Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 27 juni 2024 (1)
Zaak C‑726/22 P
Europese Commissie
tegen
Pollinis France
„Hogere voorziening – Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Weigering van toegang – Richtsnoeren over de beoordeling van de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen – Comitologie – Aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen – Besluitvormingsproces – Individuele standpunten van de lidstaten – Risico van ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces”
I. Inleiding
1. In het leven is samenwerking altijd belangrijk – niet alleen voor mensen, maar bijvoorbeeld ook voor een bescheiden bij.
2. De complexe dynamiek van de comitologieprocedures in de Europese Unie lijkt, door die bril bezien, opvallend veel op de dynamiek in een bijenkorf. De Europese Commissie (die in deze analogie kan worden vergeleken met de bijenkoningin) heeft tot taak nieuwe uitvoeringshandelingen vast te stellen en oefent daartoe haar uitvoeringsbevoegdheden uit. De comitologiecomités (de bijen) leveren een collectieve inspanning om het besluitvormingsproces te helpen „bestuiven”. Doorgaans ondersteunt deze synergie de Commissie bij het bereiken van haar doel, maar soms lopen ook weldoordachte plannen (van bij en mens) anders dan beoogd.(2)
3. In de onderhavige zaak wordt voortgebouwd op deze overdenkingen. De Commissie verzoekt het Hof in hogere voorziening om vernietiging van het arrest van het Gerecht in de zaak Pollinis France/Commissie(3). Bij dat arrest heeft het Gerecht twee besluiten van de Commissie nietig verklaard waarbij Pollinis France(4) de toegang was geweigerd tot documenten betreffende een document met richtsnoeren van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) voor de beoordeling van de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen (hierna: „richtsnoeren 2013”). Meer in het bijzonder betwist de Commissie in casu de conclusie van het Gerecht dat de door Pollinis France opgevraagde documenten betrekking hadden op een aangelegenheid waarover een besluit was genomen en voert zij aan dat het betrokken besluitvormingsproces nog gaande was toen die besluiten werden vastgesteld.
4. De onderhavige hogere voorziening biedt derhalve de gelegenheid om de draagwijdte van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang tot documenten te verduidelijken.(5)
II. Toepasselijke bepalingen
A. Verordening nr. 1049/2001
5. Artikel 4 (betreffende „Uitzonderingen”), lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 is als volgt verwoord:
„De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
B. Standaardreglement van orde voor comités
6. Artikel 9 van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren(6), bepaalt het volgende:
„1. Elk comité stelt op voorstel van zijn voorzitter bij gewone meerderheid van stemmen van de leden zijn reglement van orde vast op basis van een standaardreglement dat door de Commissie na overleg met de lidstaten wordt opgesteld. [...]
[...]
2. De voor de Commissie geldende beginselen en voorwaarden inzake de toegang van het publiek tot documenten en de voorschriften inzake gegevensbescherming gelden ook voor documenten van de comités.”
7. In artikel 10, lid 2, van het standaardreglement van orde voor comités – reglement voor het [naam van het comité] comité(7) staat te lezen:
„[...] [D]e voorzitter [is] verantwoordelijk voor het opstellen van een beknopt verslag dat van elk agendapunt een samenvatting bevat, alsmede de uitslag van de stemming over elke aan het comité voorgelegde ontwerpuitvoeringshandeling. In het beknopt verslag wordt geen melding gemaakt van de individuele standpunten van de leden tijdens de besprekingen van het comité.”
8. Artikel 13 van het standaardreglement van orde luidt als volgt:
„1. Verzoeken om toegang tot documenten van het comité worden behandeld overeenkomstig [verordening nr. 1049/2001] [...].
2. De beraadslagingen van het comité zijn vertrouwelijk.
3. Documenten die zijn toegezonden aan de leden van het comité, de deskundigen en de vertegenwoordigers van derde partijen zijn vertrouwelijk, tenzij overeenkomstig lid 1 toegang is verleend tot deze documenten of deze documenten op andere wijze door de Commissie zijn bekendgemaakt.
[...]”
III. Voorgeschiedenis van het geding
9. De voorgeschiedenis van het geding is uitvoerig weergegeven in de punten 2 tot en met 14 en 48 tot en met 52 van het bestreden arrest. De voor deze conclusie relevante omstandigheden kunnen als volgt worden samengevat.
10. De richtsnoeren 2013 zijn in dat jaar opgesteld door EFSA. Vervolgens heeft de Commissie dit document, met het oog op de vaststelling ervan, gezonden aan het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed; hierna: „Scopaff”), een comitologiecomité dat door de Commissie wordt voorgezeten. De lidstaten konden het echter niet eens worden over de tekst van dit document, zodat het niet kon worden vastgesteld.
11. In 2018 heeft de Commissie voorgesteld om bepaalde delen van de richtsnoeren 2013 uit te voeren door wijzigingen aan te brengen in de uniforme beginselen waarin is voorzien door verordening (EU) nr. 546/2011(8). Daartoe heeft de Commissie een ontwerpverordening tot wijziging van verordening nr. 546/2011 voor advies voorgelegd aan het Scopaff, met het oog op de vaststelling van die verordening. Het Scopaff gaf een positief advies, maar de Commissie kon deze handeling niet vaststellen omdat het Europees Parlement zich in 2019 tegen de vaststelling ervan verzette.
12. In maart 2019 heeft de Commissie EFSA verzocht om een herziening van de richtsnoeren 2013, teneinde rekening te houden met de wetenschappelijke ontwikkelingen sinds 2013.
13. Op 27 januari 2020 heeft Pollinis France krachtens verordening nr. 1049/2001 en verordening (EG) nr. 1367/2006(9) bij de Commissie een verzoek ingediend om toegang tot bepaalde documenten betreffende de richtsnoeren 2013. Bij besluit C(2020) 4231 final van de Commissie van 19 juni 2020 (het eerste litigieuze besluit) heeft de Commissie toegang verleend tot een deel van één document, maar heeft zij, met een beroep op de uitzondering in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, de toegang geweigerd tot alle andere documenten waarop dat verzoek betrekking had.
14. Op 8 april 2020 heeft Pollinis France een tweede verzoek om toegang tot bepaalde documenten betreffende dezelfde richtsnoeren ingediend. Bij C(2020) 5120 final van de Commissie van 21 juli 2020 (het tweede litigieuze besluit), heeft de Commissie gedeeltelijk toegang verleend tot vier documenten, maar heeft zij de toegang tot alle andere documenten waar dat verzoek betrekking op had, geweigerd op grond van dezelfde uitzondering in verordening nr. 1049/2001.
15. In die litigieuze besluiten heeft de Commissie aangegeven dat de behandeling van de richtsnoeren 2013 in het Scopaff was „gestopt” totdat EFSA de herziening ervan had afgerond. Bovendien heeft zij aangegeven dat het plan om de richtsnoeren 2013 vast te stellen zou worden hervat na de herziening van die richtsnoeren door EFSA.
IV. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
16. Pollinis France heeft krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring van de litigieuze besluiten ingesteld bij het Gerecht. Zij heeft in haar verzoekschrift vier middelen aangevoerd. In het kader van haar eerste en tweede middel heeft zij in wezen schending van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 aangevoerd. In het kader van haar derde middel heeft Pollinis France schending van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 aangevoerd. Haar vierde middel betrof een onjuiste toepassing van artikel 4, lid 1, onder b), en lid 6, van verordening nr. 1049/2001.
17. Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het eerste middel van Pollinis France aanvaard en geoordeeld dat het tweede en het derde middel niet hoefden te worden onderzocht. Voorts is het vierde middel door het Gerecht kort onderzocht, maar als niet ter zake dienend afgewezen. In dit licht heeft het Gerecht de litigieuze besluiten nietig verklaard en de Commissie verwezen in de kosten.
V. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
18. Met haar hogere voorziening verzoekt de Commissie het Hof het bestreden arrest te vernietigen en Pollinis France te verwijzen in de kosten.
19. Pollinis France verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten.
20. De Commissie heeft op 26 juni 2023 een memorie van repliek ingediend en Pollinis France heeft op 27 juli 2023 een memorie van dupliek ingediend.
VI. Beoordeling
21. De Commissie voert in hogere voorziening twee middelen aan, waarmee zij betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van verscheidene onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging en toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, dat voorziet in een van de uitzonderingen op het recht van burgers en inwoners van de Unie op toegang tot documenten van de instellingen van de Unie (hierna: „betrokken uitzondering”). Deze bepaling luidt als volgt: „De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik [...] en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
22. Met het eerste middel, dat is gericht tegen de punten 54 tot en met 61 van het bestreden arrest, wordt aangevoerd dat het begrip „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen” onjuist is uitgelegd. Met het tweede middel van de hogere voorziening, dat is gericht tegen de punten 85 tot en met 138 van dat arrest, wordt het Gerecht een onjuiste beoordeling verweten van de vraag of de openbaarmaking van de gevraagde documenten „het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen”.
A. Eerste middel van de hogere voorziening
1. Argumenten van partijen
23. Met haar eerste middel betoogt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het begrip „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 in restrictieve zin toe te passen op aangelegenheden die zeer binnenkort voor beraadslaging zullen worden voorgelegd en op situaties waarin de betrokken instelling onverwijld een identificeerbare ontwerphandeling moet vaststellen.
24. Voorts voert de Commissie aan dat het Gerecht ten onrechte de welomschreven inhoud van de door EFSA herziene richtsnoeren en de eventuele vaststellingsvormen daarvan als relevant voor dit begrip heeft beschouwd, maar niet heeft onderzocht wat het belang was van het door de betrokken instelling nagestreefde doel.
25. Volgens haar moet het begrip „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen” aldus worden opgevat dat het betrekking heeft op de uitoefening door die instelling van haar bevoegdheid en op het beoogde resultaat van haar optreden. Deze uitlegging omvat dus wijzigingen in de inhoud of in de strategie die wordt gevolgd om haar doel te bereiken, met inbegrip van wijzigingen in de vaststellingsprocedure. Uit het feit dat is besloten om EFSA te verzoeken de richtsnoeren 2013 te herzien, blijkt in dit verband dat zij beoogde bijenrichtsnoeren ten uitvoer te leggen en dat zij haar bevoegdheid op dat gebied uitoefende.
26. Volgens de Commissie vormde een dergelijk optreden dus een stadium van één lopend besluitvormingsproces, dat erop was gericht een tekst te voltooien waarmee het Scopaff zou kunnen instemmen in het kader van de comitologieprocedure voor de vaststelling van dat document. Hieruit blijkt dat er op het tijdstip dat de litigieuze besluiten werden vastgesteld sprake was van een „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit [had] genomen”. De Commissie is dan ook van mening dat de vaststellingen van het Gerecht rechtens onjuist en tegenstrijdig zijn.
27. Pollinis France verdedigt de redenering en de vaststellingen van het Gerecht. De uitlegging die het Gerecht aan dit begrip heeft gegeven en de opvatting van deze rechter van het woord „besluitvormingsproces” zijn volgens haar juist, gelet op de verplichting om de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 restrictief uit te leggen.
2. Analyse
28. Het eerste middel van de hogere voorziening is in de kern gericht tegen de uitlegging door het Gerecht van de uitdrukkingen „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen” en „besluitvormingsproces”.
a) „Aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen”
29. Noch in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, noch in artikel 3 van die verordening – dat de definities bevat – wordt de term „aangelegenheid” uitdrukkelijk gedefinieerd. Wanneer echter wordt uitgegaan van de gewone betekenis van deze term en de overeenkomstige bewoordingen in de verschillende taalversies van deze verordening(10), dan lijkt de term „aangelegenheid” te verwijzen naar een kwestie, vraag of situatie die door een instelling van de Unie wordt onderzocht.
30. Het woord „aangelegenheid” in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 houdt een bepaalde specificiteit in die bij lezing van de Engelse versie van deze verordening wellicht niet direct opvalt. In de Engelse taalversie wordt het woord „matter” namelijk ook gebruikt in artikel 3, dat het begrip „document” voor de toepassing van deze verordening definieert als „any content whatever its medium [...] concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility” („iedere inhoud, ongeacht de drager ervan [...], betreffende een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de instelling behoren”).(11) In de meeste taalversies van de verordening worden in de artikelen 3 en 4 daarentegen twee verschillende woorden gebruikt: in artikel 3 een woord met een iets ruimere betekenis (zoals „kwestie”, „onderwerp” of „thema”)(12) en in artikel 4 een woord met een beperktere draagwijdte en een specifiekere connotatie.(13)
31. Bijgevolg ben ik niet overtuigd door de bewering van de Commissie – die ten grondslag ligt aan vele van haar argumenten – dat het woord „matter” (aangelegenheid) in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 ruim moet worden uitgelegd.
32. Ik voeg hier in dit verband aan toe dat dit instrument, zoals volgt uit de overwegingen 1 tot en met 4 van verordening nr. 1049/2001, het beginsel van openheid met betrekking tot het werk van de instellingen van de Unie tot uitdrukking brengt(14) en tot doel heeft het publiek een zo ruim mogelijke toegang te geven tot de documenten die bij de instellingen berusten.(15) Beperkingen van dit recht moeten dan ook restrictief worden uitgelegd en toegepast.(16) Hieruit volgt – zoals het Gerecht in de punten 35 tot en met 38 van het bestreden arrest in wezen heeft aangegeven – dat de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 gebruikte bewoordingen eng moeten worden uitgelegd.
33. Bovendien heeft het Hof in zijn arrest in de zaak Saint-Gobain de stelling van de Commissie verworpen dat het woord „aangelegenheid” zodanig ruim kan worden uitgelegd dat een vertrouwelijke behandeling niet alleen mogelijk is voor documenten die in het kader van een besluitvormingsproces zijn opgesteld, maar ook voor „documenten die rechtstreeks verband houden met aangelegenheden die in dat besluitvormingsproces worden behandeld”.(17) Uit dat arrest volgt ook dat het voor een goed begrip van de betekenis van het woord „aangelegenheid” nuttig is dit woord uit te leggen aan de hand van zijn context en in het licht van de doelstellingen van de betrokken bepaling.(18)
34. Volgens artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 volstaat het voor de toepasselijkheid van de uitzondering niet dat de aangelegenheid om een willekeurige reden of voor een willekeurig doel wordt onderzocht.(19) Deze bepaling verwijst immers uitdrukkelijk naar aangelegenheden die worden onderzocht in het kader van een reeks onderling samenhangende handelingen („het besluitvormingsproces van de instelling”) die tot doel hebben om daarover een definitieve beslissing te nemen (het nemen van een „besluit”).
