Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 27 юни 2024 година(1)
Съединени дела C‑123/23 и C‑202/23 [Khan Yunis и Baadba] (i)i
N. А. К.,
E. А. К.,
Y. A. K. (C‑123/23)
M. E. O. (C‑202/23)
срещу
Bundesrepublik Deutschland
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден, Германия)
(Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Убежище — Директива 2013/32/ЕС — Общи процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила — Молба за международна закрила — Основания за недопустимост — Член 33, параграф 2, буква г) и член 40 — Последваща молба за международна закрила — Обстоятелства, при които последваща молба може да бъде обявена за недопустима — Възможност за обявяване за недопустима на последваща молба, подадена след прекратяване от друга държава членка на производство за предоставяне на убежище по предходна молба на съответното лице)
I. Въведение
1. Настоящите преюдициални запитвания се отнасят до тълкуването на основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32/ЕС(2). Тази разпоредба дава право на държавите членки при определени условия да обявят за недопустими „последващи молби“. Съгласно член 2, буква р) от тази директива „последваща молба“ означава молба за международна закрила, подадена „след вземането на окончателно решение по предишна молба“ на същото лице.
2. В тези две разпоредби не се посочва дали това основание за недопустимост може да се прилага само в случай че и двете молби се разглеждат от една и съща държава членка, или може да се прилага и в случай, обхващащ няколко държави членки, когато предишната процедура за предоставяне на убежище е била проведена от държава членка (държава членка А), различна от тази, в която е подадена „последващата молба“ (държава членка Б).
3. Съгласно германското законодателство, ако са изпълнени определени критерии, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Федерална служба по въпросите на миграцията и бежанците, Германия, наричана по-нататък „Федералната служба“) може да обяви за недопустима молба за международна закрила, подадена до нея „след неуспешно приключила процедура за предоставяне на убежище“, отнасяща се до същия кандидат в друга държава членка. Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден, Германия) иска да се установи дали такава разпоредба е съвместима с член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея.
4. Съдът вече е бил помолен да се произнесе по този въпрос(3). В предишните дела обаче той е ограничавал констатациите си до конкретните хипотези, в които окончателното решение по предходна молба на съответното лице е било прието от трета държава или от държава членка, която — макар и да прилага Регламент (ЕС) № 604/2013(4) — не е обвързана от Директива 2013/32, нито от Директива 2011/95/ЕС(5) (а именно Норвегия и Дания). В настоящите дела Съдът е приканен да разгледа прилагането на основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, в хипотеза, при която молби за международна закрила са подадени последователно от едно и също лице в различни държави членки, които участват в пълна степен в общата европейска система за убежище.
II. Правна уредба
А. Правота на Съюза
5. В член 2, буква р) от Директива 2013/32 се съдържа определение на понятието „последваща молба“, като „молба за международна закрила, подадена след вземането на окончателно решение по предишна молба, като това включва и случаите, когато кандидатът изрично е оттеглил молбата си, и случаите, когато решаващият орган е отхвърлил молбата след нейното негласно оттегляне в съответствие с член 28, параграф 1“ от посочената директива.
6. Член 33 от Директива 2013/32 е озаглавен „молби“ и предвижда:
„1. В допълнение към случаите, в които молбата не се разглежда, в съответствие с [Регламент „Дъблин III“], от държавите членки не се изисква да разглеждат дали кандидатът отговаря на условията за международна закрила в съответствие с Директива [2011/95], когато молбата се счете за недопустима съгласно настоящия член.
2. Държавите членки могат да приемат, че една молба за международна закрила е недопустима единствено ако:
[…]
г) молбата е последваща молба, когато не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива [2011/95]; или
[…]“.
7. Съгласно член 40 от тази директива, озаглавен „Последваща молба“:
„1. Когато лицето, което е подало молба за международна закрила в държава членка, предостави допълнителни сведения или подаде последваща молба в същата държава членка, тази държава членка разглежда тези допълнителни сведения или елементите на последващата молба в рамките на разглеждането на предходната молба, или в рамките на разглеждането на преразглежданото или обжалваното решение, доколкото в тази рамка компетентните органи могат да отчетат и разгледат всички елементи в подкрепа на новите сведения или последващата молба.
2. С цел вземането на решение относно допустимостта на молба за международна закрила съгласно член 33, параграф 2, буква г) първоначално последващата молба за международна закрила е предмет на предварително разглеждане с цел да се определи дали по тази молба са се появили или са били представени от кандидата нови елементи или нови факти, които са свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива [2011/95].
3. Ако в предварителното разглеждане по параграф 2 бъде заключено, че са установени или представени от кандидата нови елементи или факти и те увеличават в значителна степен вероятността кандидатът да бъде признат за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива [2011/95], разглеждането на молбата продължава в съответствие с разпоредбите на глава II. Държавите членки могат да предвидят и други причини за последваща молба, която да бъде допълнително разгледани.
[…]
5. Когато последващата молба не е разгледана допълнително в съответствие с настоящия член, тя се счита за недопустима в съответствие с член 33, параграф 2, буква г).
[…]
7. Когато дадено лице, по отношение на което следва да се приложи решение за прехвърляне по силата на [Регламент „Дъблин III“], предостави допълнителни сведения или подаде последваща молба в държавата членка, осъществяваща прехвърлянето, тези сведения или последващи молби се разглеждат от отговорната държава членка, както е определено в посочения регламент, в съответствие с настоящата директива“.
Б. Германското право
8. Основните материалноправни и процесуалноправни норми, които уреждат производството по предоставяне на убежище, се съдържат в Asylgesetz (Закон за убежището) от 26 юни 1992 г. (BGBl. 1992 I, стр. 1126), обнародван на 2 септември 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 1798), в приложимата към спора в главното производство редакция (наричан по-нататък „AsylG“).
9. Член 29 от AsylG е озаглавен „Недопустими молби“ и предвижда:
„(1) Молбата за убежище е недопустима, когато:
[…]
5. В случай на последваща молба по член 71 или при повторна молба по член 71а не се провежда нова процедура за предоставяне на убежище“.
