Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 27 czerwca 2024 r.(1)
Sprawa C‑726/22 P
Komisja Europejska
przeciwko
Pollinis France
Odwołanie – Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Odmowa dostępu – Wytyczne w sprawie oceny ryzyka dla pszczół wynikającego ze stosowania środków ochrony roślin – Procedura komitetowa – Sprawy, w przypadku których decyzja nie została wydana – Proces podejmowania decyzji – Indywidualne stanowisko państw członkowskich – Ryzyko poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji
I. Wprowadzenie
1. Duch współpracy przenika wszystkie sfery życia i wszystkie gatunki – od ludzi po trzmiele.
2. Z tej perspektywy złożona dynamika procedur komitetowych w Unii wykazuje uderzające podobieństwo do procesów zachodzących w ulu. Komisja Europejska (którą, podążając tropem tej analogii, można by porównać do królowej pszczół) ma za zadanie wykonywanie z przysługujących jej uprawnień wykonawczych w celu przyjmowania nowych aktów wykonawczych. Z kolei komitety działające w ramach procedury komitetowej (pszczoły) włączają się w kolektywne wysiłki, aby pomóc w „zapyleniu” procesu podejmowania decyzji. Chociaż zazwyczaj dzięki takiej synergii Komisji udaje się osiągnąć założony cel, to jednak bywa, że najlepiej ułożone plany (pszczół i ludzi) wcale nie prowadzą do zamierzonego rezultatu(2).
3. Niniejsza sprawa nawiązuje do tych rozważań. W odwołaniu Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie wydanego przez Sąd wyroku Pollinis France/Komisja(3), w którym stwierdził on nieważność dwóch decyzji, w których Komisja odmówiła Pollinis France(4) dostępu do dokumentów odnoszących się do wytycznych Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (zwanego dalej ”EFSA”) w sprawie oceny ryzyka dla pszczół wynikającego ze stosowania środków ochrony roślin, (zwanych dalej „wytycznymi z 2013 r.”). Ujmując rzecz bardziej konkretnie, Komisja kwestionuje sformułowany przez Sąd wniosek, zgodnie z którym dokumenty żądane przez Pollinis France dotyczyły sprawy, w której decyzja została wydana, i argumentuje, że w chwili przyjęcia owych decyzji proces podejmowania decyzji był nadal w toku.
4. W związku z tym niniejsze postępowanie odwoławcze daje Trybunałowi okazję do wyjaśnienia zakresu wyjątku ustanowionego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w sprawie dostępu do dokumentów(5).
II. Ramy prawne
A. Rozporządzenie nr 1049/2001
5. Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, który dotyczy wyjątków, ma następujące brzmienie:
„Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny] interes publiczny”.
B. Wzór regulaminu wewnętrznego komitetów
6. Artykuł 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję(6) stanowi:
„1. Każdy komitet, zwykłą większością głosów wchodzących w jego skład członków i na wniosek swojego przewodniczącego, przyjmuje swój regulamin wewnętrzny w oparciu o regulamin standardowy, który ma zostać sporządzony przez Komisję po konsultacji z państwami członkowskimi. […]
[…]
2. Zasady i warunki publicznego dostępu do dokumentów oraz ochrony danych, które mają zastosowanie do Komisji, mają zastosowanie do komitetów”.
7. Artykuł 10 ust. 2 Wzoru regulaminu wewnętrznego komitetów(7) – Regulamin wewnętrzy komitetu [nazwa komitetu] stanowi:
„[…] przewodniczący odpowiada za sporządzenie sprawozdania zbiorczego, krótko opisującego każdy punkt porządku obrad i wyniki głosowania nad projektem aktu wykonawczego przedłożonego komitetowi. W sprawozdaniu zbiorczym nie podaje się indywidualnego stanowiska poszczególnych członków uczestniczących w obradach komitetu”.
8. Artykuł 13 wzoru regulaminu wewnętrznego ma następujące brzmienie:
„1. Wnioski o udostępnienie dokumentów komitetu są rozpatrywane zgodnie z [rozporządzeniem nr 1049/2001] […].
2. Obrady komitetu mają charakter poufny.
3. Dokumenty przekazywane członkom komitetu, ekspertom i przedstawicielom osób trzecich mają charakter poufny, chyba że udzielono dostępu do tych dokumentów zgodnie z ust. 1 lub Komisja udostępnia je publicznie w innym trybie.
[…]”.
III. Okoliczności powstania sporu
9. Okoliczności powstania sporu przedstawiono szczegółowo w pkt 2–14 i 48–52 zaskarżonego wyroku. Istotne dla niniejszej opinii okoliczności można streścić w poniższy sposób.
10. W 2013 r. EFSA opracował wytyczne z 2013 r. Dokument ten Komisja przedłożyła następnie Stałemu Komitetowi ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz (zwanemu dalej „stałym komitetem”), będącemu komitetem działającym w ramach procedury komitetowej, któremu przewodniczy Komisja, w celu jego przyjęcia. Brak konsensusu między państwami członkowskimi co do tekstu tego dokumentu przeszkodził jednak w jego przyjęciu.
11. W 2018 r. Komisja zaproponowała wdrożenie niektórych fragmentów wytycznych z 2013 r. poprzez wprowadzenie zmian do jednolitych zasad ustanowionych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 546/2011(8). W związku z tym przedłożyła ona stałemu komitetowi do zaopiniowania projekt rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie nr 546/2011 w celu jego przyjęcia. Mimo że stały komitet wydał pozytywną opinię, Komisja nie była w stanie przyjąć tego aktu, ponieważ w 2019 r. sprzeciwił się temu Parlament Europejski.
12. W marcu 2019 r. Komisja zwróciła się do EFSA o dokonanie przeglądu wytycznych z 2013 r. w celu uwzględnienia rozwoju naukowego od 2013 r.
13. W dniu 27 stycznia 2020 r. na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 i rozporządzenia (WE) nr 1367/2006(9) Pollinis France złożyła do Komisji wniosek o udzielenie dostępu do niektórych dokumentów odnoszących się do wytycznych z 2013 r. Decyzją Komisji C(2020) 4231 final z dnia 19 czerwca 2020 r. (zwaną dalej „pierwszą sporną decyzją”) Komisja udzieliła częściowego dostępu do jednego dokumentu, natomiast odmówiła dostępu do wszystkich pozostałych dokumentów objętych tym wnioskiem i powołała się na wyjątek ustanowiony w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
14. W dniu 8 kwietnia 2020 r. Pollinis France złożyła drugi wniosek o udzielenie dostępu do niektórych dokumentów odnoszących się do tych samych wytycznych. Decyzją Komisji C(2020) 5120 final z dnia 21 lipca 2020 r. (zwaną dalej „drugą sporną decyzją”) Komisja udzieliła częściowego dostępu do czterech dokumentów, natomiast odmówiła dostępu do wszystkich pozostałych dokumentów objętych tym wnioskiem i powołała się w tym względzie na ten sam wyjątek przewidziany w rozporządzeniu nr 1049/2001.
15. W tych spornych decyzjach Komisja stwierdziła, że do czasu zakończenia przez EFSA przeglądu wytycznych z 2013 r. ich analiza w ramach stałego komitetu została „wstrzymana”. Wyjaśniła ona ponadto, że plan przyjęcia wytycznych z 2013 r. zostanie wznowiony po zakończeniu ich przeglądu przez EFSA.
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
16. Pollinis France wniosła na podstawie art. 263 TFUE skargę, w której zażądała stwierdzenia nieważności spornych decyzji. Na jej poparcie podniosła ona cztery zarzuty. Zarzuty pierwszy i drugi dotyczyły naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. W ramach zarzutu trzeciego Pollinis France podniosła naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006. Zarzut czwarty dotyczył błędnego zastosowania art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.
