierobežot, šauri interpretējot terminu “komitejas apspriedes”, kas minēts standarta reglamenta 10. panta 2. punktā un 13. panta 2. punktā. Komisija apgalvo, ka tā 13. panta 3. punkts to apstiprina, jo tajā ir norādīts, ka dokumenti, kas nosūtīti attiecīgās komitejas locekļiem visas procedūras laikā, ir konfidenciāli.
104. Treškārt, Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, kļūdaini interpretējot apstrīdētajos lēmumos Komisijas pamatojumu attiecībā uz LES 4. pantā paredzēto lojālas sadarbības principu.
105. Pollinis France apstrīd visus šos apgalvojumus.
106. Komisijas argumenti mani nepārliecina.
107. Pirmkārt, Vispārējā tiesa nav atstājusi bez ievērības komitoloģijas noteikumu nozīmīgumu Regulas Nr. 1049/2001 mērķiem. Patiesībā pārsūdzētā sprieduma 100.–105. punktā tā nepārprotami pārbaudīja standarta reglamentu, uz kuru Komisija atsaucās apstrīdētajos lēmumos, lai noteiktu tā būtību un ietekmi uz piekļuvi dokumentiem saskaņā ar minēto regulu. Pamatojoties uz to, tā konstatēja, ka šie noteikumi neattiecas uz publisku piekļuvi komiteju dokumentiem un paši par sevi neprasa atteikt šādu piekļuvi saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu. Līdz ar to tā nav neievērojusi tiesisko regulējumu, kas reglamentē komitoloģijas procedūras, un nav nenorādījusi sava lēmuma pamatojumu.
108. Otrkārt, Vispārējā tiesa neesot nepareizi interpretējusi standarta reglamentu, uz kuru Komisija ir atsaukusies apstrīdētajos lēmumos. Patiesībā no Komisijas argumentiem var secināt, ka uz dažiem dokumentiem, piemēram, dokumentiem, kas attiecas uz dalībvalstu individuālajām nostājām, kuras tās paudušas komitejas apspriedēs, kā minēts standarta reglamenta 10. panta 2. punktā, būtībā būtu jāattiecina vispārēja neizpaušanas prezumpcija, ņemot vērā minētajos noteikumos minēto konfidencialitātes principu.
109. Šajā ziņā jāatgādina, ka gadījumā, ja ES iestāde nolemj atteikt piekļuvi dokumentam, pamatojoties uz kādu no Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā paredzētajiem izņēmumiem, kā tas ir šajā gadījumā, tai ir jāpaskaidro, kā piekļuve šim dokumentam varētu konkrēti un faktiski kaitēt ar šo izņēmumu aizsargātajām interesēm. Turklāt interešu kaitējuma riskam jābūt saprātīgi paredzamam, un tas nedrīkst būt tikai hipotētisks (43). Tomēr atsevišķos gadījumos ES iestādes ir varējušas atsaukties uz vispārēju informācijas neizpaušanas prezumpciju, lai atteiktu šādu piekļuvi (44).
110. Tomēr, lai tiktu atzīta vispārēja prezumpcija par labu [kādai] dokumentu kategorijai, vispirms tomēr ir jāpierāda, ka tāda veida dokumentu publiskošana, kuri ietilpst šajā kategorijā, saprātīgi paredzamā veidā varētu faktiski kaitēt ar attiecīgo izņēmumu aizsargātajām interesēm. Turklāt, tā kā vispārējās prezumpcijas veido izņēmumu no Savienības iestādes pienākuma konkrēti un individuāli izvērtēt katru dokumentu, uz kuru attiecas piekļuves pieteikums, un vispārīgāk – izņēmumu no principa par sabiedrības iespējami plašāku piekļuvi Savienības iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem, tās ir jāinterpretē un jāpiemēro šauri (45).