10. Член 71а от AsylG е озаглавен „Повторна молба“ и предвижда:
„(1) Когато е постановен отказ в рамките на процедурата за предоставяне на убежище в сигурна трета страна (член 26 а), в която се прилагат разпоредбите на Съюза относно компетентността за провеждане на процедура за предоставяне на убежище или с която Федерална република Германия е сключила международен договор в тази област, но чужденецът подаде молба за убежище (повторна молба) на федералната територия, нова процедура за предоставяне на убежище се провежда само ако Федерална република Германия е компетентна за провеждането на процедурата за предоставяне на убежище и са налице условията по член 51, параграфи 1—3 от Verwaltungsverfahrensgesetz [(Закон за административното производство), обнародван на 23 януари 2003 г. (BGBl. 2003 I, стр. 102) (наричан по-нататък „VwVfG“)]; това се проверява от Федералната служба“.
11. VwVfG съдържа общи разпоредби относно административните производства, провеждани от публичните органи. Член 51, параграфи 1—2 от този закон гласи:
„(1) По искане на заинтересованото лице съответният орган трябва да се произнесе по отмяната или изменението на необжалваем административен акт, ако
1. след неговото приемане фактическата или правна обстановка, на която се основава актът, се е променила в полза на заинтересованото лице;
2. са налице нови доказателства, които биха могли да доведат до по-благоприятно решение за заинтересованото лице
3. съгласно член 580 от Zivilprozessordnung [(Граждански процесуален кодекс)] са налице основания за възобновяване на производството.
(2) Молбата е допустима само когато заинтересованото лице, без да е проявило груба небрежност, не е било в състояние да изтъкне основанието за възобновяване в предходното производство, по-специално по реда на обжалването“.
III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси
А. Дело C‑123/23
12. Жалбоподателите в главното производство, N.A.K., E.A.K. и Y.A.K., са лица без гражданство от палестински произход, които са живели в Ивицата Газа. N.A.K., родена през 1985 г., е майка на E.A.K. и Y.A.K.
13. Съгласно декларираните от жалбоподателите данни те пристигат във Федерална република Германия на 11 ноември 2019 г. и на 15 ноември 2019 г. подават молба за убежище. Молбите им са официално регистрирани от Федералната служба на 22 ноември 2019 г.
14. N.A.K. заявява, че е напуснала Ивицата Газа заедно с децата си през 2018 г. след преследване от страна на Хамас заради политическата дейност на съпруга ѝ и че са пътували за Германия през по-специално Испания и Белгия. Те живеят в Белгия в продължение на около една година и подават молби за международна закрила там.
15. N.A.K. също така посочва, че съпругът ѝ пристига във Федерална република Германия през 2014 г. и че подава молба за международна закрила там. Молбата му за международна закрила обаче е отхвърлена с решение от 31 март 2017 г.
16. Федералната служба изпраща искане за обратно приемане до испанските компетентни органи в съответствие с членове 23, 24 и 25 от Регламент „Дъблин III“. С писмо от 28 ноември 2019 г. тези органи отхвърлят това искане, като посочват, че не са отговорни за разглеждането на молбите на N.A.K. и нейните деца.
17. Федералната служба не отправя искане за обратно приемане до белгийските органи. Тя обаче отправя до тези органи искане за предоставяне на информация в изпълнение на член 34 от Регламент „Дъблин III“, който има за цел да улесни обмена на информация между държавите членки.
18. В отговора си от 5 март 2021 г. белгийските органи посочват, че N.A.K. е подала молба за международна закрила в Белгия на 21 август 2018 г. Молбата ѝ обаче е отхвърлена на 5 юли 2019 г. след разглеждане по същество. Тези органи посочват, че в производството за предоставяне на убежище пред тях не е доказано, че има опасност N.A.K. да бъде подложена на преследване или тежко посегателство в страната си по произход. Освен това те установяват, че при завръщането си в Ивицата Газа N.A.K. може да потърси закрила или съдействие от Агенцията на ООН за подпомагане на палестинските бежанци в Близкия изток (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, наричана по-нататък „UNRWA“).
19. Белгийските органи посочват още, че N.A.K. не е обжалвала това решение, което следователно е станало окончателно.
20. С решение от 25 май 2021 г. Федералната служба отхвърля молбите на N.A.K. и нейните деца като недопустими и разпорежда извеждането от страната в Ивицата Газа.
21. По-специално Федералната служба счита, че съгласно член 71а, параграф 1 от AsylG не е необходимо да се провежда нова процедура за предоставяне на убежище по отношение на жалбоподателите в главното производство. Всъщност предходните им молби за международна закрила са били отхвърлени от белгийските органи и не са били налице основания за възобновяване на производството съгласно член 51, параграфи 1—3 от VwVfG. В това отношение Федералната служба отбелязва, че фактическото и правно положение на N.A.K. и нейните деца не се е променило и че те не са представили нови доказателства.
22. На 9 юни 2021 г. жалбоподателите в главното производство подават жалба срещу това решение пред Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден), който е запитващата юрисдикция. N.A.K. твърди, че в Ивицата Газа ще се сблъска със сериозна дискриминация, тъй като там насилието над жени, особено ако са разведени или неженени, е социално приемливо. Освен това достъпът до медицински грижи и работа бил ограничен, а несигурните условия в Ивицата Газа не биха позволили на нея и двете ѝ деца да посрещнат основните си разходи за живот. N.A.K. добавя, че в Ивицата Газа липсва семейна подкрепа и че не може да се очаква, че UNRWA ще осигури достатъчно помощ за нея и децата ѝ. Органите в Белгия не били взели предвид тези елементи. Тя също така твърди, че за нея и децата ѝ е фактически невъзможно да се завърнат в Ивицата Газа и да бъдат поставени под закрилата на UNRWA. В светлината на тези елементи тя твърди, че трябва да им бъде предоставен статут на бежанци.
23. С определение от 31 август 2021 г. запитващата юрисдикция постановява спиране на действието на жалбата на N.A.K. срещу разпореждането за извеждане, съдържащо се в обжалваното решение. Във връзка с представените по дело C‑8/20, L.R. (Молба за убежище, отхвърлена от Норвегия) съображения, тя заключава, че съществуват съмнения относно съвместимостта на член 71а от AsylG с правото на Съюза.
24. С оглед на тези обстоятелства Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден) решава да спре производството и да постави следния преюдициален въпрос на Съда:
„Трябва ли член 33, параграф 2, буква г) във връзка с член 2, буква р) от Директива 2013/32/ЕС да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, съгласно която подадена в тази държава членка молба за международна закрила трябва да се отхвърли като недопустима, когато подадена преди това в друга държава членка молба за международна закрила е била окончателно отхвърлена като неоснователна?“.