17. W zaskarżonym wyroku Sąd uwzględnił zarzut pierwszy Pollinis France i uznał, że nie ma potrzeby badania zarzutów drugiego i trzeciego. Pokrótce przeanalizował on też zarzut czwarty, ale oddalił go jako bezskuteczny. Stosownie Sąd stwierdził nieważność spornych decyzji i obciążył Komisję kosztami postępowania.
V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
18. W odwołaniu Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i obciążenie Pollinis France kosztami postępowania.
19. Z kolei Pollinis France wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
20. W dniu 26 czerwca 2023 r. Komisja złożyła replikę, a w dniu 27 lipca 2023 r. Pollinis France złożyła duplikę.
VI. Ocena
21. Komisja podnosi dwa zarzuty dotyczące szeregu naruszeń prawa, których Sąd dopuścił się przy wykładni i stosowaniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, czyli przepisu ustanawiającego jeden z wyjątków od przysługującego obywatelom Unii i osobom mającym miejsce zamieszkania na jej terytorium prawa dostępu do dokumentów instytucji Unii (zwany dalej „rozpatrywanym wyjątkiem”). Stanowi on, że „[d]ostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych […], który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.
22. Zarzut pierwszy, który jest wymierzony przeciwko pkt 54–61 zaskarżonego wyroku, dotyczy błędnej wykładni pojęcia „spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana”. W ramach zarzutu drugiego, który jest wymierzony przeciwko pkt 85–138 tego wyroku, twierdzi, że Sąd naruszył prawo przy badaniu, czy ujawnienie żądanych dokumentów „poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez […] instytucję”.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego
1. Argumenty stron
23. W zarzucie pierwszym Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo, ponieważ przyjął wykładnię zawężającą pojęcia „spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana”, którym posłużono się w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, ograniczając go do spraw niedawno przedłożonych do obrad oraz do sytuacji, w których dana instytucja zostaje niezwłocznie wezwana do przyjęcia możliwego do zidentyfikowania projektu aktu.
24. Ponadto Komisja twierdzi, że Sąd błędnie uznał, iż na potrzeby stosowania tego pojęcia znaczenie mają określona treść wytycznych poddawanych przeglądowi przez EFSA oraz formy ewentualnego przyjęcia takiego dokumentu, natomiast nie dokonał oceny znaczenia celu przyświecającego instytucji.
25. Jej zdaniem pojęcie „spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana”, należy interpretować w ten sposób, że odnosi się ono do wykonywania przez instytucję przysługującej jej kompetencji oraz zamierzonego rezultatu podjętego przez nią działania. W obrębie takiej wykładni mieszczą się zatem zmiany w zakresie treści lub strategii zastosowanej z myślą o osiągnięciu realizowanego celu, w tym również zmiany odnoszące się do procedury przyjmowania aktów. W tym względzie decyzja o zwróceniu się do EFSA o dokonanie przeglądu wytycznych z 2013 r. jest przejawem przyświecającego instytucji celu, jakim jest wdrożenie wytycznych dotyczących pszczół, oraz stanowi wyraz wykonania uprawnień przysługujących jej w tej sprawie.
26. Komisja argumentuje zatem, że takie działanie stanowiło jeden etap tego samego, toczącego się procesu podejmowania decyzji, którego celem było sporządzenie ostatecznej wersji tekstu, na którą stały komitet mógłby wyrazić zgodę w ramach procedury komitetowej zmierzającej do przyjęcia tego dokumentu. Świadczy to o tym, że w chwili przyjęcia spornych decyzji istniała „sprawa, w przypadku której decyzja nie została wydana”. W związku z tym Komisja uważa, że ustalenia poczynione przez Sąd są błędne pod względem prawnym i wzajemnie sprzeczne.
27. Z kolei Pollinis France broni toku rozumowania przyjętego przez Sąd oraz wypływających zeń wniosków. Jej zdaniem wykładnia tego pojęcia, za którą opowiedział się Sąd, jak również sposób rozumienia przezeń terminu „proces podejmowania decyzji”, są prawidłowe w świetle obowiązku wykładni zawężającej wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
2. Analiza
28. Centralnym punktem zarzutu pierwszego jest dokonana przez Sąd wykładnia wyrażeń „sprawy, w przypadku których decyzja nie została wydana”, oraz „proces podejmowania decyzji”.
a) „Sprawy, w przypadku których decyzja nie została wydana”
29. Termin „sprawy” nie został zdefiniowany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Nie jest to także pojęcie zdefiniowane wprost w art. 3 tego rozporządzenia, który zawiera definicje. Niemniej jednak, gdy pod uwagę wziąć potoczne znaczenie terminu „sprawy” oraz odpowiadające mu wyrażenia znajdujące się w innych wersjach językowych tego rozporządzenia(10), wydaje się, że odnosi się on do kwestii, problemów lub sytuacji analizowanych przez instytucję Unii.
30. Termin „matter”, którym posłużono się w angielskiej wersji językowej art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, konotuje pewien walor konkretności, który nie musi się od razu jawić jako oczywisty podczas jej lektury. W istocie w tej wersji językowej termin „matter” został użyty również w art. 3 owego rozporządzenia, w którym, do celów tego aktu prawnego, „dokument” zdefiniowano jako „wszelkie treści bez względu na nośnik […] dotyczące kwestii [matter] związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności tych instytucji”(11). W przeważającej większości wersji językowych rozporządzenia w jego art. 3 i 4 posłużono się jednak dwoma różnymi terminami – w pierwszym z tych artykułów użyto terminu o nieco szerszym znaczeniu (takich jak temat, przedmiot lub zagadnienie)(12), natomiast w drugim – terminu o węższym zakresie i bardziej konkretnej konotacji(13).
31. W związku z tym nie przekonuje mnie twierdzenie Komisji, które leży u podstaw jej licznych argumentów, że termin „sprawy”, którym posłużono się w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, należy interpretować rozszerzająco.
32. W tym względzie pragnę również dodać, że – jak wynika z motywów 1–4 rozporządzenia nr 1049/2001 – ten akt prawny ucieleśnia zasadę otwartości prac instytucji Unii(14) oraz zmierzał do przyznania możliwie jak najszerszego prawa publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii(15). Dlatego właśnie ograniczenia tego prawa powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły(16). Wynika stąd – jak co o zasady stwierdził Sąd w pkt 35–38 zaskarżonego wyroku – że sformułowania, którymi posłużono się w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, podlegają wykładni zawężającej.
33. Ponadto w wyroku Saint-Gobain Trybunał odrzucił twierdzenie Komisji, że termin „sprawy” może być interpretowany szeroko, tak by zapewnić poufność nie tylko dokumentów sporządzonych w ramach procesu podejmowania decyzji, lecz także dokumentów „bezpośrednio związanych z kwestiami omawianymi w trakcie tego procesu”(17). Z tego wyroku wynika również, że aby prawidłowo zrozumieć znaczenie pojęcia „spraw”, jego wykładni należy dokonywać we właściwym kontekście oraz w świetle celu rozpatrywanego przepisu(18).
34. Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, aby ustanowiony w nim wyjątek znalazł zastosowanie, nie wystarczy, aby sprawa była rozpatrywana z dowolnego powodu lub w dowolnym celu(19). W przepisie tym jest bowiem wyraźnie mowa o sprawach analizowanych w kontekście szeregu powiązanych ze sobą działań („procesu podejmowania decyzji przez instytucję”) realizowanych w celu ostatecznego rozstrzygnięcia tychże spraw (wydania „decyzji”).
35. Nierozerwalny związek łączący pojęcia „spraw”, „procesu podejmowania decyzji” i „decyzji” ma pierwszorzędne znaczenie w momencie ustalania zakresu rozpatrywanego wyjątku. Odzwierciedla on bowiem jego podstawowy cel tego wyjątku, jakim jest zachowanie skuteczności procesu podejmowania decyzji przez instytucje, a tym samym możliwości wykonywania przez nie swoich zadań(20).