35. Het onlosmakelijke verband tussen de woorden „aangelegenheid”, „besluitvormingsproces” en „besluit” is van het allergrootste belang om de draagwijdte van de betrokken uitzondering te bepalen. Sterker nog, het weerspiegelt het overkoepelende doel van deze uitzondering: het behoud van de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces van de instellingen, en daarmee van hun vermogen om hun taken uit te voeren.(20)
36. Ik zal nu dan ook ingaan op de betekenis van de woorden „besluitvormingsproces” en „besluit” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
b) „Besluitvormingsproces” en „besluit”
37. Om te beginnen wil ik benadrukken dat deze twee uitdrukkingen op een algemene en niet-technische wijze moeten worden opgevat. De uitdrukking „het besluitvormingsproces van de instelling” omvat alle formele en informele procedures die een instelling ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid doorloopt om tot een besluit te komen. Evenzo is een „besluit” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet beperkt tot „besluiten” in de zin van artikel 288 VWEU, maar omvat het elke beslissing om op een specifieke wijze te handelen.
38. Dit doet echter niet af aan het feit dat ook deze uitdrukkingen niet te ruim mogen worden uitgelegd, zoals de Commissie suggereert.
39. Ik wijs er in dit verband op dat de status van een bepaald besluitvormingsproces (lopend dan wel afgesloten) logischerwijs afhankelijk lijkt te zijn van de vraag of de activiteit die wordt uitgevoerd, nog loopt, dan wel of de instelling van de Unie een specifieke beslissing over een bepaalde „aangelegenheid” heeft genomen. Twee vragen lijken in dit verband onmiddellijk relevant te zijn. Ten eerste: wat maakt echt deel uit van een „besluitvormingsproces”? En ten tweede: wat kenmerkt een situatie waarin een „besluit” is genomen of niet is genomen, zodat kan worden bepaald of het besluitvormingsproces is afgerond?
40. Met betrekking tot de eerste vraag hebben de Unierechters aangegeven dat voorbereidende werkzaamheden – ongeacht het voorlopige karakter van de informatie die in documenten van de instellingen is opgenomen, of het voorlopige karakter van besprekingen die gericht zijn op het bereiken van consensus – deel kunnen uitmaken van een bepaald besluitvormingsproces.(21) Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 maakt namelijk geen onderscheid naargelang de voortgang van de betrokken activiteit.(22)
41. De Unierechters hebben echter ook gewaarschuwd dat de term „besluitvormingsproces” niet zodanig ruim mag worden uitgelegd dat het de hele administratieve procedure omvat, of elk document dat verband houdt met een bepaalde „aangelegenheid”. Integendeel, zij hebben geoordeeld dat een besluitvormingsproces aldus moet worden begrepen dat het betrekking heeft op „het nemen van een besluit”(23), waarbij de betrokken instelling over een speelruimte beschikt om onder meer te kunnen beslissen over de te maken keuzen en, naargelang van het soort proces, eventueel in te dienen voorstellen.(24)
42. Dit betekent dat het kennelijk niet doorslaggevend is in welk stadium van het betrokken specifieke proces het besluit wordt genomen, maar dat de materiële wijze waarop het besluit wordt genomen op zich wel doorslaggevend lijkt te zijn. Bijgevolg kan met het woord „besluitvormingsproces” niet alles bedoeld zijn wat samenhangt met het nemen van een „besluit”. Van belang is dat de betrokken documenten zijn opgesteld of ontvangen in het kader van een daadwerkelijke „besluitvormingsactiviteit”.
43. Uiteraard moet van geval tot geval worden bepaald wat een besluitvormingsactiviteit is en wat niet: daarbij moeten de context en de betrokken procedurele stappen in aanmerking worden genomen. Het is immers niet mogelijk om een uniforme regel vast te stellen die van toepassing is op alle besluitvormingsprocessen op alle niveaus, en die voor alle interventies of activiteiten geldt.
44. Het bestaan van een dergelijke speelruimte maakt echter per definitie duidelijk dat besprekingen, evaluaties of andere activiteiten moeten plaatsvinden om de betrokken instelling in staat te stellen op een punt te komen dat een besluit kan worden genomen.(25) Zonder dergelijke resultaatgerichte activiteiten zou een besluitvormingsproces nauwelijks op een zinvolle wijze als zodanig kunnen worden aangemerkt.
45. Niettemin veronderstelt een dergelijke besluitvormingsactiviteit een specifieke aangelegenheid met enigszins identificeerbare inhoud en een indicatie van de methode volgens welke het beoogde besluit kan worden genomen. Op grond waarvan moet anders „het besluit worden genomen” en waarop zou een „besluit” dan eigenlijk betrekking hebben? Dat zou hetzelfde zijn als een oplossing willen bedenken voor een probleem zonder vooraf te weten wat nu precies het probleem is.
46. Bijgevolg moeten mijns inziens, om te kunnen bepalen of daadwerkelijk een besluit is genomen, de daarmee samenhangende activiteiten betrekking hebben op een specifieke aangelegenheid en moet er duidelijk een inspanning worden geleverd om het doel van het desbetreffende proces te verwezenlijken.
47. Dit betekent uiteraard niet dat de inhoud van de betrokken aangelegenheid of de methode en het tijdschema voor de vaststelling van het beoogde besluit gedurende het gehele besluitvormingsproces ongewijzigd moet blijven. Zoals ik zojuist heb geschetst, moet de betrokken instelling binnen een besluitvormingsproces speelruimte hebben om de inhoud van de oorspronkelijk overwogen maatregel te wijzigen, het proces of het tijdschema voor de goedkeuring ervan te veranderen, of andere maatregelen te nemen die zij nodig acht, naar eigen goeddunken of in reactie op de maatregelen van de andere instellingen en organen die bij het proces betrokken zijn. Deze flexibiliteit is immers vaak onontbeerlijk om consensus te bereiken, met name wanneer er comitologiecomités bij betrokken zijn, en zij is van essentieel belang om het stadium te bereiken waarin een definitief besluit kan worden genomen.
48. De speelruimte van de instelling mag echter niet leiden tot een fundamentele wijziging van de aard van de betrokken aangelegenheid. De oorspronkelijke aangelegenheid moet immers, ook al wordt zij in de loop van een bepaald proces in verschillende stadia besproken en herzien, van meet af aan en gedurende dat hele proces een kernelement bevatten dat de basis vormt voor het nemen van een besluit. Met andere woorden, er moet sprake zijn van een redelijke nabijheid – niet alleen inhoudelijk, maar zo mogelijk ook wat de vaststellingsmethode en het nagestreefde doel betreft – tussen de oorspronkelijk overwogen aangelegenheid en de aangelegenheid die vervolgens door de betrokken instellingen en organen van de Unie wordt onderzocht.
49. Zodoende kan elke manoeuvre die aanzienlijk afwijkt van de oorspronkelijke aangelegenheid, worden beschouwd als een signaal dat een besluitvormingsproces is afgesloten en een nieuw proces is gestart.
50. Dit brengt mij op de tweede, hiermee samenhangende vraag: wanneer is een besluitvormingsproces afgerond omdat er een besluit over de betrokken aangelegenheid is genomen?
51. Voor de beantwoording van deze vraag lijken verschillende arresten van de Unierechters relevant. Om te beginnen blijkt uit de arresten van het Gerecht in de zaken Toland/Parlement(26) en PAN Europe/Commissie(27) dat er pas sprake is van een „besluit” wanneer de concrete aangelegenheid van het besluitvormingsproces definitief is geregeld (vaak middels een handeling of maatregel), en niet wanneer zij nog het voorwerp is van besprekingen, evaluaties, herzieningen of andere vormen van activiteit die deel uitmaken van het proces.