Б. Дело C‑202/23
25. Жалбоподателят в главното производство, M.E.O., е ливански гражданин, роден през 1989 г. Той пристига на територията на Федерална република Германия на 2 март 2020 г. и в същия ден търси убежище. Молбата му е регистрирана от Федералната служба на 30 април 2020 г. След като справка на Службата в Евродак показва положителен резултат на категория 1 за Полша, с писмо от 29 април 2020 г. полските органи се съгласяват да приемат обратно M.E.O.
26. С решение от 25 юни 2020 г. Федералната служба отхвърля молбата на M.E.O. като недопустима и разпорежда извеждането му в Полша. Федералната служба посочва, че Полша е компетентна за провеждането на процедурата за предоставяне на убежище.
27. На 6 юли 2020 г. M.E.O. подава жалба срещу това решение до Verwaltungsgericht Düsseldorf (Административен съд Дюселдорф, Германия) и молба за допускане на обезпечителни мерки. Този съд отхвърля тази молба.
28. В началото на ноември 2020 г. Федералната служба уведомява полските органи, че въпреки че срокът за прехвърляне на M.E.O. в Полша все още не е изтекъл, всъщност не е възможно да се извърши прехвърляне, тъй като M.E.O. се укрива.
29. С писмо от 2 февруари 2021 г. Федералната служба отменя решението си от 25 юни 2020 г. с мотива, че срокът за прехвърляне на M.E.O. е изтекъл. В отговор на искане за информация от Федералната служба с писмо от 28 април 2021 г. полските органи посочват, че процедурата за предоставяне на убежище в Полша е прекратена на 20 април 2020 г. Тази процедура е можела да бъде възобновена от M.E.O. до януари 2021 г. (т.е. в рамките на срок от девет месеца, считано от датата на решението за прекратяване на процедурата), но вече е твърде късно да бъде възобновена.
30. С решение от 14 юли 2021 г. Федералната служба отхвърля като недопустима молбата за убежище, подадена от M.E.O., и разпорежда извеждането му от страната в Ливан. Федералната служба обяснява, че съгласно член 71, буква а), точка 1 от AsylG не следва да се провежда по-нататъшна процедура за предоставяне на убежище в Германия, тъй като процедурата за предоставяне на убежище в Полша е била прекратена, без M.E.O. да получи международна закрила там. В това отношение Федералната служба отбелязва, че фактическото и правното положение на M.E.O. не се е променило спрямо описаното в предходната му молба в Полша, нито са представени нови доказателства.
31. На 27 юли 2021 г. M.E.O. подава жалба срещу това решение пред Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден), който е запитващата юрисдикция.
32. С определение от 31 август 2021 г. запитващата юрисдикция постановява, че подадената от M.E.O. жалба срещу разпореждането за извеждане, съдържащо се в решението на Федералната служба, има суспензивен ефект. Освен това тя посочва, че има съмнения относно тълкуването на понятието „последваща молба“ и съвместимостта на член 71, буква а) от AsylG с правото на Съюза.
33. С оглед на тези обстоятелства Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден) решава да спре производството и да постави следните преюдициални въпроси на Съда:
„1) Трябва ли член 33, параграф 2, буква г) във връзка с член 2, буква р) от Директива 2013/32/ЕС да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, съгласно която подадената в тази държава членка молба за международна закрила трябва да се отхвърли като недопустима, когато кандидатът вече е подал молба за международна закрила в друга държава членка и процедурата е прекратена от другата държава членка, тъй като кандидатът се е отказал от молбата си в тази държава членка?
2) При отрицателен отговор на първия въпрос:
Трябва ли член 33, параграф 2, буква г) във връзка с член 2, буква р) от Директива 2013/32/ЕС да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, съгласно която подадената в тази държава членка молба за международна закрила трябва да се отхвърли като недопустима, когато кандидатът вече е подал молба за международна закрила в друга държава членка и процедурата е прекратена от другата държава членка, тъй като кандидатът се е отказал от молбата си в тази държава членка, въпреки че процедурата за убежище може да бъде възобновена в другата държава членка, ако кандидатът подаде молба за това в другата държава членка?
3) При утвърдителен отговор на втория въпрос:
Определя ли правото на Съюза при произнасянето по молба за международна закрила кой момент е от значение по отношение на това дали прекратената в друга държава членка процедура за убежище все още може да се възобнови или този въпрос се определя само от националното право?
4) В случай че на третия въпрос се отговори, че правото на Съюза съдържа съответните разпоредби:
Съгласно разпоредбите на правото на Съюза при произнасянето по молба за международна закрила кой момент е от значение по отношение на това дали прекратената преди това процедура за убежище в друга държава членка все още може да се възобнови?“.
IV. Производството пред Съда
34. Преюдициалните запитвания с дата 28 октомври 2022 г. са регистрирани в Съда на 1 март 2023 г. (по дело C‑123/23) и на 28 март 2023 г. (по дело C‑202/23).
35. С решение на председателя на Съда от 10 май 2023 г. дела C‑123/23 и C‑202/23 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и постановяването на решение.
36. Федерална република Германия, френското правителство, както и Европейската комисия представят писмени становища. Федерална република Германия и Комисията участват в съдебното заседание, проведено на 29 февруари 2024 г.
V. Анализ
37. Лесно е да си представим, че за да увеличи максимално шансовете си за получаване на международна закрила, търсещото убежище лице може да иска да подаде молба за международна закрила в повече от една държава членка. Добре осъзнавайки важността на това да се предотврати претоварването на системата поради задължението на органите на държавите членки да разглеждат множество молби за убежище от едно и също лице и за да предотврати практиката за forum shopping(6), законодателят на Съюза включва в Регламент „Дъблин III“ специални разпоредби, предназначени да ограничат разглеждането на молбите, подадени от едно и също лице, до една-единствена държава членка(7) и по този начин да ограничат „вторичното движение“(8). По същество той въвежда механизъм за „обслужване на едно гише“, чиято цел е да не позволява на търсещите убежище лица да започват няколко процедури за предоставяне на убежище в различни държави членки (държави членки А, Б и т.н.) едновременно или последователно, започвайки процедура за предоставяне на убежище в държави членки Б, В и т.н. след приключване или прекратяване на процедурата за предоставяне на убежище в държава членка А.
38. Ще започна с описание на разпоредбите на Регламент „Дъблин III“, които законодателят на Съюза изрично е приел, за да предотврати възникването на такава хипотеза (А). След това ще разгледам въпроса дали е възможно държавите членки да допълнят това решение, като дадат възможност на своите компетентни органи и съдилища да обявят за недопустима, при определени условия, молба подадена след като друга държава членка е провела процедура за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба на същото лице, в приложение на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея (Б). Всъщност основният въпрос, който се повдига по тези дела се отнасят до приложимостта на тези разпоредби в хипотеза, в която участват различни държави членки, а именно когато съответното лице подава молба за убежище в държава членка Б (в случая Германия, когато вече е била проведена процедура за предоставяне на убежище по предходна молба на същото лице в държава членка А (в случая съответно Белгия и Полша).