36. Dlatego właśnie przejdę teraz do znaczenia terminów „proces podejmowania decyzji” oraz „decyzja” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
b) „Proces podejmowania decyzji” i „decyzja”
37. Na wstępie chciałbym zaznaczyć, że te dwa wyrażenia należy rozumieć w sposób ogólny a nie techniczny. Sformułowanie „proces podejmowania decyzji przez instytucję” obejmuje wszystkie formalne i nieformalne procedury, których zastosowanie prowadzi do wydania przez instytucję decyzji w danej sprawie. Podobnie wyrażenie „decyzja”, którym posłużono się w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, nie ogranicza się do „decyzji” w rozumieniu art. 288 TFUE, lecz obejmuje każde rozstrzygnięcie służące podjęciu konkretnego rodzaju działań.
38. Nie zmienia to jednak faktu, że te sformułowania nie mogą być także interpretowane zbyt szeroko, jak sugeruje Komisja.
39. W tym względzie pragnę zauważyć, że status danego procesu podejmowania decyzji (toczący się albo zakończony) wydaje się być logicznie zależny od tego, czy realizowana działalność nadal jest w toku, czy też instytucja Unii wydała konkretne rozstrzygnięcie w danej „sprawie”. W tym kontekście od razu nasuwają się dwa pytania. Po pierwsze, co w sposób prawnie uzasadniony można zaliczyć do „procesu podejmowania decyzji”? Po drugie, w jakiej sytuacji można powiedzieć, że „decyzja” została albo nie została wydana, co stanowi o zakończeniu procesu podejmowania decyzji?
40. Jeśli chodzi o pytanie pierwsze, sądy Unii wskazały, że prace przygotowawcze – niezależnie od wstępnego charakteru informacji przygotowanych w dokumentach instytucjonalnych lub wstępnego charakteru debat zmierzających do osiągnięcia konsensusu – mogą stanowić element danego procesu podejmowania decyzji(21). Jest tak dlatego, że w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 nie dokonano żadnego rozróżnienia ze względu na stan zaawansowania danej działalności(22).
41. Niemniej jednak sądy Unii zastrzegły również, że pojęcie „procesu podejmowania decyzji” nie powinno być interpretowane zbyt szeroko, jako obejmujące całość postępowania administracyjnego lub każdy dokument dotyczący danej sprawy. Wskazują one bowiem, że proces podejmowania decyzji powinien być rozumiany jako odnoszący się do „podejmowania decyzji”(23), w kontekście którego dana instytucja dysponuje pewnym polem manewru, aby między innymi podjąć namysł nad wyborami, jakich należy dokonać, oraz, w zależności od rodzaju procesu, wnioskami, jakie należy ewentualnie przedłożyć(24).
42. W związku z tym o ile etap, na którym w ramach konkretnego procesu ma miejsce podejmowanie decyzji, nie jest najwyraźniej czynnikiem decydującym, o tyle wydaje się, że jest nim merytoryczny charakter samego podejmowania decyzji. Oznacza to, że nie każdy element związany z wydawaniem „decyzji” może należeć do zakresu pojęcia „procesu podejmowania decyzji”. Istotne jest istnienie faktycznej działalności polegającej na „podejmowaniu decyzji”, w kontekście której dochodzi do sporządzenia lub otrzymania przedmiotowych dokumentów.
43. Ustalenia, co stanowi działalność polegającą na podejmowaniu decyzji, z pewnością należy dokonywać indywidualnie dla każdego przypadku, w świetle kontekstu oraz przedsięwziętych kroków proceduralnych. Nie jest przecież bowiem możliwe wypracowanie jednej uniwersalnej zasady, która miałaby zastosowanie do wszystkich bez wyjątku procesów podejmowania decyzji na wszystkich szczeblach i która obejmowałaby wszelkie zabiegi lub działania.
44. Niemniej jednak istnienie takiego pola manewru z natury rzeczy kieruje naszą uwagę w stronę faktu, że debaty, oceny lub inne działania muszą służyć temu, by dana instytucja mogła dojść do punktu, w którym możliwe będzie wydanie decyzji(25). Bez takiej działalności ukierunkowanej na rezultat proces podejmowania decyzji z trudem będzie można uznać za takowy w jakiejkolwiek sensownej postaci lub formie.
45. Jednocześnie taka działalność polegająca na podejmowaniu decyzji zakłada istnienie szczególnej sprawy, która ma pewną możliwą do zidentyfikowania treść, oraz oznaczenie metod pozwalających na wydanie odnośnej decyzji. Gdyby było inaczej, to na jakiej podstawie miałoby się urzeczywistnić „podejmowanie decyzji” i w odniesieniu do czego dokładnie miałaby zostać wydana „decyzja”? Byłoby to równoznaczne z próbą rozwiązania problemu bez uprzedniej jego znajomości.
46. Wydaje mi się zatem, że aby można było stwierdzić, iż rzeczywiście ma miejsce podejmowanie decyzji, powiązane działania muszą dotyczyć szczególnej sprawy i stanowić wyraz wysiłków zmierzających do osiągnięcia celu odnośnego procesu.
47. Oczywiście nie oznacza to, że treść danej sprawy czy też metody i terminy przyjęcia odnośnej decyzji nie mogą się zmieniać w trakcie procesu podejmowania decyzji. Jak już wspomniałem, dana instytucja powinna dysponować w procesie podejmowania decyzji pewnym polem manewru, tak aby móc zmodyfikować treść pierwotnie przewidzianego środka, zmienić proces służący jego przyjęciu lub terminy jego przyjęcia albo też podjąć w razie potrzeby inne działania, które uważa za konieczne, wedle własnego uznania lub w odpowiedzi na działania innych instytucji i organów uczestniczących w całym procesie. W rzeczywistości ta elastyczność jest często niezbędna do wypracowania konsensusu, zwłaszcza gdy uczestnikami procesu są komitety działające w ramach procedury komitetowej, oraz walnie przyczynia się do osiągnięcia etapu, na którym można wydać ostateczną decyzję.
48. Przysługujące instytucji pole manewru nie może jednak zasadniczo zmieniać charakteru danej sprawy. Pierwotna sprawa, nawet jeżeli była ona omawiana i poddawana przeglądowi na różnych etapach procesu, musi bowiem, od samego jego początku i przez cały okres jego trwania, mieć pewien główny element stanowiący podstawę podejmowania decyzji. Innymi słowy, powinno istnieć wystarczające podobieństwo, nie tylko w aspekcie treściowym, lecz być może również w odniesieniu do metody przyjęcia decyzji lub jej zamierzonego celu, między sprawą, tak jak została ona pierwotnie ukształtowana, a sprawą, która jest następnie rozpatrywana przez odpowiednie instytucje i organy Unii.
49. W tym względzie każdy manewr stanowiący znaczne odstępstwo od pierwotnej sprawy można traktować jako sygnał, że odnośny proces podejmowania decyzji został zakończony oraz że rozpoczął się nowy proces podejmowania decyzji.
50. Prowadzi mnie to do pytania drugiego, które jest ściśle związane z pytaniem pierwszym – kiedy dochodzi do zakończenia procesu podejmowania decyzji jako rezultatu wydania decyzji w danej sprawie?
51. Wydaje się, że na potrzeby udzielenia odpowiedzi na to pytanie istotnych jest kilka wyroków sądów Unii. Na wstępie należy zaznaczyć, że w wydanych przez Sąd wyrokach Toland/Parlament(26) i PAN Europe/Komisja(27) jasno wskazano, iż „decyzja” zostaje wydana dopiero wówczas, gdy konkretna sprawa będąca przedmiotem procesu podejmowania decyzji – częstokroć przyjmującym postać aktu lub środka – zostaje rozstrzygnięta w sposób definitywny i nie podlega już dyskusjom, ocenom, przeglądom ani innego rodzaju działaniom będącym częściami składowymi tego procesu.