111. Ņemot to vērā, uz dalībvalstu individuālajām nostājām komitoloģijas procedūrās neattiecas dokumentu kategorijas, uz kurām attiecas vispārējie konfidencialitātes prezumpcijas principi. Patiesībā, kā Vispārējā tiesa ir norādījusi pārsūdzētā sprieduma 104. un 105. punktā, standarta reglamenta 13. pantā, aplūkojot to kopumā, ir noteikts, ka pieprasījumus par piekļuvi komitejas dokumentiem izskata saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu Nr. 1049/2001 un ka komitejas apspriežu vai dokumentu, kas cita starpā iesniegti komitejas locekļiem, būtība paliek konfidenciāla, ja vien Komisija nav piešķīrusi piekļuvi šiem dokumentiem. To apstiprina arī Regulas Nr. 182/2011 9. panta formulējums, kurā pēc tam, kad ir noteikti principi, saskaņā ar kuriem komitejas pieņem savu reglamentu, ir piebilsts, ka “uz komitejām attiecas principi un nosacījumi par dokumentu publisku pieejamību [..], ko piemēro Komisijai”.
112. Līdz ar to es uzskatu, ka Vispārējā tiesa rīkojās pareizi, uzskatot, ka standarta reglaments, uz kuru Komisija atsaucās apstrīdētajos lēmumos, neizslēdza pieprasītos dokumentus no Regulas Nr. 1049/2001 piemērošanas jomas. Tādēļ šai iestādei bija jāpaskaidro, kā pieprasīto dokumentu izpaušana varētu kaitēt interesēm, ko aizsargā ar minētās regulas 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzēto izņēmumu. Šis konstatējums paliktu nemainīgs arī tad, ja termins “komitejas apspriedes” standarta reglamenta 13. panta 2. punktā tiktu interpretēts paplašināti, ietverot arī citus komitoloģijas procedūras posmus, kas nav noslēguma posms, kura laikā notiek apspriešanās.
113. Treškārt, no pārsūdzētā sprieduma 111.–113. punkta izriet, ka Vispārējā tiesa nav atstājusi bez ievērības to, ka atsauce uz sadarbību un savstarpēju uzticēšanos apstrīdētajos lēmumos attiecas uz dalībvalstīm un Komisiju. Patiesībā tā to skaidri ņēma vērā savā vērtējumā. Jebkurā gadījumā šajos punktos minētie apsvērumi ir pamatoti ar to, ka Komisija nav sniegusi paskaidrojumus, kas varētu pierādīt, kā pieprasīto dokumentu izpaušana varētu kaitēt šiem principiem. Vispārējās tiesas secinājumi netika izdarīti, pamatojoties uz lojālas sadarbības principa nepareizu interpretāciju (46).
114. Ņemot vērā iepriekš minēto, otrā sūdzības daļa ir jānoraida kā nepamatota.
4. Par otrās daļas trešo sūdzību
115. Komisija arī apgalvo, ka Vispārējā tiesa savā vērtējumā esot atsevišķi izskatījusi dažādus iemeslus, uz kuriem minētā iestāde esot atsaukusies apstrīdētajos lēmumos. Šī sadalīšana bija mākslīga, un tās rezultātā Komisijas argumenti tika izkropļoti. Jo īpaši vērtējuma sadalīšana trijās atsevišķās iedaļās nozīmēja, ka savstarpēji saistītie argumenti, kas pamatoja Komisijas apgalvojumus par informācijas izpaušanas riskiem, netika pienācīgi ņemti vērā.
116. Turklāt Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot kļūdaini nošķīrusi ārējo spiedienu uz Komisiju un spiedienu uz dalībvalstīm. Komisija uzskata, ka šis nošķīrums ir kļūdains, jo tajā nav atzīts, ka abas puses piedalās vienotā lēmumu pieņemšanas procesā komitoloģijas procedūru ietvaros. Tāpat Vispārējā tiesa neesot ņēmusi vērā, ka apstrīdētajos lēmumos jēdziens “pastāvīgās komitejas” ietver SCoPAFF. Tāpēc bija kļūdaini uzskatīt, ka apstrīdētajā lēmumā ietvertā atsauce uz ārējo spiedienu neattiecas uz lēmumu pieņemšanas procesu SCoPAFF ietvaros.