А. „Процедурите за обратно приемане“: изрично решение на законодателя на Съюза
39. С цел да възпрепятства подаването на молби за международна закрила от едно и също лице в различни държави членки, законодателят на Съюза приема в Регламент „Дъблин III“ разпоредби, съгласно които такива молби се разглеждат от една-единствена държава членка (наричана по-нататък „компетентната държава членка“). По-конкретно в член 18, параграф 1, букви б)—г) от този регламент той посочва, че компетентната държава членка е длъжна да „приеме обратно“ кандидат, който е подал молба в друга държава членка(9).
1. Кратък преглед на „процедурата за обратно приемане“
40. „Процедурата за обратно приемане“ е подробно уредена в членове 23—25 от Регламент „Дъблин III“. Тази процедура започва с изпращането на „искане за обратно приемане“ от страна на „молещата държава членка“ (а именно държавата членка, в която кандидатът се намира) до компетентната държава членка. При успешно провеждане тази процедура завършва с прехвърляне на кандидата. Условията и сроковете за прехвърлянето са подробно описани в член 29 от посочения регламент.
41. От тези разпоредби правя извод, че случаите, в които молещата държава членка може да отправи „искане за обратно приемане“, включват, първо, тези, в които гражданин на трета държава или лице без гражданство подава молба за убежище в тази държава членка, докато молбата му е в процес на разглеждане от компетентната държава членка или след като е оттеглил молбата си пред тази държава членка (член 18, букви б) и в) от Регламент „Дъблин III“), и второ, случаите, в които той прави това, след като молбата му е била отхвърлена от компетентната държава членка (член 18, буква г) от същия регламент). Считам, че първата хипотеза съответства на фактите по спора в главното производство по дело C‑202/23, тъй като процедурата за предоставяне на убежище в Полша, свързана с предходна молба на M.E.O., все още е била в ход, когато той „подава“ молбата си до Федералната служба. Тази процедура обаче е прекратена на основание член 28, параграф 1 от Директива 2013/32 няколко дни по-късно, тъй като М.Е.О. е оттеглил мълчаливо предходната си молба пред полските органи. Втората хипотеза обхваща фактите по спора в главното производство по дело C‑123/23.
42. От това следва, че и в двата случая Федералната служба е имала на разположение „очевидно“ решение, за да избегне разглеждането на молбите, подадени от N.A.K. и нейните деца, от една страна, и от М.Е.О., от друга страна. Всъщност тя е можела да отправи „искане за обратно приемане“ съответно до Полша и Белгия и да организира прехвърлянето на тези лица в тези държави членки. Всъщност Федералната служба е отправила такова искане по дело C‑202/23. Следователно на пръв поглед може да изглежда ненужно да се позволи на държавите членки при такива обстоятелства да се позовават на друг способ (а именно на основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32).
43. Въпреки това, както ще обясня сега (и както показват фактите по споровете в главните производства), може да има пречки пред прилагането на „процедурите за обратно приемане“. Освен това законодателят на Съюза е уточнил, че държавите членки не са длъжни да прибягват до такива процедури.
2. „Процедурите за обратно приемане“: частично решение
44. „Процедурите за обратно приемане“ не се прилагат в следните случаи. Първо, държавата членка, в която кандидатът е подал „последваща молба“ (държава членка Б), може да не спази крайния срок за подаване на „искане за обратно приемане“ до компетентната държава членка (държава членка А)(10). В такъв случай държава членка Б става компетентна за разглеждането на „последващата молба“ на съответното лице вместо държава членка А(11). Второ, ако „искането за обратно приемане“ е направено своевременно от държава членка Б, замолената държава членка (държава членка А) може да откаже да приеме обратно съответното лице например на основание, че в действителност тя не е държавата членка, компетентна да разглежда молбата му(12). Всъщност точно това се е случило по дело C‑123/23: Федералната служба първо отправя искане за обратно приемане до испанските компетентни органи, които го отхвърлят, тъй като считат, че не са компетентни да разгледат молбите на N.A.K. и нейните деца, тъй като междувременно тези лица са подали молби за убежище в Белгия и молбите им са разгледани от белгийските органи. Трето, дори ако държава членка А се съгласи да приеме обратно кандидата, държава членка Б може все пак да не успее да го прехвърли в държава членка А в рамките на сроковете, предвидени в член 29 от Регламент „Дъблин III“. В такъв случай държава членка А се освобождава от задължението си да приеме обратно съответното лице и отговорността преминава върху държава членка Б(13). Това се е случило по дело C‑202/23: Федералната служба не е успяла да прехвърли M.E.O. обратно в Полша в рамките на приложимия срок (тъй като той се е укрил) и по този начин е станала компетентна за разглеждането на молбата му.
45. Освен това държавите членки не са длъжни да прибягват до процедури за обратно приемане. Всъщност в член 23, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ се посочва само, че държава членка Б „може да отправи искане“(14) към държава членка А да приеме обратно съответното лице. Освен това „дискреционната клауза“, предвидена в член 17, параграф 1 от този регламент дава право на всяка държава членка да вземе решение да разгледа „молба за международна закрила, която е подадена до нея“. От акта за преюдициално запитване по дело C‑123/23 става ясно, че след като нейното „искане за обратно приемане“, отправено до испанските органи, е било отхвърлено, Федерална република Германия се е обявила за компетентна да разгледа подадените до нея молби на N.A.K. и нейните деца на основание член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“. В съдебното заседание тази държава членка обяснява, че причината, поради която се е позовала на тази разпоредба, е, че по това време вече е било твърде късно за нея да отправи своевременно ново „искане за обратно приемане“ до белгийските органи.
46. Следователно във всички описани от мен случаи компетентността за разглеждане на молбата може да премине (и в разглежданите в главните производства случаи тя действително е преминала) от държавата членка, до която съответното лице е подало предходна молба за убежище, държава членка А (в случая Белгия и Полша), към държава членка Б (в случая Германия), до която е подадена такава молба.
47. Именно в този контекст трябва да се разгледат единственият въпрос по дело C‑123/23 и четирите въпроса по дело C‑202/23.
Б. Член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея: допълнителен инструмент?