52. Ponadto procesy podejmowania decyzji realizowane w określonych kontekstach proceduralnych dostarczają dodatkowych wskazówek pozwalających ustalić, na jakim etapie „decyzja” zostaje wydana, a związany z nią proces uważa się za zakończony. Godnym zauważenia przykładem proces podejmowania decyzji realizowany przez Komisję w kontekście występowania z inicjatywą legislacyjną.
53. Komisji przysługuje prawo inicjatywy legislacyjnej, co oznacza, że to ona podejmuje decyzję o przedstawieniu bądź nie wniosku legislacyjnego, chyba że jest do tego zobowiązana na mocy prawa Unii. W tym względzie Komisja może poczynić szereg kroków w ramach prac nad wnioskiem legislacyjnym.
54. W tym kontekście Trybunał zauważył, że działania takie jak opracowywanie sprawozdań z oceny skutków stanowią tę część procesu podejmowania decyzji przez Komisję, która poprzedza procedurę legislacyjną w ścisłym słowa znaczeniu(28). Takie działania, które zmierzają do wypracowania konsensusu w celu sfinalizowania oficjalnego wniosku, stanowią bowiem właśnie ten element rzeczonego procesu, który polega na „podejmowaniu decyzji”. Po zatwierdzeniu wniosku Komisja może postanowić o przedstawieniu go prawodawcy Unii i w ten sposób zakończyć etap wniosku oraz rozpocząć etap legislacyjny. W związku z tym to na tym etapie „decyzja” może być uznana za podjętą, co faktycznie powoduje zakończenie procesu podejmowania decyzji dotyczącego konkretnej inicjatywy legislacyjnej(29).
55. Podobnie Trybunał uznał, że podjęta przez Komisję decyzja o zarzuceniu zamierzonej inicjatywy legislacyjnej kładzie ostatecznie kres planowanemu działaniu legislacyjnemu, do którego instytucja ta może powrócić jedynie wówczas, gdy zrewiduje swoją decyzję. W związku z tym decyzja o nieprzedstawieniu wniosku także stanowi definitywną cezurę – świadczy ona o tym, że podjęta została decyzja negatywna, co w konsekwencji prowadzi również do zakończenia procesu podejmowania decyzji(30).
56. W tym względzie przejście od podejmowania decyzji do wydawania decyzji następuje w momencie, w którym Komisja decyduje się przedstawić swój wniosek legislacyjny prawodawcy Unii lub całkowicie wycofać się z inicjatywy legislacyjnej(31).
57. Moim zdaniem powyższe ustalenia są szczególnie istotne w kontekście wykonywania przez Komisję przysługujących jej uprawnień wykonawczych, w odniesieniu do których mające zastosowanie przepisy proceduralne zasadniczo zobowiązują Komisję do podjęcia konsultacji z komitetem działającym w ramach procedury komitetowej. Tego rodzaju działania mogą często się wiązać z przeglądem projektów tekstów w celu uzyskania pozytywnej opinii takiego komitetu. Również i w tym przypadku takie kroki są przedsiębrane z myślą o skutecznym przyjęciu środka i stanowią ten element „podejmowania decyzji” w rozpatrywanym procesie.
58. Można zatem w sposób uzasadniony stwierdzić, że realizowany przez Komisję proces podejmowania decyzji kończy się z chwilą, gdy Komisja ostatecznie zajmuje (takie czy inne) stanowisko w konkretnej sprawie w drodze przyjęcia projektowanego środka (w jego pierwotnej postaci lub z wprowadzonymi następnie zmianami) lub jego zarzucenia. W razie dokonania ostatecznego wyboru w danej sprawie okoliczność, że w przyszłości może dojść do wszczęcia podobnych procedur administracyjnych, w których zostaną ponownie wykorzystane przedmiotowe dokumenty, nie wyklucza tego by proces podejmowania decyzji w odniesieniu do tych dokumentów został zakończony(32).
59. W świetle przedstawionych powyżej rozważań przystąpię teraz do zbadania podniesionych przez Komisję argumentów w celu ustalenia, czy Sąd naruszył prawo.
c) Ocena dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku
60. Dokonana przez Sąd ocena kwestii, czy rozpatrywany proces podejmowania decyzji został zakończony, koncentrowała się na ustaleniu, czy w chwili przyjęcia spornych decyzji w dalszym ciągu prowadzona była jakakolwiek działalność polegająca na podejmowaniu decyzji w odniesieniu do przyjęcia wytycznych z 2013 r. lub czy przed przyjęciem spornych decyzji wydana została decyzja o przyjęciu (bądź nieprzyjęciu) tych wytycznych.
61. Sąd, zwróciwszy szczególną uwagę na obrady stałego komitetu dotyczące wytycznych z 2013 r., a także na podjętą następnie przez Komisję próbę wdrożenia fragmentów tego dokumentu poprzez wprowadzenie zmian do jednolitych zasad przewidzianych w rozporządzeniu nr 546/2011, ustalił, że proces podejmowania decyzji w przedmiocie tych wytycznych można uznać za toczący się w latach 2013–2019.
62. Niemniej jednak w zaskarżonym wyroku, w szczególności zaś w jego pkt 53–57, wskazano, że przegląd tego dokumentu przez EFSA nie stanowił części tego samego procesu podejmowania decyzji. Sąd zauważył, że analiza wytycznych w ramach stałego komitetu została wstrzymana, i skupił się na okoliczności, iż wysoce niepewna była zarówno treść dokumentu poddawanego przeglądowi, jak i metoda jego ewentualnego przyjęcia, w tym odpowiednia procedura. Z uwagi na fakt, że przegląd znajdował się w takim stadium przygotowawczym, nie odzwierciedlał on faktycznego procesu podejmowania decyzji, lecz raczej przygotowania do takiego procesu, który dopiero miał nastąpić.
63. W tym kontekście Sąd wskazał nie tylko, że jego zdaniem zaprzestano podejmowania decyzji w odniesieniu do wytycznych z 2013 r., lecz także, co istotniejsze, że Komisji nie przyświecał już cel polegający na wdrożeniu tych wytycznych oraz że, gdy zwróciła się ona do EFSA o dokonanie przeglądu ich treści, wydała ona w sposób dorozumiany decyzję, by zaniechać ich wdrożenia. Na tej podstawie Sąd orzekł , że proces podejmowania decyzji nie był już w toku, ponieważ „decyzja” została wydana.
64. Komisja kwestionuje tę ocenę. Uważam jednak, że przytoczone przez nią argumenty nie są przekonujące.
65. Po pierwsze, z powodów przedstawionych w pkt 32 niniejszej opinii, uważam za bezzasadne sformułowane przez Komisję zastrzeżenia natury ogólnej dotyczące poddania przez Sąd pojęć zawartych w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 wykładni zawężającej. Przyjęte przez Sąd podejście jest ponadto spójne z powszechnie przyjmowaną zasadą wykładni, zgodnie z którą wyjątki i odstępstwa od ogólnej systematyki lub przepisów ogólnych aktu prawnego należy wykładać ściśle(33).
66. Po drugie, nie podzielam poglądu, w myśl którego Sąd ograniczył pojęcie „spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana” do spraw niedawno przedłożonych do obrad oraz do sytuacji, w których dana instytucja zostaje niezwłocznie wezwana do przyjęcia możliwego do zidentyfikowania projektu aktu.
67. Punkty 54–61 zaskarżonego wyroku nie zawierają żadnego elementu świadczącego o tym, że jeżeli dany projekt aktu nie był niedawno przedmiotem obrad, to nie można mówić o istnieniu rzeczywistych działań polegających na podejmowaniu decyzji. W szczególności w pkt 56 zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie przyznał, że proces podejmowania decyzji może być realizowany w dłuższym okresie, w którym instytucja może aktywnie zmierzać do wypracowania konsensusu, pozostając przy tym stosunkowo daleko od zakończenia prac nad instrumentem, który wyłoni się jako ostateczny akt lub środek.