117. Visbeidzot, Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 119. un 130. punktā esot piemērojusi kļūdainu juridisko standartu, saskaņā ar kuru Komisijai apstrīdētajos lēmumos bija jāpierāda, pirmkārt, ka lēmumu pieņemšanas procesa mērķa nesasniegšanas iemesls bija ārējs spiediens un, otrkārt, ka piekļuves liegšana pieprasītajiem dokumentiem būtu ļāvusi šim procesam sasniegt savu mērķi. Komisija apgalvo, ka piemērojamais standarts prasa tikai pierādīt saprātīgi paredzamu risku, ka šāds ārējais spiediens varētu būtiski ietekmēt pieņemamo lēmumu.
118. Komisijas argumenti nav pārliecinoši.
119. Apstrīdētā sprieduma 63. punktā Vispārējā tiesa norādīja, ka apstrīdētajos lēmumos Komisija, lai atteiktu piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem, pamatojoties uz Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmo daļu, “būtībā ir balstījusies uz trīs savstarpēji saistītu pamatojumu kopumu” (47). Minētie pamatojumi ir izklāstīti šādi:
“Komisija uzskata, ka, pirmkārt, komitoloģijas procedūras aizsargājot dalībvalstu individuālo nostāju konfidencialitāti. Otrkārt, dalībvalstu nostāju izpaušana konfidencialitātes kontekstā apdraudētu sadarbību starp dalībvalstīm, kā arī dalībvalstu un Komisijas savstarpējo uzticēšanos. [..] Treškārt, Komisija bija un joprojām ir pakļauta ārējam spiedienam no dažādām ieinteresētajām pusēm, kurām ir atšķirīgas intereses, tāpēc pieprasīto dokumentu satura izpaušana pakļautu ilgstošo un sarežģīto lēmumu pieņemšanas procesu turpmākam ārējam spiedienam. Pieprasīto dokumentu satura izpaušana samazinātu dalībvalstu rīcības brīvību un elastīgumu; tām būtu jābūt iespējai bez ārēja spiediena izpētīt visas iespējas pastāvīgajās komitejās.”
120. Turklāt Vispārējā tiesa sprieduma 110. punktā norādīja, ka Komisija savā atbildē bija uzsvērusi, ka “apstrīdētajos lēmumos minētie apstākļi ir jāaplūko nevis individuāli, bet gan kopumā”.
121. Turklāt, manuprāt, ir skaidrs, ka pārsūdzētajā spriedumā Vispārējā tiesa šos pamatojumus nav vērtējusi pilnīgi atrauti citu no cita (48). Šķiet, ka šo saistīto pamatojumu atsevišķa izskatīšana ir tikai atbilde uz Komisijas argumentu pienācīga izvērtējuma loģiku. Līdz ar to Komisijas apgalvojums, ka pārsūdzētajā spriedumā tās argumenti esot sagrozīti, šķiet nepamatots.
122. Šajā saistībā vēlos arī piebilst, ka, manuprāt, Komisija nav pienācīgi paskaidrojusi, kā Vispārējās tiesas pārbaudes metode, ja tā būtu izskatījusi visus trīs saistītos pamatus kopā, būtu novedusi pie cita iznākuma. Vispārējās tiesas analīze katrā posmā ir vērsta uz to, lai pārbaudītu, vai Komisija ir izpildījusi savu pienākumu pienācīgi pierādīt – apstrīdētajos lēmumos un ņemot vērā pirmās instances tiesvedībā sniegtos paskaidrojumus – risku, ka, ņemot vērā norādītos konkrētos iemeslus un attiecīgos iesniegtos pierādījumus, varētu tikt nodarīts būtisks kaitējums attiecīgajam lēmumu pieņemšanas procesam (49).
123. Turklāt arī arguments, ka pārsūdzētajā spriedumā nav ņemti vērā šim kontekstam būtiski faktori, ir nepārliecinošs.
124. Vispirms Vispārējā tiesa savā judikatūrā ir konsekventi atzinusi, ka ārējā spiediena risks var būt leģitīms iemesls, lai ierobežotu piekļuvi dokumentiem (50).