48. В следващите раздели ще изложа мотивите, въз основа на които считам, че член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея трябва да се тълкуват в смисъл, че когато държава членка Б (в случая Германия) стане държавата членка, компетентна да разгледа подадената до нея молба вместо държава членка А, тези разпоредби не изключват възможността органите на държава членка Б да отхвърлят като недопустима подадена до тях „последваща молба“, въпреки че процедурата за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба на същото лице е била проведена не от тези органи, а от органите на държава членка А (2).
49. Преди това обаче ще започна с обяснението защо считам, че независимо от това дали тези разпоредби се прилагат в такъв контекст на отношения между държави членки, молба като подадената от M.E.O. по дело C‑202/23 във всички случаи не може да бъде отхвърлена като недопустима на основание член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32. Всъщност, за да се приложи основанието за недопустимост, съдържащо се в тази разпоредба, първата предпоставка е молбата да е „последваща молба“ по смисъла на член 2, буква р) от тази директива, което предполага органите на държава членка А да са приели „окончателно решение“ по предходна молба на съответното лице. Както ще обясня, молба като тази, подадена от M.E.O., не отговаря на това изискване (1).
1. Разглежданата по дело C‑202/23 хипотеза: необходимост от „окончателно решение“ по предходна молба (член 2, буква р) от Директива 2013/32)
50. Запитващата юрисдикция уточнява, че молбата на M.E.O. до Федералната служба е с дата 2 март 2020 г. и че е регистрирана на 30 април 2020 г. Тя също така посочва, че процедурата за предоставяне на убежище в Полша, отнасяща се до предходна молба на M.E.O., е била прекратена на основание член 28, параграф 1 от Директива 2013/32(15) на 20 април 2020 г. с мотива, че M.E.O. мълчаливо е оттеглил молбата си. Тази процедура обаче е можело да бъде възобновена до януари 2021 г.
51. В това отношение отбелязвам, че в член 2, буква р) от Директива 2013/32 се предвижда, че понятието „последваща молба“ обхваща хипотезата, при която се подава нова молба „след вземането на окончателно решение по предишна молба, като това включва и случаите, […] когато решаващият орган е отхвърлил молбата след нейното негласно оттегляне в съответствие с член 28, параграф 1“ от тази директива. Следователно самият факт, че процедурата за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба на съответното лице е била прекратена на основание на този член и че посочената молба е била негласно оттеглена, сам по себе си не е пречка подадена впоследствие молба от същото лице да се счита за „последваща молба“ по смисъла на тази разпоредба.
52. Въпреки това, както правилно посочва Комисията, в такъв случай, за да може дадена молба да попадне в обхвата на определението за „последваща молба“, съдържащо се в член 2, буква р) от Директива 2013/32, решението за прекратяване на предходната процедура за предоставяне на убежище трябва, първо, да е било вече прието от държава членка А към момента, в който съответното лице подава молбата си в държава членка Б(16). Второ, кандидатът вече не трябва да има възможност да възобнови тази процедура (в противен случай решението не може да се счита за окончателно).
53. Съгласен съм с Комисията, че молба като подадената от M.E.O. до Федералната служба не отговаря на това първо изискване. Всъщност, когато M.E.O. подава молбата си до Федералната служба на 2 март 2020 г., решението на полските органи за прекратяване на процедурата за предоставяне на убежище по отношение на предишната му молба (което е от 20 април 2020 г.) все още не е било прието.
54. В това отношение запитващата юрисдикция има съмнения дали релевантната дата е датата, на която M.E.O. е подал молбата си в Германия. Според тази юрисдикция релевантната дата би могла да бъде и датата, на която тази молба е била регистрирана, или датата, на която Федералната служба е станала компетентна за нейното разглеждане (и двете дати са по-късни от приемането на решението на полските органи за прекратяване на висящото пред тях производство за предоставяне на убежище). Все пак отбелязвам, че член 2, буква р) от Директива 2013/32 предвижда, че дадена молба може да се счита за „последваща молба“ само ако е „подадена след вземането на окончателно решение по предишна молба на същото лице“(17). Разбирам понятието „подадена“ като отнасящо се до момент, който е различен не само от този, в който този орган се обявява за компетентен да я разгледа, но и от този, в който заявлението е регистрирано, съответстващ по дело C‑202/23 на датата 2 март 2020 г. (която дата е посочена в молбата на M.E.O.). Всъщност „подаването“ на молба за международна закрила не е свързано с никакви административни формалности(18). Това тълкуване произтича по-конкретно от член 6, параграф 1 от тази директива, който гласи, че „[к]огато дадено лице подава молба за международна закрила […], регистрацията се извършва не по-късно от 3 работни дни след подаването на молбата“.
55. Що се отнася до второто изискване, което посочих в точка 53 по-горе, считам, че молбата на M.E.O. до Федералната служба не отговаря на това изискване, тъй като към момента на подаването ѝ от M.E.O, той все още е можел да възобнови процедурата пред полските органи, считано до 20 януари 2021 г.
56. В това отношение припомням, че член 28, параграф 1 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува във връзка с член 28, параграф 2 от нея, който предвижда, че държавите членки гарантират, че кандидат, по отношение на когото е взето решение за прекратяване на процедурата за предоставяне на убежище, има право да поиска повторно отваряне на неговия случай или да подаде нова молба, и че такава молба „не подлежи на процедурата, посочена в членове 40 и 41“(19). Като се има предвид, че в членове 40 и 41 от Директива 2013/32 се описва подробно процедурата, която се прилага за „последващи молби“, за мен е ясно, че молба, подадена преди изтичането на този срок от девет месеца или повече (в момент, когато процедурата за предоставяне на убежище в държава членка А все още може да бъде възобновена), не може при никакви обстоятелства да се счита за „последваща молба“ по смисъла на член 2, буква р) от тази директива(20).
57. С оглед на тези обстоятелства предлагам на Съда да отговори на четирите въпроса по дело C‑202/23 в смисъл, че самият факт, че производството за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба за международна закрила на съответното лице е приключило с решение за прекратяването му, прието на основание член 28, параграф 1 от Директива 2013/32, сам по себе си не е пречка молба, подадена впоследствие от същото лице, да се счита за „последваща молба“ по смисъла на член 2, буква р) от тази директива. Такава молба обаче не може да се счита за попадаща в обхвата на тази разпоредба и основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, не може да се приложи, ако решението за прекратяване на процедурата за предоставяне на убежище по отношение на предходната молба все още не е прието или ако съответното лице все още има възможност да възобнови тази процедура. В това отношение член 28, параграф 2 от тази директива предвижда, че „държавите членки могат да предвидят краен срок с продължителност поне девет месеца“, в който процедурата може да бъде възобновена. Държавите членки определят в националното си право какъв да бъде този срок, стига той да не е по-кратък от минималния срок от девет месеца, предвиден в тази разпоредба.