68. W tych fragmentach zaskarżonego wyroku po prostu potwierdzono zasadę, w myśl której proces podejmowania decyzji wymaga istnienia konkretnej sprawy, w związku z którą realizowane są działania polegające na podejmowaniu decyzji. Szczególnie znamienny jest w tym względzie pkt 56 in fine zaskarżonego wyroku. Sąd orzekł w nim, że ze względu na znaczącą niepewność co do możliwej treści, formy i terminu zmienionego środka „brak [było] samego przedmiotu procesu podejmowania decyzji przez Komisję w momencie wydania zaskarżonych decyzji”(34).
69. Po trzecie, nie podzielam stanowiska Komisji, która twierdzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd doszedł do wniosków dotyczących „sprawy” i powiązanego z nią „procesu podejmowania decyzji” na podstawie błędnych kryteriów.
70. Zgodnie z odwołaniem z pkt 45 niniejszej opinii, proces podejmowania decyzji zakłada istnienie pewnej minimalnej możliwej do zidentyfikowania treści decyzji, która ma zostać podjęta, oraz ewentualnych metod jej podjęcia. Brak niektórych kluczowych elementów procesu podejmowania decyzji jest moim zdaniem szczególnie problematyczny wówczas, gdy do przyjęcia przedstawiono bardzo konkretne środki, ale ich przyjęcie zostało ostatecznie zarzucone mimo wielokrotnych prób podejmowanych w dłuższym czasie.
71. W świetle powyższych rozważań sądzę, inaczej niż Komisja, że Sąd prawidłowo uwzględnił ewentualną treść i formę przedstawionych do przyjęcia środka lub środków jako elementy mające znaczenie dla ustalenia, iż w rozpatrywanej sytuacji istnieją „sprawy, w przypadku których decyzja nie została wydana”.
72. Ponadto nie uważam, aby Sąd nie wziął pod uwagę znaczenia celu przyświecającego instytucji. W pkt 57 zaskarżonego wyroku wykluczono jedynie, że ten element ma decydujący charakter, natomiast nie uznano, iż jest on nieistotny(35).
73. Prawdą jest, że cel konkretnego procesu (jego – o ile można tak powiedzieć – racja bytu) może stanowić wiarygodny wskaźnik obecnego stanu rzeczy – jeżeli cel został osiągnięty, to proces najpewniej jest zakończony. W przeciwnym wypadku proces ten prawdopodobnie nadal się toczy. To zdroworozsądkowe podejście ma jednak swoje logiczne ograniczenia. Nie uwzględnia ono bowiem faktu, że proces podejmowania decyzji może zostać zakończony nawet wówczas, gdy jego cel nie został osiągnięty, na przykład gdy dana sprawa zostaje zarzucona, a prace nad nią nie są kontynuowane. Jak wspomniano we wprowadzeniu, część planów po prostu spala na panewce, w związku z czym albo mogą je zastąpić inne plany, albo też może zdarzyć się tak, że w ich miejsce nie wejdzie żaden plan.
74. Jest tak tym bardziej w sprawach, w których środki mogą, ale niekoniecznie muszą, zostać przyjęte. W szczególności jest tak w istocie w przypadku wytycznych, o których mowa w art. 77 rozporządzenia nr 1107/2009. Przepis ten stanowi: „Komisja może, zgodnie z procedurą doradczą […], przyjąć lub zmienić wytyczne techniczne lub inne wytyczne […] w celu wykonania niniejszego rozporządzenia. Komisja może zwrócić się do [EFSA] o przygotowanie lub wzięcie udziału w przygotowywaniu takich wytycznych”(36).
75. W tym kontekście Sąd, daleki od nieuwzględnienia celu realizowanego przez Komisję, doszedł do tego wniosku w drodze rozróżnienia między przyświecającym tej instytucji ogólnym zamiarem przyjęcia jakichś wytycznych dotyczących pszczół, a bardziej konkretnym i ukierunkowanym celem polegającym na przyjęciu lub wdrożeniu (w całości lub w części) wytycznych z 2013 r., które zostały przedłożone stałemu komitetowi.
76. Wydaje się to być zgodne z przyjętą przez Sąd w toczącym się przed nim postępowaniu definicją „spraw”, która, z powodów przedstawionych powyżej, jawi mi się jako sensowna.
77. Wreszcie po czwarte, nie dostrzegam żadnego innego naruszenia prawa, jakiego Sąd miałby się dopuścić przy wykładni lub stosowaniu pojęcia „spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana”.
78. Muszę od razu zaznaczyć, że zaproponowane przez Komisję kryterium służące zdefiniowaniu tego pojęcia – mianowicie faktyczne wykonywanie przez instytucję przyznanej jej kompetencji oraz powiązany cel podejmowanego przez nią działania – jest zbyt szerokie i zbyt niejasne.
79. Niech za przykład posłuży nam niniejsza sprawa. Gdyby Komisja miała rację, to dopóki wytyczne (a w istocie każde wytyczne) dotyczące pszczół w rozumieniu art. 77 rozporządzenia nr 1107/2009 nie zostałyby przyjęte, dopóty uważano by, że proces podejmowania decyzji jest w toku. Oznaczałoby to, że niezależnie od upływu czasu, liczby i charakteru podjętych po drodze kroków proceduralnych, okresów, w których nie podejmowano żadnych działań, oraz – co najistotniejsze – samej treści obu dokumentów, istnieje tylko jeden proces podejmowania decyzji.
80. Z uwagi na znaczenie tego ostatniego elementu (treść planowanego środka) w tym momencie zatrzymam się nad nim na moment. Moim zdaniem jest oczywiste, że dwa dokumenty zawierające wytyczne na ten sam temat mogą się od siebie dość znacznie różnić pod względem treściowym. Wytyczne powinny bowiem odzwierciedlać najnowsze ramy regulacyjne i opierać się na aktualnej wiedzy naukowej i technicznej(37). Biorąc pod uwagę, że w chwili przyjęcia spornych decyzji cały proces trwał już długo oraz że metoda opracowania zmienionego dokumentu jest inna(38), nie wydaje się nieuzasadnione założenie, iż dokument, którego przegląd zlecono EFSA w 2019 r. może się (być może znacznie) różnić od dokumentu, który ten sam organ przedstawił w 2013 r.
81. Czy taki element należy co do zasady uznać za nieistotny na potrzeby niniejszej analizy prawnej?
82. Nie sądzę. Komisja sama przyznała w replice, że „treść wniosku stanowi zazwyczaj sedno debaty”. Uważam w istocie, że wysoce sztuczne byłoby uznanie, iż dany proces podejmowania decyzji może pozostać jednym i tym samym procesem nawet wówczas, gdy dochodzi do istotnych zmian w zakresie jego przedmiotu, stosowanej w jego ramach procedury oraz jego harmonogramu. Jest tak tym bardziej wówczas, gdy – jak już wskazałem – instytucja postanawia odłożyć wniosek na półkę i na nowo rozpocząć etap projektowania.
83. W świetle powyższych rozważań kluczowe pytanie w tym kontekście brzmi następująco: jaka sprawa (rozumiana jako konkretna kwestia, zagadnienie lub sytuacja) była przedmiotem rozważań Komisji oraz w odniesieniu do której zamierzała ona wydać „decyzję”, a tym samym zakończyć faktyczny „proces podejmowania decyzji”?