125. Es piekrītu. Tomēr ir jāiesniedz pierādījumi, kas apliecina, ka pastāv saprātīgi paredzams risks, ka šāds ārējs spiediens varētu būtiski ietekmēt pieņemamo lēmumu. Vispārējās tiesas apsvērumi pārsūdzētā sprieduma 129. un 134. punktā attiecas uz pierādījumu trūkumu, kas pamatotu apgalvojumu, ka ārējs spiediens varētu ietekmēt lēmumu pieņemšanas procesu. Tās konstatējumi nebija balstīti uz to, vai attiecīgais ārējais spiediens bija vērsts pret Komisiju vai atsevišķi pret dalībvalstīm. To pamatā drīzāk ir tas, ka trūkst pierādījumu, kas ļautu noteikt saikni starp ārējo spiedienu un iespējamo kaitējumu, ko rada informācijas izpaušana. Šajā saistībā es arī nesaskatu nevienu citu būtisku papildu apstākli, ko Vispārējā tiesa, iespējams, būtu atstājusi bez ievērības savā analīzē un kas, ja tiktu ņemts vērā, liktu apšaubīt pārsūdzētā sprieduma 136. punktā izdarīto secinājumu.
126. Tāpat Vispārējā tiesa nebalstīja savu vērtējumu uz to, vai apstrīdētajos lēmumos bija konkrēta atsauce uz lēmumu pieņemšanas procesu SCoPAFF vai vispārīgāk uz “pastāvīgajām komitejām”, lai secinātu, ka šajos lēmumos nebija nepieciešamo pierādījumu par Komisijas norādītajiem riskiem. Neatkarīgi no tā, vai jēdziens “pastāvīgās komitejas” ietver vai neietver SCoPAFF, apstrīdētajos lēmumos nebija nekādu konkrētu pierādījumu, kas būtu īpaši saistīti ar attiecīgo lēmumu pieņemšanas procesu.
127. Visbeidzot, Vispārējā tiesa nav piemērojusi nepareizu juridisko standartu attiecībā uz attiecīgo izņēmumu. Man šķiet, ka Komisija pārsūdzētā sprieduma 119. un 130. punktu lasa ārpus konteksta. Šie punkti attiecas uz to, ka attiecīgais lēmumu pieņemšanas process, kas ilga vairākus gadus, nav sasniedzis savu izvirzīto mērķi, neraugoties uz to, ka attiecīgajiem dokumentiem ir piešķirts konfidenciāls statuss. Vispārējā tiesa būtībā nav noteikusi nekādus standartus saskaņā ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmajā daļā paredzēto izņēmumu, bet tikai izvērtējusi konkrētu Komisijas apgalvoto faktu elementu pierādījuma vērtību.
128. Visbeidzot, šajos punktos Vispārējā tiesa nav novirzījusies no iedibinātās prasības, ka ir jāiesniedz pierādījumi, lai pierādītu, ka pastāv saprātīgi paredzams risks, ka pieņemamais lēmums tiks būtiski ietekmēts ārēja spiediena dēļ. Patiesībā, kā izriet no pārsūdzētā sprieduma 136. punkta, Vispārējā tiesa uzskatīja, ka Komisija nav izpildījusi šo juridisko standartu.
129. Tādēļ arī otrās daļas trešā sūdzība ir jānoraida kā nepamatota un līdz ar to arī visa apelācijas sūdzība.
VII. Tiesāšanās izdevumi
130. Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktu, kas piemērojams apelācijas tiesvedībai atbilstoši tā 184. panta 1. punktam, lietas dalībniekam, kuram nolēmums ir nelabvēlīgs, jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram nolēmums ir labvēlīgs.
131. Tā kā Pollinis France ir prasījusi piespriest atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā Komisijai spriedums ir nelabvēlīgs, Komisijai būtu jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, kas saistīti ar šo apelācijas tiesvedību.
VIII. Secinājumi
132. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai:
– noraidīt apelācijas sūdzību;
– piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.