58. За да бъда ясен, ако търсещо убежище лице подаде молба за международна закрила в държава членка Б, преди да бъде прието решението за прекратяване на процедурата за предоставяне на убежище в държава членка А или преди да е изтекъл срокът за възобновяване на тази процедура, държава членка Б няма друг избор освен или да прибегне до „процедурата за обратно приемане“, описана подробно в Регламент „Дъблин III“, или да се обяви за компетентна да разгледа подадената до нея молба (в съответствие с член 17, параграф 1 от него) и да пристъпи към пълно разглеждане по същество на исканията на кандидата(21).
2. Разглежданата по дело C‑123/23 хипотеза: приложимост на основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, в контекста на отношения между държави членки
59. Разглежданата по дело C‑123/23 хипотеза не се характеризира с проблема, който посочих в предходния раздел. Запитващата юрисдикция посочва, че към момента, в който N.A.K. и децата ѝ подават молба за убежище до Федералната служба, производството за предоставяне на убежище в държава членка А (в случая Белгия) е приключило с окончателно решение за отказ. Всъщност белгийските органи отхвърлят молбите на N.A.K. и нейните деца с решение, което не е обжалвано. Следователно тези органи са приели „окончателно решение“ по смисъла на член 2, буква р) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква д) от нея, който предвижда, че „окончателно решение“ е всяко решение, с което се постановява [дали] гражданинът на трета страна или лицето без гражданство получава статут на бежанец или статут на лице под субсидиарна закрила по силата на [2011/95], и което не е последвано от обжалване“.
60. В този контекст въпросът дали, след като се е обявила за компетентна за разглеждането на молбите на N.A.K. и нейните деца(22), Федерална република Германия може да се позове на основанието за недопустимост по член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 все пак зависи от това дали тази разпоредба, разглеждана във връзка с член 2, буква р) от тази директива, изисква предходната молба и „последващата молба“ да са подадени в една и съща държава членка.
61. За да обясня защо според мен тези разпоредби не налагат такова изискване, ще извърша буквално, контекстуално и телеологично тълкуване на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея.
а) Буквално тълкуване
62. В член 33 от Директива 2013/32, озаглавен „Недопустими молби“, се изброяват изключения от правилото по подразбиране, съгласно което компетентните органи на държавите членки разглеждат молбите за международна закрила по същество(23). Параграф 2 от него предвижда, че молбата за международна закрила „може“ да се приеме за недопустима „единствено ако“ е налице едно от основанията, изброени в този параграф. От тази разпоредба разбирам, първо, че държавите членки не са длъжни да считат всяка молба за недопустима. Второ, държавите членки нямат право да предвиждат допълнителни основания за недопустимост в своето законодателство(24).
63. При тези условия според мен е ясно, че основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от посочената директива, което се прилага за „последващи молби“, трябва да се разбира едновременно като факултативно и изчерпателно основание за обявяване на такива молби за недопустими. Следователно прилагането на това основание в контекст, включващ няколко държави членки, които участват пълноценно в общата европейска система за убежище, зависи от това дали формулировката на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея е достатъчно широка, за да обхване тази възможност.
64. В това отношение отбелязвам, че член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 не посочва, че процедурата за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба на съответното лице, която е приключила с окончателно решение, трябва непременно да е била проведена от същата държава членка, в която това лице впоследствие подава молба за убежище. Всъщност тази разпоредба съдържа две изрични условия, а именно, първо, молбата да е „последваща молба“ и, второ, да „не са се появили или [да] не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила“. В тази разпоредба не се посочва къде трябва да е проведена тази процедура за предоставяне на убежище — според мен този въпрос е свързан с първото условие. Член 2, буква р) от тази директива също не дава яснота в това отношение.
65. Както вече посочих във въведението по-горе, Съдът тълкува първото условие, предвидено в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, като изключва възможността дадена молба да се счита за „последваща молба“, когато е подадена след като молба на същото лице е била разгледана от трета държава (Норвегия) или от държава членка (Дания), която е обвързана от Регламент „Дъблин III“, но не и от тази директива или от Директива 2011/95. Този извод се основава на обстоятелството, че окончателното решение по предходна молба на съответното лице трябва да е било прието от държава, обвързана от последната директива. Съдът обаче изрично посочва, че заключението му е „без да се засяга отделният въпрос дали понятието „последваща молба“ е приложимо към новата молба за международна закрила, подадена до държава членка, след като друга държава членка[, която е обвързана от тази директива,] е отхвърлила с окончателно решение предходна молба(25). Съответно той оставя този въпрос отворен.
66. Освен това, що се отнася до второто условие, предвидено в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, Съдът констатира, че в контекста, в който е бил сезиран с искане да се произнесе по значението на понятието „нови елементи или факти“ по смисъла на член 33, параграф 2, буква г) и член 40, параграфи 2 и 3 от Директива 2013/32, хипотезите, в които тази директива изисква „последваща молба“ да се счита за допустима, трябва да се тълкуват разширително(26). В това отношение той припомня, че освен в случаите, обхванати от основанията по член 33, параграф 2 от посочената директива, органите на държавите членки са длъжни, както вече обясних в точка 62 по-горе, да разглеждат молбите за международна закрила по същество. Значението на това решение за отговора на повдигнатия от настоящите случаи въпрос обаче е ограничено. Всъщност, от съображенията на Съда не може да се изведе заключи, че може да намери приложение правило, което не е предвидено expressis verbis в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 (а именно че съответната молба може да бъде обявена за недопустима като „последваща молба“ само ако е подадена в държава членка, която е приела окончателно решение по предходна молба на същото лице) и което се отнася не до второто, а до първото от предвидените в същата разпоредба условия.
67. В края на този раздел отбелязвам, че Съдът вече е посочил — макар и в специфична(27) хипотеза, която не се отнася до член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, а до съответната разпоредба от Директива 2005/85/ЕО(28), която се прилага преди влизането в сила на Директива 2013/32 — че молба, подадена в държавата членка, след като предходна идентична молба на същото лице е била отхвърлена с окончателно решение в друга (първа) държава членка, може да бъде обявена за недопустима от тази втора държава членка(29).