84. Sąd, w świetle „szczególnych [okoliczności] niniejszych spraw”(39), doszedł do wniosku, że przedmiotem dyskusji i negocjacji, przez cały okres od 2013 do 2019 r., było przyjęcie lub częściowe wdrożenie wytycznych z 2013 r. Sąd uznał bowiem, na podstawie informacji przedstawionych, lub co najmniej niezakwestionowanych, przez Komisję, że po zakończeniu wyjątkowo długiego procesu: po pierwsze, analiza środka, którego przyjęcie zaproponowano, w ramach stałego komitetu została (ostatecznie) „wstrzymana”; po drugie, nie powiodło się również częściowe wdrożenie tego środka w drodze przyjęcia środka alternatywnego; po trzecie, w przygotowaniu był nowy środek; oraz, po czwarte, na tym etapie wszelkie względy związane z ewentualną treścią, charakterem, formą przyjęcia oraz procedurą, która mogłaby zostać w tym celu zastosowana, były „hipotetyczne”.
85. Jestem skłonny przyznać, że, jak podkreśla Komisja, sam „przegląd” dokumentu, który został przedłożony do przyjęcia, stanowi, zasadniczo, dodatkowy etap wchodzący w zakres tego samego procesu podejmowania decyzji. Nie można jednak wykluczyć, że zabieg określany mianem „przeglądu” może, w pewnych nadzwyczajnych okolicznościach, znacznie wykraczać poza zwykłe dostosowanie, ulepszenie lub zaktualizowanie pierwotnego dokumentu.
86. Właśnie to, zdaniem Sądu, stało się w niniejszej sprawie, w świetle „szczególnych okoliczności”, o których była mowa powyżej. W tym kontekście nie uważam, że poczynione przez Sąd ustalenia odnoszące się do tego, co faktycznie należy w rozpatrywanym przypadku uznać za „sprawy”, „proces podejmowania decyzji” oraz „decyzję”, są obarczone naruszeniem prawa. W szczególności w zakresie, w jakim Sąd, po pierwsze, nie popełnił błędu w wykładni rozpatrywanych pojęć; po drugie, wziął pod uwagę elementy stanu prawnego i faktycznego, które, co do zasady, mają znaczenie dla oceny; oraz, po trzecie, dokonał oceny ogólnej tych elementów, która to ocena wydaje się wiarygodna, mam wątpliwości czy w niniejszym postępowaniu odwoławczym Trybunał Sprawiedliwości powinien przystąpić w tym względzie do nowej i całościowej oceny.
87. Takie działanie byłoby równoznaczne z powierzeniem Trybunałowi innej roli – nie weryfikowałby on już, czy dokonano prawidłowej wykładni prawa oraz kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, lecz przeprowadzałby kontrolę zorientowaną w większym stopniu na stan faktyczny. Czy Trybunał musiałby oprócz innych kwestii zbadać, czy Komisja w dorozumiany, lecz niewątpliwy sposób, ostatecznie zarzuciła plany przyjęcia dokumentu w pierwotnie przewidzianej formie albo czy jest prawdopodobne, że zmieniony dokument może wykazywać wystarczające podobieństwo w stosunku dokumentu pierwotnie przedłożonego do przyjęcia?
88. W świetle całości powyższych rozważań stwierdzam, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.
89. Gdyby Trybunał Sprawiedliwości zgodził się z moją oceną, nie musiałby badać zarzutu drugiego, aby oddalić odwołanie Komisji, ponieważ zarzut ten byłby bezskuteczny. Jeżeli bowiem omawiane dokumenty nie należałyby do zakresu toczącego się procesu podejmowania decyzji, rozpatrywany wyjątek w ogóle nie znalazłby zastosowania. W związku z tym kwestia, czy Sąd błędnie zinterpretował pojęcie „[poważnego] [naruszenia] proces[u] podejmowania decyzji przez […] instytucję”, jak utrzymuje Komisja w zarzucie drugim, byłaby pozbawiona znaczenia i nie mogłaby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak na wypadek gdyby Trybunał nie zgodził się z moją oceną zarzutu pierwszego, wyjaśnię pokrótce, dlaczego uważam, że również i zarzut drugi może zostać oddalony jako bezzasadny.
B. W przedmiocie zarzutu drugiego
90. W ramach zarzutu drugiego Komisja twierdzi, że Sąd naruszył prawo przy badaniu, czy ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
91. Zarzut ten dzieli się na dwie części. Na część drugą składają się trzy zastrzeżenia.
1. Część pierwsza
92. W części pierwszej zarzutu drugiego odwołania podniesiono kwestię wykładni spornych decyzji.
93. Komisja utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, ponieważ zastąpił swoją własną wykładnią uzasadnienie przedstawione przez tę instytucję w spornych decyzjach. Twierdzi ona, że Sąd błędnie uznał, iż w celu odmówienia dostępu do żądanych dokumentów instytucja ta nie oparła się na rozporządzeniu nr 1049/2001, lecz jedynie na standardowym regulaminie wewnętrznym. Jej zdaniem to stwierdzenie jest równoznaczne z przeinaczeniem okoliczności faktycznych, ponieważ w istotny sposób modyfikuje ono argumenty przytoczone w spornych decyzjach i prowadzi do przyjęcia w zaskarżonym wyroku wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia.
94. Podobnie jak Pollinis France uważam, że argument Komisji świadczy o tym, iż błędnie rozumie ona zaskarżony wyrok.
95. Sąd kilkakrotnie, w szczególności zaś w pkt 62 i 63 zaskarżonego wyroku, wyjaśnił, że w spornych decyzjach Komisja powołała się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Z kolei pkt 85–90 zaskarżonego wyroku dotyczą sposobu, w jaki Komisja powołała się na potrzebę zapewnienia poufności indywidualnych stanowisk państw członkowskich, poprzez odesłanie do przepisów wzoru regulaminu wewnętrznego, bez wykazywania jednak wyraźnego związku między tymi przepisami a przepisami rozporządzenia nr 1049/2001.
96. Na tej podstawie pkt 90 zaskarżonego wyroku, w którym stwierdzono między innymi, że „Komisja nie oparła się […] na przepisach rozporządzenia nr 1049/2001”, należy rozumieć w ten sposób, iż odnosi się on do poprzednich punktów, w których Sąd wyjaśnił tok rozumowania przyjęty przez Komisję w spornych decyzjach. Nie należy go błędnie rozumieć w ten sposób, że wskazano w nim, iż Komisja w ogóle nie powołała się na rozporządzenie nr 1049/2001.
97. W istocie w pkt 107 zaskarżonego wyroku Sąd doprowadził bowiem do końca ocenę kwestii, czy wzór regulaminu wewnętrznego zezwala na odmowę udzielenia dostępu do dokumentów zawierających indywidualne stanowiska państw członkowskich zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001. Ten wniosek nie został sformułowany w oparciu o fakt, że Komisja nie powołała się na przepisy tego rozporządzenia. Zasadza się on natomiast na łącznej lekturze obu zbiorów przepisów.
98. W związku z tym nie stwierdzam, aby doszło do zastąpienia uzasadnienia ani też nie dostrzegam żadnych sprzeczności w tym względzie. Część pierwszą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.
2. Część druga, zastrzeżenie pierwsze
99. W swoim odwołaniu Komisja twierdzi, że Sąd błędnie uznał, w pkt 91 i 92 zaskarżonego wyroku, iż wzór regulaminu wewnętrznego nie ma zastosowania do stałego komitetu, ponieważ nie przyjął on formalnie swojego regulaminu wewnętrznego.
100. Moim zdaniem argument ten jest bezskuteczny. Kwestia, czy wzór regulaminu wewnętrznego miał zastosowanie do procedury przeprowadzonej w ramach stałego komitetu, jest pozbawiona znaczenia.
101. Jak słusznie orzekł Sąd, powtarzając podobne rozważania przedstawione przez Europejską Rzecznik Praw Obywatelskich w decyzji z dnia 3 grudnia 2019 r. dotyczącej skargi wniesionej przez Pollinis France(40), wzoru regulaminu wewnętrznego nie można interpretować w ten sposób, że umożliwia objęcie dokumentów ochroną wykraczającą poza zakres przewidziany w rozporządzeniu nr 1049/2001(41).