52. Bovendien geven de besluitvormingsprocessen die binnen bepaalde procedurele contexten bestaan verdere aanwijzingen voor de bepaling van het stadium waarin een „besluit” is genomen en het betrokken proces kan worden geacht te zijn afgesloten. Het besluitvormingsproces van de Commissie voor het voorleggen van wetgevingsinitiatieven is daarvan een bekend voorbeeld.
53. De Commissie heeft het wetgevend initiatiefrecht, hetgeen inhoudt dat zij besluit of zij al dan niet een wetgevingsvoorstel indient, behalve wanneer zij daartoe op grond van het Unierecht verplicht is. Ter voorbereiding van een wetgevingsvoorstel kan de Commissie een reeks stappen zetten.
54. Het Hof heeft in dit verband opgemerkt dat activiteiten als het voorbereiden van effectbeoordelingsverslagen deel uitmaken van het besluitvormingsproces van de Commissie, dat plaatsvindt vóór de wetgevingsprocedure in strikte zin.(28) Dergelijke activiteiten, die tot doel hebben consensus te bereiken teneinde een officieel voorstel af te ronden, vormen immers juist het „besluitvormingselement” in dit proces. Zodra het voorstel is goedgekeurd, kan de Commissie besluiten om het aan de Uniewetgever voor te leggen, waarmee de initiatieffase wordt afgesloten en de wetgevingsfase begint. In dit stadium kan „het besluit” dus worden geacht te zijn genomen, waarmee het besluitvormingsproces met betrekking tot een bepaald wetgevingsinitiatief feitelijk wordt afgesloten.(29)
55. Evenzo heeft het Hof opgemerkt dat het besluit van de Commissie om een overwogen wetgevingsinitiatief op te geven, definitief een einde maakt aan het voorgenomen wetgevend optreden, dat pas kan worden hervat indien deze instelling terugkomt van dat besluit. Bijgevolg is ook het besluit om geen voorstel in te dienen duidelijk een beslissend moment – het betekent dat een negatief besluit is genomen, zodat ook hiermee het besluitvormingsproces wordt afgesloten.(30)
56. De overgang van besluitvorming naar het nemen van een besluit vindt dan dus plaats op het tijdstip waarop de Commissie besluit om haar wetgevingsvoorstel in te dienen bij de Uniewetgever of om een wetgevingsinitiatief volledig in te trekken.(31)
57. Mijns inziens zijn de voorgaande vaststellingen bijzonder relevant in het kader van de uitoefening door de Commissie van haar uitvoeringsbevoegdheden, waarbij de Commissie krachtens de toepasselijke procedureregels in het algemeen is verplicht om een comitologiecomité te raadplegen. In het kader van dergelijke activiteiten moeten ontwerpteksten vaak worden herzien, om een positief advies van het betrokken comité te verkrijgen. Ook hier worden deze stappen juist gezet met het oog op het slagen van de vaststelling van een maatregel en vormen zij het element van „besluitvorming” in het betrokken proces.
58. Er kan dan ook redelijkerwijs worden geconcludeerd dat het besluitvormingsproces van de Commissie wordt afgesloten wanneer de Commissie op de een of andere manier een definitief standpunt inneemt over de concrete aangelegenheid in kwestie, door de overwogen maatregel (in de oorspronkelijk voorgestelde of de later gewijzigde versie) vast te stellen of het initiatief op te geven. Zodra een definitieve keuze over een bepaalde aangelegenheid is gemaakt, is het besluitvormingsproces met betrekking tot die documenten afgesloten, niettegenstaande het feit dat in de toekomst soortgelijke administratieve procedures kunnen worden gestart waarin de betrokken documenten mogelijk opnieuw worden gebruikt.(32)
59. Gelet op het voorgaande zal ik nu de argumenten van de Commissie onderzoeken, om na te gaan of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
c) Beoordeling van het Gerecht in het bestreden arrest
60. Bij de beoordeling van de vraag of het litigieuze besluitvormingsproces was afgesloten, heeft het Gerecht zich met name gericht op de vraag of er ten tijde van de vaststelling van de litigieuze besluiten nog besluitvorming gaande was met betrekking tot de vaststelling van de richtsnoeren 2013, dan wel of het besluit over de vaststelling (of niet-vaststelling) daarvan was genomen.
61. Door bijzondere aandacht te besteden aan de beraadslagingen over de richtsnoeren 2013 binnen het Scopaff en de daaropvolgende poging van de Commissie om delen van dat document ten uitvoer te leggen door wijzigingen aan te brengen in de uniforme beginselen in verordening nr. 546/2011, heeft het Gerecht vastgesteld dat het besluitvormingsproces met betrekking tot die richtsnoeren kon worden geacht te hebben gelopen tussen 2013 en 2019.
62. Evenwel is in het bestreden arrest, met name in de punten 53 tot en met 57, aangegeven dat de herziening van dat document door EFSA geen deel uitmaakte van hetzelfde besluitvormingsproces. Het Gerecht heeft opgemerkt dat elk onderzoek binnen het Scopaff was gestopt, en heeft zich gericht op het feit dat nog geen enkele duidelijkheid bestond over de inhoud van het document dat werd herzien en evenmin over de methode voor de eventuele vaststelling ervan, met inbegrip van de toe te passen procedure. Aangezien de herziening zich in een voorbereidend stadium bevond, ging het niet om een daadwerkelijk besluitvormingsproces, maar veeleer om de voorbereiding van een toekomstig proces.
63. In deze context heeft het Gerecht niet alleen aangegeven dat de besluitvorming met betrekking tot de richtsnoeren 2013 naar zijn mening was gestopt, maar vooral ook dat de Commissie niet langer het doel had om die richtsnoeren ten uitvoer te leggen en impliciet had besloten ze niet meer uit te voeren toen zij EFSA verzocht om de inhoud ervan te herzien. Op grond hiervan heeft het Gerecht geoordeeld dat het besluitvormingsproces niet langer gaande was, aangezien „het besluit” was genomen.
64. De Commissie betwist deze beoordeling. Ik vind haar argumenten echter niet overtuigend.
65. In de eerste plaats is – om de in punt 32 van deze conclusie uiteengezette redenen – de algemene kritiek van de Commissie op de restrictieve uitlegging die het Gerecht heeft gegeven aan de bewoordingen in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, mijns inziens ongegrond. Daarnaast is de benadering van het Gerecht in overeenstemming met het algemeen aanvaarde uitleggingsbeginsel dat uitzonderingen op en afwijkingen van de algemene opzet of de algemene regels van een rechtsinstrument strikt moeten worden uitgelegd.(33)
66. In de tweede plaats geloof ik niet dat het Gerecht het begrip „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen” heeft beperkt tot aangelegenheden die zeer binnenkort voor beraadslaging zullen worden voorgelegd en situaties waarin de betrokken instelling onverwijld een identificeerbare ontwerphandeling moet vaststellen.
67. Niets in de punten 54 tot en met 61 van het bestreden arrest wijst erop dat het ontbreken van een ophanden zijnde beraadslaging over een bepaalde ontwerpmaatregel het bestaan van daadwerkelijke besluitvormingsactiviteiten uitsluit. In het bijzonder heeft het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest duidelijk erkend dat een besluitvormingsproces gedurende een lange periode kan lopen. In die periode kan een instelling actief naar consensus streven, maar nog lang niet tot de afronding komen van wat uiteindelijk de definitieve handeling of maatregel zal blijken te zijn.