68. С оглед на тези обстоятелства съм съгласен с Федерална република Германия, че формулировката на член 33, параграф 2, буква г) и член 2, буква р) от Директива 2013/32 е достатъчно широка, за да се приеме възможността основанието за недопустимост, съдържащо се в първата от тези разпоредби, да се прилага в контекст, включващ няколко държави членки, които участват пълноценно в общата европейска система за убежище. Същевременно не мога да заключа, че такава възможност произтича само от текста на тези разпоредби — поради което ще пристъпя към контекстуално и телеологично тълкуване на същите тези разпоредби.
б) Контекстуално и телеологично тълкуване
69. Според мен контекстуалното и телеологичното тълкуване на член 33, параграф 2, буква г) и член 2, буква р) от Директива 2013/32 подкрепя извода, че тези разпоредби могат да се прилагат, когато окончателното решение по предходна молба на съответното лице е прието от държава членка, която участва пълноценно в общата европейска система за убежище, но е различна от тази, в която лицето понастоящем търси убежище.
70. Първо, тези разпоредби трябва да се тълкуват във връзка с член 40 от Директива 2013/32, в чиито параграфи 2—5 се предвижда процедурата, която по принцип се прилага за „последващи молби“. В нито един от тези параграфи не съдържа указания, че приложението на основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от тази директива (или понятието „последваща молба“, определено в член 2, буква р) от нея), трябва да се ограничи само до случаите, в които последователните молби са подадени в една и съща държава членка. Всъщност член 40, параграф 5 от Директива 2013/32 предвижда единствено, че „[к]огато последващата молба не е разгледана допълнително в съответствие с настоящия член, тя се счита за недопустима в съответствие с член 33, параграф 2, буква г)“ от тази директива.
71. Тази констатация не се опровергава от факта, че член 40 от Директива 2013/32 съдържа друг параграф (параграф 1), в който се споменават конкретно „последващи молби“, които са подадени „в същата държава членка“. Всъщност този параграф не е разпоредба с общо приложение, имаща за цел, подобно на параграфи 2—5 от член 40, да обхване всички хипотези, при които дадена молба може да се счита за „последваща молба“. Съдът неотдавна потвърди, че доколкото се прилага за последващите молби, тази разпоредба се отнася до много специфичната хипотеза, в която националното право допуска по изключение производството, в резултат на което предишната молба е била окончателно отхвърлена, да бъде възобновено поради наличието на последваща молба(30).
72. Този ограничен обхват на член 40, параграф 1 от Директива 2013/32 се потвърждава от параграф 7 от същия член. Този параграф се прилага в случаите, в които лице, по отношение на което трябва да се изпълни решение за прехвърляне (прието съгласно член 29 от Регламент „Дъблин III“), предостави допълнителни сведения или подаде последваща молба в държавата членка, осъществяваща прехвърлянето. Тъй като хипотезата, уредена в член 40, параграф 7 от Директива 2013/32, се различава от тази, която е уредена в член 40, параграф 1 от нея, това потвърждава, че тази разпоредба представлява единствено lex specialis(31).
73. Във всички случаи член 40, параграф 7 от Директива 2013/32 според мен ясно показва(32), че понятието „последваща молба“, както е определено в член 2, буква р) от тази директива, не се ограничава до молба, подадена в същата държава членка, в която е подадена предходната молба на същото лице. Всъщност, това понятие в действителност се прилага в член 40, параграф 7 от Директива 2013/32 за молба, подадена в друга държава членка — държавата членка, осъществяваща прехвърлянето(33).
74. Второ, член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 трябва да се тълкува във връзка с другите основания за недопустимост, съдържащи се в член 33, параграф 2 от същата директива, и по-специално в член 33, параграф 2, буква а) от нея. Тази разпоредба позволява на държавите членки да обявят за недопустима молба на основание, че „друга държава членка [вече] е предоставила международна закрила“ на съответното лице. Макар да е ясно, че член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 се отнася до фактическа хипотеза, различна от тази по член 33, параграф 2, буква г) от тази директива (а именно когато друга държава членка е уважила, а не е отхвърлила предходна молба на същото лице), струва ми се, че „разделителната линия“ между съответния обхват на тези две разпоредби невинаги е ясна.
75. Всъщност Съдът вече е прилагал член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 към решения за частичен отказ. В решение Ibrahim и др.(34) Съдът постановява, че основанието за недопустимост, съдържащо се в тази разпоредба, може да бъде приложено от Федералната служба за обявяване за недопустими на молби, подадени от лица, на които преди това е била предоставена само субсидиарна закрила, но не и статут на бежанец, от друга държава членка. Той уточнява, че „[член 33, параграф 2, буква а)] разширява предвидената по-рано в член 25, параграф 2 буква а) от Директива 2005/85 възможност, която допуска такъв отказ само когато на заявителя е предоставен статут на бежанец в друга държава членка“.
76. В това решение Съдът подчертава, че член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32 (, която както току‑що обясних, дава възможност на държавите членки да отхвърлят като недопустима молба, представена от кандидата след като друга държава членка е отказала по същество да му предостави статут на бежанец) е израз на принципа на взаимно доверие между държавите членки(35). В този контекст обаче Комисията твърди, че допускането на прилагането на член 33, параграф 2, буква г) в случаи на отношения между държави членки би представлявало нещо повече от израз на принципа на взаимно доверие, тъй като би било равносилно на взаимно признаване на решения за отказ в областта на убежището. Такова взаимно признаване било възможно само в случаите, в които законодателят на Съюза изрично го е предвидил.
77. Не споделям това мнение.
78. Всъщност съм съгласен с Федерална република Германия, че в своята аргументация Комисията не е взела предвид едно важно обстоятелство. Според мен взаимното признаване на решение, с което се отказва предоставяне на убежище, предполага висока степен на „автоматизация“ и изисква решението, издадено от органите на една държава членка, да има обвързващо действие за органите на друга държава членка, които по принцип са длъжни да го признаят и изпълнят като свое(36). Съгласен съм, че подобни задължения може да се окажат трудни за налагане на органите на държавите членки без изрична разпоредба в първичното право или изрична воля на законодателя на Съюза(37).