3. Część druga, zastrzeżenie drugie
102. Po pierwsze, Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo, ponieważ wykluczył znaczenie zasad procedury komitetowej w świetle rozporządzenia nr 1049/2001. Twierdzi ona, że zasady procedury komitetowej mają znaczenie dla oceny ryzyka, jakie może się wiązać z ujawnieniem dokumentu, dla celów stosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Z tego powodu Sąd nie mógł odstąpić od dotychczasowego orzecznictwa, w którym zwrócono uwagę na stosowalność tych ram prawnych, ani pominąć faktu, iż zawarte w standardowym regulaminie wewnętrznym przepisy dotyczące poufności odzwierciedlają znaczenie przypisywane poufności informacji w ramach komitetów takich jak Stały Komitet ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz (42).
103. Po drugie, Komisja twierdzi, że Sąd naruszył prawo, ponieważ dokonał błędnej wykładni zasad procedury komitetowej, na które Komisja powołała się w spornych decyzjach. Dokładniej rzecz ujmując, wskazuje ona, że ocena dokonana przez Sąd w pkt 101–107 zaskarżonego wyroku nie uwzględnia faktu, iż indywidualne stanowiska państw członkowskich w procedurach komitetowych oraz informacje wymieniane w ramach komitetów uważa się za mające szczególne znaczenie w świetle tych zasad. W tym względzie Komisja podkreśla, że znaczenia przypisywanego w tych zasadach poufności nie należy ograniczać w drodze zawężającej wykładni pojęcia „obrad komitetu”, którym posłużono się w art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 2 wzoru regulaminu wewnętrznego. Komisja argumentuje, że wniosek ten potwierdza art. 13 ust. 3 wzoru regulaminu wewnętrznego, ponieważ wskazano w nim, iż dokumenty przekazywane członkom danego komitetu w trakcie całej procedury mają charakter poufny.
104. Po trzecie, Komisja twierdzi, że Sąd naruszył prawo, ponieważ dokonał błędnej wykładni podstawy uzasadnienia przedstawionego przez Komisję w spornych decyzjach w odniesieniu do zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 TUE.
105. Pollinis France nie zgadza się z ogółem tych twierdzeń.
106. Nie uważam argumentów Komisji za przekonujące.
107. Po pierwsze, Sąd nie pominął znaczenia zasad procedury komitetowej dla celów stosowania rozporządzenia nr 1049/2001. W istocie w pkt 100–105 zaskarżonego wyroku w sposób wyraźny zbadał on wzór regulaminu wewnętrznego, na który Komisja powołała się w spornych decyzjach, w celu określenia jego charakteru oraz wpływu na dostęp do dokumentów na podstawie tego rozporządzenia. W wyniku tej analizy stwierdził on, że te przepisy nie dotyczą publicznego dostępu do dokumentów komitetów i nie wymagają jako takie, aby odmówić takiego dostępu na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. W związku z tym nie zaniedbał on zbadania ram prawnych regulujących procedury komitetowe ani obowiązku przedstawienia uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.
108. Po drugie, Sąd nie dokonał błędnej wykładni wzoru regulaminu wewnętrznego, na który w spornych decyzjach powołała się Komisja. W rzeczywistości poprzez swoje argumenty Komisja wydaje się sugerować, że niektóre dokumenty, takie jak te dotyczące indywidualnych stanowisk państw członkowskich wyrażonych podczas prac komitetów, o których mowa w art. 10 ust. 2 wzoru regulaminu wewnętrznego, powinny zasadniczo, w świetle poufności wzmiankowanej w cytowanych przepisach, zasadniczo korzystać z ogólnego domniemania odmowy dostępu.
109. W tym względzie należy przypomnieć, że jeżeli instytucja Unii zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu na podstawie jednego z wyjątków zawartych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, powinna ona wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego takim wyjątkiem. Ponadto ryzyko naruszenia interesu powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne(43). Niemniej jednak w niektórych przypadkach instytucje Unii mogą być w stanie się powołać na ogólne domniemanie poufności, aby odmówić takiego dostępu(44).
110. Potwierdzenie istnienia ogólnego domniemania obejmującego kategorię dokumentów wiąże się jednak z uprzednim wykazaniem tego, że ujawnienie rodzaju dokumentów należących do tej kategorii mogłoby w rozsądnie przewidywalny sposób stanowić faktyczne zagrożenie dla chronionego danym wyjątkiem interesu. Ponadto ze względu na to, że ogólne domniemania są wyjątkiem od spoczywającego na danej instytucji Unii obowiązku konkretnego i indywidualnego zbadania każdego dokumentu objętego wnioskiem, a także od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii, podlegają one ścisłej wykładni i ścisłemu stosowaniu(45).
111. Stosownie, indywidualne stanowiska państw członkowskich w procedurach komitetowych nie należą do kategorii dokumentów korzystających z ogólnych domniemań poufności. W istocie, jak wskazał Sąd w pkt 104 i 105 zaskarżonego wyroku, art. 13 wzoru regulaminu wewnętrznego, gdy traktować go w ujęciu całościowym, stanowi, że wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów komitetu są rozpatrywane zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001 oraz że obrady komitetu lub dokumenty przekazane między innymi członkom komitetu mają charakter poufny, chyba że Komisja udziela dostępu do tych dokumentów. Potwierdza to zresztą brzmienie art. 9 rozporządzenia nr 182/2011, w którym to przepisie najpierw wyrażono zasady przyjmowania regulaminów przez komitety, po czym dodano, że „[z]asady i warunki publicznego dostępu do dokumentów […], które mają zastosowanie do Komisji, mają zastosowanie do komitetów”.
112. W związku z tym uważam, że Sąd mógł słusznie uznać, iż wzór regulaminu wewnętrznego, na który Komisja powołała się w spornych decyzjach, nie wyłącza żądanych dokumentów z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1049/2001. Dlatego właśnie ta instytucja była zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby interes chroniony wyjątkiem ustanowionym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Ten wniosek nie ulegnie zmianie nawet wówczas, gdyby termin „obrady komitetu”, którym posłużono się w art. 13 ust. 2 wzoru regulaminu wewnętrznego, był interpretowany rozszerzająco i obejmował etapy procedury komitetowej inne niż faza końcowa, podczas której mają miejsce obrady.
113. Po trzecie, z pkt 111–113 zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie przeoczył faktu, iż zawarte w spornych decyzjach odniesienie do współpracy i wzajemnego zaufania dotyczy państw członkowskich i Komisji. W istocie wyraźnie wziął on go pod uwagę w swojej ocenie. W każdym wypadku uwagi poczynione w tych punktach opierają się na braku przedstawienia przez Komisję wyjaśnień pozwalających wykazać, w jaki sposób ujawnienie żądanych dokumentów spowodowałoby naruszenie tych zasad. Wnioski, do których doszedł Sąd, nie były następstwem błędnej wykładni zasady lojalnej współpracy(46).
114. W świetle powyższego zastrzeżenie drugie sformułowane w ramach części drugiej należy oddalić jako bezzasadne.
4. Część druga, zastrzeżenie trzecie
115. Komisja twierdzi również, że Sąd w toku swojej oceny zbadał odrębnie różne powody, na które Komisja powołała się w spornych decyzjach. To oddzielenie było sztuczne i doprowadziło do przeinaczenia argumentacji Komisji. W szczególności rozdzielenie oceny na trzy odrębne sekcje oznaczało, że wzajemnie ze sobą powiązane argumenty, przytoczone na poparcie twierdzeń Komisji w przedmiocie ryzyka związanego z ujawnieniem dokumentów, nie zostały należycie rozważone.