68. Deze passages van het bestreden arrest bevestigen eenvoudigweg het beginsel dat een besluitvormingsproces vereist dat er sprake is van een specifieke aangelegenheid ten aanzien waarvan besluitvormingsactiviteiten plaatsvinden. Het laatste deel van punt 56 van het bestreden arrest is in dit verband bijzonder veelzeggend. Daar oordeelt het Gerecht dat, gelet op de grote onzekerheid over de mogelijke inhoud, vorm en tijdsplanning van de herziene maatregel, „een besluitvormingsproces van de Commissie zonder voorwerp was op het moment dat zij de [litigieuze] besluiten vaststelde”.(34)
69. In de derde plaats ben ik het niet eens met het standpunt van de Commissie dat het Gerecht in het bestreden arrest onjuiste criteria heeft gehanteerd om tot zijn conclusie met betrekking tot de „aangelegenheid” en het bijbehorende „besluitvormingsproces” te komen.
70. Zoals in punt 45 van deze conclusie is aangegeven, veronderstelt het bestaan van een besluitvormingsproces dat er enige minimuminhoud van het vast te stellen besluit en de mogelijke methoden voor de vaststelling ervan kan worden geïdentificeerd. Het ontbreken van een aantal kernelementen van het besluitvormingsproces is mijns inziens bijzonder problematisch wanneer er zeer specifieke maatregelen ter vaststelling zijn voorgesteld, maar deze vaststelling uiteindelijk, na meerdere pogingen over een langere periode, is opgegeven.
71. Gelet op het voorgaande ben ik, anders dan de Commissie, van mening dat het Gerecht de mogelijke inhoud en vorm van de ter vaststelling voorgestelde maatregel(en) terecht heeft beschouwd als elementen die van belang zijn om te bepalen of er in casu sprake is van een „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen”.
72. Bovendien denk ik niet dat het Gerecht het belang van het door de betrokken instelling nagestreefde doel heeft miskend. In punt 57 van het bestreden arrest wordt niet de relevantie van een dergelijk element uitgesloten, maar enkel de doorslaggevendheid ervan.(35)
73. Het is juist dat het doel van een specifiek proces – de bestaansreden ervan zogezegd – een betrouwbare indicator kan zijn van de status quo ervan: wanneer het doel is bereikt, is het proces waarschijnlijk afgesloten. Zo niet, dan is het proces mogelijk nog gaande. De logica van deze benadering op basis van gezond verstand heeft echter haar grenzen. Er wordt immers geen rekening gehouden met het feit dat een besluitvormingsproces ook kan worden afgesloten als het doel ervan niet is bereikt, bijvoorbeeld wanneer een bepaalde aangelegenheid wordt opgegeven en niet verder wordt uitgewerkt. Zoals in de inleiding is aangegeven, lopen sommige plannen gewoon mis. Soms worden ze vervangen door nieuwe plannen, maar het komt ook voor dat er geen nieuw plan is.
74. Dit geldt a fortiori voor aangelegenheden waarvoor maatregelen kunnen, maar niet hoeven te worden vastgesteld. Dit is met name het geval voor de in artikel 77 van verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (PB 2009, L 309, blz. 1) bedoelde richtsnoeren. Dat artikel bepaalt het volgende: „De Commissie kan volgens de [...] raadplegingsprocedure technische en andere richtsnoeren [...] voor de toepassing van deze verordening opstellen of wijzigen. De Commissie kan [EFSA] verzoeken dergelijke richtsnoeren op te stellen of ertoe bij te dragen.”(36)
75. In dit verband is het Gerecht geenszins voorbijgegaan aan het door de Commissie nagestreefde doel, maar is het tot deze conclusie gekomen door een onderscheid te maken tussen de ruime doelstelling van deze instelling om enige bijenrichtsnoeren vast te stellen en de meer specifieke en gerichte doelstelling om de aan het Scopaff voorgelegde richtsnoeren 2013 (geheel of gedeeltelijk) vast te stellen of ten uitvoer te leggen.
76. Dit lijkt in overeenstemming te zijn met de definitie van het Gerecht van de „aangelegenheid” in de onderhavige zaak, die ik om de hierboven uiteengezette redenen redelijk vind.
77. In de vierde en laatste plaats zie ik geen andere onjuiste rechtsopvatting in de uitlegging of toepassing door het Gerecht van het begrip „aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen”.
78. Om te beginnen moet ik zeggen dat ik het door de Commissie voorgestelde criterium om dit begrip te definiëren – namelijk de daadwerkelijke uitoefening door de instelling van haar bevoegdheid en het overeenkomstige doel van haar optreden – te ruim en te vaag vind.
79. Neem de onderhavige zaak als voorbeeld. Indien de Commissie gelijk zou hebben, zou het besluitvormingsproces worden geacht gaande te zijn zolang er (in het geheel) geen richtsnoeren over bijen in de zin van artikel 77 van verordening nr. 1107/2009 zijn vastgesteld. Dit zou betekenen dat er slechts één besluitvormingsproces is, ongeacht de verstreken tijd, het aantal en de aard van de procedurestappen die gaandeweg worden gezet, perioden waarin er mogelijk helemaal geen activiteiten zijn en – het belangrijkste – de inhoud van de twee documenten zelf.
80. Vanwege het belang ervan zal ik kort stilstaan bij dit laatste element (de inhoud van de beoogde maatregel). Het spreekt mijns inziens vanzelf dat twee richtsnoeren over hetzelfde onderwerp inhoudelijk heel verschillend kunnen zijn. Richtsnoeren moeten immers het laatste regelgevingskader weerspiegelen en gebaseerd zijn op de actuele stand van de wetenschappelijke en technische kennis.(37) Gelet op het feit dat de litigieuze besluiten pas na een lang proces tot stand zijn gekomen en het feit dat de methode voor het opstellen van het herziene document anders is(38), lijkt het niet onredelijk om aan te nemen dat het document dat EFSA in 2019 is verzocht te herzien, mogelijk verschilt – en zelfs aanzienlijk – van het document dat deze autoriteit in 2013 heeft opgesteld.
81. Moet een dergelijk element principieel irrelevant worden geacht voor de onderhavige juridische analyse?
82. Ik denk het niet. De Commissie erkent in haar repliek zelf dat „de inhoud van een voorstel gewoonlijk de kern van het debat vormt”. De aanname dat er sprake kan zijn van een en hetzelfde besluitvormingsproces wanneer het voorwerp, de procedure en het tijdschema ervan ingrijpend zijn gewijzigd, is mijns inziens dan ook zeer gekunsteld. Zoals gezegd geldt dit des te meer wanneer een instelling besluit om een bepaald voorstel in de ijskast te zetten en terug te gaan naar de tekentafel.
83. Gelet op het voorgaande gaat het in deze context in wezen om de volgende vraag: wat was de aangelegenheid (opgevat als de specifieke vraag, kwestie of situatie) die de Commissie overwoog en waarover zij voornemens was een „besluit” te nemen, zodat het feitelijke „besluitvormingsproces” zou worden afgesloten?
84. Het Gerecht is op basis van „de specifieke omstandigheden van de onderhavige zaken”(39) tot de conclusie gekomen dat de besprekingen en onderhandelingen gedurende de gehele periode 2013‑2019 tot doel hadden de richtsnoeren 2013 vast te stellen of gedeeltelijk ten uitvoer te leggen. Het Gerecht heeft op basis van de gegevens die zijn verstrekt – of die op zijn minst door de Commissie niet worden betwist – geoordeeld dat, na een bijzonder langdurig proces, i) het onderzoek van de ter vaststelling voorgestelde maatregel binnen het Scopaff (definitief) was „gestopt”, ii) ook de gedeeltelijke tenuitvoerlegging van die maatregel door de vaststelling van een alternatieve maatregel was mislukt, iii) een nieuwe maatregel in voorbereiding was, en iv) in dat stadium iedere overweging aangaande de mogelijke inhoud, aard, vorm waarin en procedure volgens welke de herziene richtsnoeren eventueel zouden worden vastgesteld, „hypothetisch” was.
85. Ik wil wel toegeven dat, zoals de Commissie benadrukt, een loutere „herziening” van een ter vaststelling voorgelegd document in het algemeen een extra stap is die deel uitmaakt van hetzelfde besluitvormingsproces. Evenwel kan niet worden uitgesloten dat wat een „herziening” wordt genoemd, in bepaalde bijzondere omstandigheden veel verder kan gaan dan een eenvoudige aanpassing, verbetering of bijwerking van het oorspronkelijke document.
86. Volgens het Gerecht is dit – gelet op voornoemde „specifieke omstandigheden” – in casu gebeurd. Tegen deze achtergrond ben ik niet van mening dat het Gerecht in zijn vaststellingen over wat in casu daadwerkelijk de „aangelegenheid”, het „besluitvormingsproces” en het „besluit” waren, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Aangezien het Gerecht i) geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting bij de uitlegging van de betrokken begrippen, ii) rekening heeft gehouden met juridische en feitelijke elementen die in beginsel relevant zijn voor de beoordeling, en iii) een globale beoordeling van deze elementen heeft verricht die aannemelijk lijkt, betwijfel ik in het bijzonder of het passend is dat het Hof in het kader van deze hogere voorziening opnieuw een alomvattende beoordeling verricht.
87. Daardoor zou de rol van het Hof verschuiven van het toetsen van de juistheid van de uitlegging van het recht en de juridische kwalificatie van feiten naar een meer op feiten gerichte vorm van toetsing. Het Hof zou dan bijvoorbeeld de volgende vragen moeten onderzoeken: heeft de Commissie de mogelijke vaststelling van het document zoals oorspronkelijk beoogd, impliciet maar noodzakelijkerwijs definitief opgegeven? Is het aannemelijk dat er sprake is van een redelijke nabijheid tussen het herziene document en het oorspronkelijk ter vaststelling voorgestelde document?
88. Uit al het voorgaande concludeer ik dat het eerste middel van de hogere voorziening ongegrond moet worden verklaard.
89. Indien het Hof mijn analyse deelt, hoeft, voor afwijzing van de hogere voorziening van de Commissie, het tweede middel van de hogere voorziening niet te worden onderzocht, aangezien dit middel niet ter zake dienend zou zijn. Indien de betrokken documenten geen deel uitmaakten van een lopend besluitvormingsproces, was de betrokken uitzondering immers in haar geheel niet van toepassing. Of het Gerecht al dan niet een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan het begrip „het besluitvormingsproces van de instelling ernstig [...] ondermijnen”, zoals de Commissie met het tweede middel van haar hogere voorziening aanvoert, zou dan niet ter zake doen en niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden arrest. Niettemin zal ik, voor het geval het Hof het niet eens is met mijn beoordeling van het eerste middel van de hogere voorziening, kort toelichten waarom ik van mening ben dat ook het tweede middel van de hogere voorziening ongegrond kan worden verklaard.
B. Tweede middel van de hogere voorziening
90. Met haar tweede middel betoogt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling of de openbaarmaking van de gevraagde documenten het besluitvormingsproces van die instelling ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
91. Dit middel van de hogere voorziening bestaat uit twee onderdelen. Het tweede onderdeel omvat drie grieven.
1. Eerste onderdeel
92. Het eerste onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening werpt een vraag op over de uitlegging van de litigieuze besluiten.
93. De Commissie voert aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de litigieuze besluiten zijn eigen uitlegging in de plaats te stellen van de motivering van deze instelling. Zij stelt dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat deze instelling zich niet op verordening nr. 1049/2001 heeft gebaseerd om de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren, maar enkel op het standaardreglement van orde. Volgens haar komt deze vaststelling neer op een onjuiste opvatting van de feiten, aangezien zij de in de litigieuze besluiten aangevoerde argumenten aanzienlijk wijzigt en leidt tot een tegenstrijdige motivering van het bestreden arrest.
94. Net als Pollinis France ben ook ik van mening dat het betoog van de Commissie verraadt dat zij het bestreden arrest verkeerd heeft opgevat.
95. Het Gerecht heeft meermaals, met name in de punten 62 en 63 van het bestreden arrest, duidelijk gemaakt dat de Commissie zich in de litigieuze besluiten heeft gebaseerd op de uitzondering in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Vervolgens wordt in de punten 85 tot en met 90 van het bestreden arrest uiteengezet op welke wijze de Commissie zich onder verwijzing naar de bepalingen van het standaardreglement van orde heeft beroepen op de noodzaak om de individuele standpunten van de lidstaten vertrouwelijk te houden, waarbij echter geen duidelijk verband is gelegd tussen deze bepalingen en die van verordening nr. 1049/2001.
96. Punt 90 van het bestreden arrest, waarin onder meer wordt gesteld dat „de Commissie [...] in de [litigieuze] besluiten niet [heeft] gesteund op de bepalingen van verordening nr. 1049/2001”, moet in het licht hiervan aldus worden begrepen dat het betrekking heeft op de voorgaande punten, waarin het Gerecht de redenering van de Commissie in de litigieuze besluiten heeft gepreciseerd. Dit punt mag niet aldus worden opgevat dat de Commissie zich in het geheel niet op verordening nr. 1049/2001 zou hebben beroepen.
97. In punt 107 van het bestreden arrest rondt het Gerecht namelijk zijn beoordeling af van de vraag of het standaardreglement van orde toestaat dat de toegang tot documenten die het individuele standpunt van de lidstaten weergeven, overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 wordt geweigerd. Deze conclusie berust niet op een verzuim van de Commissie om zich op de bepalingen van deze verordening te beroepen. Zij is veeleer gebaseerd op een gecombineerde lezing van deze twee regelingen.
98. Mijns inziens is er dus geen sprake van substitutie van de motivering, noch van enige tegenstrijdigheid op dat punt. Het eerste onderdeel van het tweede middel moet ongegrond worden verklaard.
2. Tweede onderdeel, eerste grief
99. De Commissie betoogt in hogere voorziening dat het Gerecht in de punten 91 en 92 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat het standaardreglement van orde niet van toepassing was op het Scopaff, omdat het officieel geen eigen reglement van orde had vastgesteld.
100. Dit argument treft volgens mij geen doel. De vraag of het standaardreglement van orde al dan niet van toepassing was op de binnen het Scopaff uitgevoerde procedure, is niet relevant.