116. Ponadto Komisja utrzymuje, że Sąd dokonał błędnego rozróżnienia między zewnętrzną presją wywieraną na Komisję a zewnętrzną presją wywieraną na państwa członkowskie. Zdaniem Komisji to rozróżnienie było wadliwe, ponieważ nie uwzględniało faktu, iż zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie uczestniczą w jednym procesie podejmowania decyzji w ramach procedur komitetowych. Podobnie Sąd nie wziął pod uwagę, że termin „stałe komitety”, którymi posłużono się w spornych decyzjach, obejmuje Stały Komitet. ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz . W związku z tym błędnie uznał on, że zawarte w spornej decyzji nawiązanie do presji zewnętrznej nie odnosiło się do procesu podejmowania decyzji w ramach stałego komitetu.
117. Wreszcie Komisja argumentuje, że Sąd, w pkt 119 i 130 zaskarżonego wyroku, zastosował błędne kryterium prawne, w myśl którego Komisja była zobowiązana wykazać w spornych decyzjach, po pierwsze, iż nieosiągnięcie celu przyświecającego procesowi podejmowania decyzji wynikało z presji zewnętrznej oraz, po drugie, iż odmowa dostępu do żądanych dokumentów umożliwiłaby osiągnięcie celu tego procesu. Komisja twierdzi, że zgodnie z mającym zastosowanie kryterium jest ona zobowiązana wykazać wyłącznie, iż ryzyko wywarcia, ze względu na tę presję zewnętrzną, istotnego wpływu na decyzję, jaka ma zostać wydana, jest racjonalnie przewidywalne.
118. Argumenty Komisji są nieprzekonujące.
119. W pkt 63 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w spornych decyzjach Komisja oparła się „zasadniczo na zbiorze trzech wzajemnie powiązanych podstaw w celu odmówienia dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001”(47). Te podstawy opisano w następujący sposób:
„[z]daniem Komisji, po pierwsze, procedura komitetowa zapewnia poufność indywidualnych stanowisk państw członkowskich. Po drugie, ujawnienie stanowisk państw członkowskich w kontekście poufności podważałoby współpracę między państwami członkowskimi, a także wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi a Komisją. […] Po trzecie, Komisja była i jest nadal celem zewnętrznej presji różnych zainteresowanych stron mających sprzeczne interesy, efektem czego ujawnienie żądanych dokumentów naraziłoby długi i złożony proces podejmowania decyzji na dalszą zewnętrzną presję. Ujawnienie żądanych dokumentów zmniejszyłoby zakres swobody i elastyczność państw członkowskich, które powinny mieć prawo rozpatrzyć bez zewnętrznej presji wszystkie możliwości w ramach stałych komitetów”.
120. Co więcej, w pkt 110 zaskarżonego wyroku Sąd zauważył, że Komisja w swojej replice podkreśliła, iż „elementy, na które powołano się w zaskarżonych decyzjach, należy rozpatrywać nie indywidualnie, lecz jako całość”.
121. Ponadto moim zdaniem jest jasne, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał oceny tych podstaw w całkowitym oderwaniu od siebie(48). Oddzielne badanie tych wzajemnie powiązanych podstaw najwyraźniej odpowiada po prostu logice uporządkowanej oceny argumentów Komisji. W związku z tym wydaje mi się, że twierdzenie Komisji, iż w zaskarżonym wyroku przeinaczono jej argumentację, jest nieuzasadnione.
122. W tym kontekście chciałbym również dodać, że uważam, iż Komisja nie wyjaśniła prawidłowo, w jaki sposób zastosowana przez Sąd metoda oceny doprowadziłaby, gdyby rozpatrzył on łącznie te trzy wzajemnie powiązane podstawy, do odmiennego rezultatu. Dokonana przez Sąd analiza skupia się, na każdym etapie, na badaniu kwestii, czy Komisja wywiązała się ze spoczywającego na niej obowiązku należytego wykazania – w spornych decyzjach, a także przez pryzmat wyjaśnień udzielonych w postępowaniu w pierwszej instancji – ryzyka poważnego naruszenia rozpatrywanego procesu podejmowania decyzji w świetle konkretnych powodów, które zostały powołane, i odpowiednich dowodów, które zostały przytoczone(49).
123. Ponadto nieprzekonujący jest również argument, że w zaskarżonym wyroku pominięto istotne w tym kontekście czynniki.
124. Przede wszystkim w swoim orzecznictwie Sąd konsekwentnie uznaje, że presja zewnętrzna może stanowić słuszną podstawę ograniczenia dostępu do dokumentów(50).
125. Podzielam ten pogląd. Należy jednak przedstawić dowody świadczące o tym, iż ryzyko wywarcia, ze względu na taką presję zewnętrzną, istotnego wpływu na decyzję, jaka ma zostać wydana, jest racjonalnie przewidywalne. Uwagi Sądu zawarte w pkt 129 i 134 zaskarżonego wyroku dotyczą braku dowodów na poparcie twierdzenia, iż presja zewnętrzna wpłynęłaby na proces podejmowania decyzji. Poczynione przezeń ustalenia nie były uzależnione od tego, czy rozpatrywana presja zewnętrzna była wywierana odrębnie na Komisję albo na państwa członkowskie. Zasadzały się one natomiast na braku dowodów pozwalających na ustalenie związku między presją zewnętrzną a potencjalnym naruszeniem, jakie wynikałoby z ujawnienia dokumentów. W tym względzie nie dostrzegam również żadnego dodatkowego istotnego czynnika, który Sąd mógłby pominąć w swojej analizie, a który, jeżeli zostałby wzięty pod uwagę, podważyłby wniosek sformułowany w pkt 136 zaskarżonego wyroku.
126. Podobnie Sąd, gdy doszedł do wniosku, że w spornych decyzjach nie przedstawiono niezbędnych dowodów świadczących o ryzyku, na które powołała się Komisja, nie uzależnił swojej oceny od tego, czy w owych decyzjach była mowa konkretnie o procesie podejmowania decyzji w ramach Stałemu Komitetowi ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz , czy też, bardziej ogólnie, o „stałych komitetach”. Niezależnie bowiem od tego, czy zakresem pojęcia „stałe komitety” objęty jest Stały Komitet ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz, w spornych decyzjach nie wskazano żadnych konkretnych dowodów, które byłyby wyraźnie powiązane z rozpatrywanym procesem podejmowania decyzji.
127. Wreszcie Sąd nie zastosował nieprawidłowego kryterium prawnego w odniesieniu do rozpatrywanego wyjątku. Wydaje mi się, że Komisja analizuje pkt 119 i 130 zaskarżonego wyroku z pominięciem kontekstu. Owe fragmenty odnoszą się do faktu, że cel przyświecający analizowanemu procesowi podejmowania decyzji, który toczył się przez kilka lat, nie został osiągnięty, niezależnie od traktowania w sposób poufny dokumentów, o których mowa. Zasadniczo Sąd nie ustanowił żadnego kryterium odnoszącego się do wyjątku określonego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, lecz po prostu ocenił wartość dowodową pewnych elementów stanu faktycznego przywołanych przez Komisję.
128. Podsumowując, w tych punktach Sąd nie odszedł od ugruntowanego wymogu, zgodnie z którym należy przedstawić dowody świadczące o tym, że ryzyko wywarcia, ze względu na presję zewnętrzną, istotnego wpływu na decyzję, jaka ma zostać wydana, jest racjonalnie przewidywalne. W rzeczywistości, jak wynika z pkt 136 zaskarżonego wyroku, Sąd orzekł, że Komisja nie spełniła tego kryterium prawnego.
129. W związku z tym zastrzeżenie trzecie sformułowane w ramach części drugiej również należy oddalić jako bezzasadne, co oznacza, że odwołanie należy oddalić w całości.
VII. W przedmiocie kosztów
130. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, który ma zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
131. Ponieważ Pollinis France wniosła o obciążenie kosztami postępowania Komisji, a instytucja ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami niniejszego postępowania odwoławczego.
VIII. Wnioski
132. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– oddalił odwołanie;
– obciążył Komisję kosztami postępowania.