101. Zoals het Gerecht terecht heeft geoordeeld – in navolging van soortgelijke overwegingen van de Europese Ombudsman in haar besluit van 3 december 2019 in antwoord op de door Pollinis France ingediende klacht(40) – mag het standaardreglement van orde niet aldus worden uitgelegd dat aan documenten bescherming wordt verleend die verder gaat dan verordening nr. 1049/2001 voorschrijft.(41)
3. Tweede onderdeel, tweede grief
102. In de eerste plaats voert de Commissie aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de comitologieregels niet relevant zijn in het licht van verordening nr. 1049/2001. Zij stelt dat comitologieregels relevant zijn voor de beoordeling van het gevaar dat de openbaarmaking van een document kan opleveren in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Om die reden had het Gerecht niet mogen afwijken van bestaande rechtspraak waarin de toepasselijkheid van dit rechtskader wordt benadrukt, en evenmin mogen voorbijgaan aan het feit dat de vertrouwelijkheidsregels in het standaardreglement van orde het belang weerspiegelen van de vertrouwelijkheid van informatie binnen comités zoals het Scopaff.(42)
103. In de tweede plaats stelt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het de comitologieregels waarop de Commissie zich in de litigieuze besluiten heeft gebaseerd, onjuist heeft uitgelegd. Meer in het bijzonder betoogt zij dat het Gerecht in zijn beoordeling in de punten 101 tot en met 107 van het bestreden arrest is voorbijgegaan aan het feit dat de individuele standpunten van de lidstaten in comitologieprocedures en de binnen de comités uitgewisselde informatie in deze regels als gevoelig worden beschouwd. De Commissie benadrukt in dit verband dat het in deze regels vervatte belang van vertrouwelijkheid niet mag worden gereduceerd door een restrictieve uitlegging van de bewoordingen „besprekingen van het comité” in artikel 10, lid 2, van het standaardreglement van orde en „beraadslagingen van het comité” in artikel 13, lid 2, van dat reglement. Artikel 13, lid 3, ervan bevestigt dit punt – zo betoogt de Commissie –, aangezien het aangeeft dat documenten die in de loop van een volledige procedure zijn toegezonden aan leden van een bepaald comité, vertrouwelijk zijn.
104. In de derde plaats betoogt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door een onjuiste uitlegging te geven aan de grondslag van de redenering van de Commissie in de litigieuze besluiten met betrekking tot het in artikel 4 VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking.
105. Pollinis France betwist al deze beweringen.
106. De argumenten van de Commissie overtuigen mij niet.
107. Ten eerste is het Gerecht niet voorbijgegaan aan de relevantie van de comitologieregels voor de toepassing van verordening nr. 1049/2001. In de punten 100 tot en met 105 van het bestreden arrest heeft het Gerecht immers uitdrukkelijk het standaardreglement van orde onderzocht waarop de Commissie zich in de litigieuze besluiten heeft beroepen, om de aard en de betekenis ervan voor de toegang tot documenten op grond van deze verordening vast te stellen. Op grond daarvan heeft het Gerecht geoordeeld dat deze bepalingen geen betrekking hebben op de toegang van het publiek tot de documenten van comités en op zich niet vereisen dat deze toegang op grond van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wordt geweigerd. Bijgevolg heeft het Gerecht niet nagelaten het rechtskader voor comitologieprocedures in aanmerking te nemen of zijn beslissing te motiveren.
108. Ten tweede heeft het Gerecht het standaardreglement van orde waarop de Commissie zich in de litigieuze besluiten beroept, niet onjuist uitgelegd. De argumenten van de Commissie lijken in feite te impliceren dat, gelet op de in de aangehaalde bepalingen genoemde vertrouwelijkheid, in wezen een algemene aanname van niet-openbaarmaking zou moeten worden gedaan voor bepaalde documenten, zoals die betreffende de individuele standpunten van de lidstaten tijdens de comitéprocedure in de zin van artikel 10, lid 2, van het standaardreglement van orde.
109. In dit verband zij eraan herinnerd dat, wanneer een instelling van de Unie besluit de toegang tot een document te weigeren op grondslag van een van de uitzonderingen in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 – zoals in casu duidelijk het geval is –, zij moet uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door die uitzondering. Bovendien moet het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn.(43) In bepaalde gevallen hebben de instellingen van de Unie dergelijke toegang echter kunnen weigeren op grond van een algemene aanname van niet-openbaarmaking.(44)
110. De erkenning van een algemene aanname voor een categorie documenten veronderstelt echter dat eerst wordt bewezen dat de openbaarmaking van het soort documenten dat binnen die categorie valt, op redelijkerwijs voorzienbare wijze het door de betrokken uitzondering beschermde belang kan ondermijnen. Aangezien algemene aannamen een uitzondering vormen op de verplichting voor de betrokken instelling van de Unie om een concreet en individueel onderzoek te verrichten van elk document waarop een verzoek om toegang betrekking heeft, en ook op het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot bij de instellingen van de Unie berustende documenten, moeten zij bovendien strikt worden uitgelegd en toegepast.(45)
111. De individuele standpunten van de lidstaten in comitologieprocedures vallen dan ook niet onder de categorieën van documenten waarvoor een algemene aanname van vertrouwelijkheid geldt. Zoals het Gerecht in de punten 104 en 105 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, bepaalt artikel 13 van het standaardreglement van orde, in zijn geheel beschouwd, dat verzoeken om toegang tot documenten van het comité moeten worden behandeld overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 en dat het karakter van de beraadslagingen van het comité of documenten die zijn toegezonden aan onder meer de leden van het comité vertrouwelijk blijven, tenzij de Commissie toegang tot deze documenten verleent. Dit wordt verder bevestigd door de bewoordingen van artikel 9 van verordening nr. 182/2011, die, nadat de beginselen zijn geformuleerd volgens welke de comités hun reglementen van orde vaststellen, aanvult dat „[d]e voor de Commissie geldende beginselen en voorwaarden inzake de toegang van het publiek tot documenten [...] ook voor documenten van de comités [gelden]”.
112. Ik ben derhalve van mening dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het door de Commissie in de litigieuze besluiten aangevoerde standaardreglement van orde de gevraagde documenten niet uitsloot van de werkingssfeer van verordening nr. 1049/2001. Om die reden diende deze instelling uiteen te zetten hoe de openbaarmaking van de gevraagde documenten het door de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van die verordening beschermde belang zou hebben ondermijnd. Zelfs een ruime uitlegging van de bewoordingen „beraadslagingen van het comité” in de zin van artikel 13, lid 2, van het standaardreglement van orde, volgens welke dit ook andere stadia van een comitologieprocedure omvat dan enkel het eindstadium waarin de beraadslagingen plaatsvinden, zou aan deze bevinding niets veranderen.
113. Ten derde blijkt uit de punten 111 tot en met 113 van het bestreden arrest dat het Gerecht niet is voorbijgegaan aan het feit dat de verwijzing naar de samenwerking en het wederzijdse vertrouwen in de litigieuze besluiten de lidstaten en de Commissie betrof. Het Gerecht heeft dit in zijn beoordeling zelfs uitdrukkelijk in aanmerking genomen. De vaststellingen in die punten zijn hoe dan ook gebaseerd op het verzuim van de Commissie om toelichtingen te geven waaruit zou kunnen blijken hoe de openbaarmaking van de gevraagde documenten deze beginselen zou schenden. De conclusies van het Gerecht zijn niet gebaseerd op een onjuiste uitlegging van het beginsel van loyale samenwerking.(46)
114. Gelet op een en ander moet de tweede grief van het tweede onderdeel ongegrond worden verklaard.
4. Tweede onderdeel, derde grief
115. De Commissie voert tevens aan dat het Gerecht bij zijn beoordeling de verschillende redenen die deze instelling in de litigieuze besluiten had aangevoerd, afzonderlijk heeft onderzocht. Deze scheiding is kunstmatig en leidt tot een onjuiste opvatting van de argumenten van de Commissie. Met name door de opsplitsing van de beoordeling in drie afzonderlijke delen zijn onderling samenhangende argumenten die de beweringen van de Commissie met betrekking tot de gevaren van openbaarmaking ondersteunden, niet naar behoren in aanmerking genomen.
116. Voorts betoogt de Commissie dat het Gerecht een onjuist onderscheid heeft gemaakt tussen de externe druk op de Commissie en die op de lidstaten. Dit onderscheid is volgens de Commissie onjuist, omdat het geen recht doet aan het feit dat beide in het kader van comitologieprocedures deelnemen aan één enkel besluitvormingsproces. Het Gerecht zou evenmin rekening hebben gehouden met het feit dat met de bewoordingen „permanente comités” in de litigieuze besluiten ook het Scopaff is bedoeld. Het heeft bijgevolg ten onrechte geoordeeld dat de verwijzing naar externe druk in de litigieuze besluiten geen betrekking had op het besluitvormingsproces binnen het Scopaff.
117. Ten slotte betoogt de Commissie dat het Gerecht in de punten 119 en 130 van het bestreden arrest een onjuiste rechtsnorm heeft toegepast, volgens welke de Commissie in de litigieuze besluiten had moeten aantonen dat, ten eerste, het doel van het besluitvormingsproces niet is bereikt door druk van buitenaf, en dat, ten tweede, het doel van dit proces had kunnen worden bereikt door de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren. De Commissie stelt dat de toepasselijke norm enkel vereist dat zij een redelijkerwijs voorzienbaar risico aantoont van aanzienlijke aantasting van het te nemen besluit vanwege die externe druk.
118. De argumentatie van de Commissie overtuigt niet.
119. In punt 63 van het bestreden arrest heeft het Gerecht erop gewezen dat de Commissie zich in de litigieuze besluiten „in wezen heeft gebaseerd op een samenstel van drie met elkaar verbonden gronden om de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren op grond van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001”.(47) Deze gronden worden als volgt beschreven:
„Ten eerste worden volgens de Commissie in de comitologieprocedures de individuele standpunten van de lidstaten vertrouwelijk gehouden. Ten tweede zou de openbaarmaking van de vertrouwelijk uitgewisselde standpunten van de lidstaten de samenwerking tussen de lidstaten en het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten en de Commissie schaden. [...] Ten derde werd en wordt er op de Commissie externe druk uitgeoefend door verschillende partijen met tegenstrijdige belangen, zodat de openbaarmaking van de gevraagde documenten een lang en complex besluitvormingsproces zou blootstellen aan meer externe druk. Openbaarmaking van de documenten zou de bewegingsruimte en flexibiliteit van de lidstaten verminderen, die alle opties vrij van externe druk zouden moeten kunnen onderzoeken binnen de permanente comités.”
120. Bovendien heeft het Gerecht in punt 110 van het arrest opgemerkt dat de Commissie in haar antwoord had benadrukt dat „de in de [litigieuze] besluiten aangevoerde elementen niet elk op zich maar als geheel moeten worden beoordeeld”.
121. Voorts lijkt het mij duidelijk dat het Gerecht in het bestreden arrest deze gronden niet volledig los van elkaar beoordeelt.(48) Het afzonderlijke onderzoek van deze met elkaar verbonden gronden lijkt eenvoudigweg logisch om tot een ordentelijke beoordeling van de argumenten van de Commissie te komen. Bijgevolg lijkt mij de stelling van de Commissie dat haar argumenten in het bestreden arrest onjuist zijn opgevat, ongegrond.
122. In dit verband voeg ik hieraan toe dat de Commissie mijns inziens niet goed heeft uitgelegd hoe de onderzoeksmethode van het Gerecht, indien het de drie met elkaar verbonden gronden samen had onderzocht, tot een andere uitkomst zou hebben geleid. De analyse van het Gerecht is er in elk stadium op gericht na te gaan of de Commissie – in de litigieuze besluiten en in het licht van de tijdens de procedure in eerste aanleg gegeven toelichtingen – heeft voldaan aan haar verplichting om naar behoren aan te tonen dat er een risico bestaat dat het betrokken besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd gelet op de specifieke redenen en relevante bewijzen die zijn aangevoerd.(49)
123. Het argument dat in het bestreden arrest in dit verband relevante factoren over het hoofd zijn gezien, overtuigt evenmin.
124. Om te beginnen heeft het Gerecht in zijn rechtspraak steeds erkend dat druk van buitenaf een legitieme reden kan vormen om de toegang tot documenten te beperken.(50)
125. Ik ben het daarmee eens. Evenwel moet worden bewezen dat het risico van aanzienlijke aantasting van het te nemen besluit vanwege die externe druk redelijkerwijs voorzienbaar is. In de punten 129 en 134 van het bestreden arrest gaat het Gerecht in op het ontbreken van bewijs ter ondersteuning van de bewering dat druk van buitenaf het besluitvormingsproces zou aantasten. Zijn conclusies waren niet gebaseerd op de vraag of de betrokken externe druk afzonderlijk tegen de Commissie of de lidstaten was gericht. Zij zijn veeleer gebaseerd op het ontbreken van bewijs op grond waarvan een verband zou kunnen worden gelegd tussen externe druk en mogelijke schade als gevolg van openbaarmaking. Ik zie in dit verband ook geen ander relevant element dat het Gerecht in zijn analyse over het hoofd zou hebben gezien en dat, indien het in aanmerking was genomen, had afgedaan aan de conclusie in punt 136 van het bestreden arrest.
126. Evenmin heeft het Gerecht zijn conclusie dat deze besluiten niet het nodige bewijs van de door de Commissie aangevoerde risico’s bevatten, gebaseerd op de vraag of in de litigieuze besluiten specifiek wordt verwezen naar het besluitvormingsproces binnen het Scopaff of meer in het algemeen naar „permanente comités”. Los van de vraag of met de bewoordingen „permanente comités” ook het Scopaff is bedoeld, bevatten de litigieuze besluiten immers geen enkel concreet bewijs dat specifiek verband houdt met het betrokken besluitvormingsproces.
127. Ten slotte heeft het Gerecht met betrekking tot de betrokken uitzondering geen onjuiste rechtsnorm toegepast. Het komt mij voor dat de Commissie voorbijgaat aan de context van de punten 119 en 130 van het bestreden arrest. Deze passages verwijzen naar het feit dat het betrokken besluitvormingsproces, dat meerdere jaren heeft geduurd, ondanks de vertrouwelijke behandeling van de betrokken documenten zijn beoogde doel niet heeft bereikt. In wezen heeft het Gerecht eenvoudigweg de bewijskracht van bepaalde door de Commissie aangevoerde feitelijke elementen beoordeeld, zonder enige norm te stellen op grond van de uitzondering in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
128. Ik concludeer dat het Gerecht in die punten niet is afgeweken van het vaststaande vereiste dat moet worden bewezen dat het risico van aanzienlijke aantasting van het te nemen besluit vanwege externe druk redelijkerwijs voorzienbaar is. In feite heeft het Gerecht, zoals blijkt uit punt 136 van het bestreden arrest, geoordeeld dat de Commissie niet aan deze wettelijke norm heeft voldaan.
129. Derhalve moet ook de derde grief van het tweede onderdeel, en daarmee de hogere voorziening in haar geheel, ongegrond worden verklaard.
VII. Kosten
130. Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op hogere voorzieningen, wordt de in het ongelijk gestelde partij, voor zover dit is gevorderd, in de kosten verwezen.
131. Aangezien Pollinis France om vergoeding van de kosten heeft verzocht en de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet de Commissie worden verwezen in de kosten van de onderhavige hogere voorziening.
VIII. Conclusie
132. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
– de hogere voorziening af te wijzen;
– de Europese Commissie te verwijzen in de kosten.