79. Въпреки това, както обясних в точка 62 по-горе, от текста на член 33, параграф 2 от Директива 2013/32 ясно личи, че държавите членки не са длъжни да обявяват дадена молба за недопустима съгласно тази разпоредба(38). Ако Съдът избере решението, което му предлагам да приеме, резултатът ще бъде, че когато получи „последваща молба“, подадена след като процедурата за предоставяне на убежище по предходна молба на същото лице е приключила с окончателно решение в държава членка А, държава членка Б остава свободна (при условие че е компетентната държава членка съгласно критериите, предвидени в Регламент „Дъблин III“) да разгледа цялостно по същество твърденията, изложени в тази последваща молба, без да е обвързана от решение, прието от която и да е държава членка по отношение на предходна молба на същото лице.
80. При тези условия считам, че тълкуването на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея в смисъл, че подобно на член 33, параграф 2, буква а) от тази директива той може да се прилага в случаи на отношения между държави членки, не би означавало създаване на система за взаимно признаване, при която държавите членки биха били длъжни да признават и изпълняват решенията на други държави членки. Това тълкуване само би потвърдило, че основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, също е израз на принципа на взаимно доверие. Посоченото тълкуване е съгласувано с обстоятелството, че законодателят на Съюза все още не e дал пълен и конкретен израз на целта, към която се стреми член 78, параграф 2, буква а) ДФЕС, а именно единен статут на бежанец в полза на гражданите на трети държави, валиден в целия Съюз, предвиждайки принцип на взаимно признаване между държавите членки на решенията за предоставяне (или за отказ) на статут на бежанец и определяйки реда и условията за прилагане на този принцип(39).
81. Трето, считам, че предложеното от мен тълкуване на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея, би допринесло за постигането на целта за ограничаване на „вторичното движение“ между държавите членки. Тази цел, която е в основата на общата европейска система за убежище като цяло, намира конкретен израз в съображение 13 от Директива 2013/32.
82. Както припомнят Комисията и френското правителство, разглеждането на дадена молба като „последваща молба“ има определени последици за лицето, което я е подало. Такава молба не само може да бъде обявена за недопустима по силата на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, но и (ако не бъде отхвърлена като недопустима)(40) може да бъде разгледана по ускорена процедура(41). Освен това държавите членки могат да предвидят дерогации от правото на кандидата да остане на тяхна територия(42). И накрая, „последваща молба“ може да бъде отхвърлена като „очевидно неоснователна“ в края на ускорената процедура и в такъв случай държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане и да придружат решението за обратно приемане със забрана за влизане(43).
83. Какво се случва тогава, ако тези последици могат да се отнасят само до „последващи молби“, подадени в същата държава членка (държава членка А), но никога до молби, подадени в друга държава членка (държава членка Б), след като кандидатът е извършил „вторично движение“, като се е преместил от държава членка А в държава членка Б? Кандидатът, който извършва такова „вторично движение“, всъщност се ползва с по-благоприятно третиране от този, който „спазва правилата“ и остава в компетентната държава членка. По същество той може да започне отначало „на чисто“ в държава членка Б, тъй като тази държава членка е длъжна да извърши пълно разглеждане на молбата му по същество. Като цяло търсещите убежище лица могат да бъдат насърчавани да се преместят от държава членка А в държава членка Б, веднага щом получат решение за отказ в държава членка А. Те могат дори да се въздържат от обжалване на такова решение в държава членка А и да го оставят да стане окончателно (като се има предвид, че това им дава възможност да започнат нова процедура в държава членка Б). За да увеличат максимално шансовете си за пълно преразглеждане на положението си, търсещите убежище лица могат да бъдат стимулирани и да подават „нови“ молби във възможно най-много други държави членки(44).
84. При тези обстоятелства вторичното движение несъмнено се насърчава, а не се ограничава. Обратно, ако държава членка Б може да обяви за недопустима „последваща молба“, подадена до нея, въпреки че окончателното решение по предходна молба на същото лице е взето не от нейните органи, а от органите на държава членка А, изкушението за това лице изобщо да се обърне към държава членка Б значително намалява.
85. Четвърто, считам, че тълкуването, което предлагам на Съда да приеме, допринася за постигането на друга цел на Директива 2013/32, а именно, както е посочено в съображение 36 от нея, да се облекчи при определени условия административната тежест, наложена на компетентните органи на държавите членки.
86. „Вторичното движение“ поражда значителна административна тежест за компетентните национални органи на държавите членки и по-специално на тези, в които се подава „последваща молба“ и които не могат да прехвърлят кандидата обратно в държавата членка, която е провела процедурата за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба на съответното лице.
87. Връщайки се към различните хипотези, които описах в точки 44—47, вярно е, че в някои случаи „процедурата за обратно приемане“, въведена с Регламент „Дъблин III“, може да се окаже неуспешна и компетентността за разглеждането на „последващата молба“ да премине от държава членка А към държава членка Б, тъй като държава членка Б сама създава „пречка“ за прилагането на тази процедура (например ако не подаде навреме искане за обратно приемане) или се обявява за компетентна за разглеждането на тази молба. В други случаи обаче причината за неуспеха на процедурата за обратно приемане може да е извън контрола на държава членка Б(45). Лесно може да се изтъкне, че би било непропорционално да се изисква от държава членка Б да извършва ново пълно разглеждане по същество на такава молба във всички случаи, в които до нея е подадена „последваща молба“.
88. Накрая, преди да завърша този раздел, отбелязвам, че френското правителство твърди, че член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 трябва да се тълкува във връзка със съображение 36 от нея, чието второ изречение свързва възможността държавите членки да обявят за недопустими „последващи молби“ с принципа на силата на пресъдено нещо. Според това правителство принципът на силата на пресъдено нещо може да се отнася само за хипотези, които са вътрешни за една държава членка. Така то твърди, че основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, се прилага само когато окончателното решение за отказ по предходна молба на същото лице е взето от същата държава членка, в която е подадена „последващата молба“.
89. Не споделям становището на френското правителство, че този извод може да се направи само въз основа на факта, че във второто изречение на съображение 36 от Директива 2013/32 се споменава принципът на силата на пресъдено нещо.
90. В тази връзка припомням, че както обясних в заключението ми по дело Bundesrepublik Deutschland (Допустимост на последваща молба)(46), този принцип невинаги играе роля във всяка хипотеза, в която е подадена последваща молба. Всъщност, за да бъде приложим принципът на силата на пресъдено нещо, е необходимо да е налице постановено съдебно решение. Дори и в изцяло вътрешен случай процедурата по предходна молба на съответното лице може да е приключила само с административно решение на компетентните органи, което не е своевременно обжалвано пред съд. В такъв случай принципът на силата на пресъдено нещо не може да се приложи, тъй като не е налице постановено съдебно решение, което да дава основание за неговото прилагане(47). От това следва, че в контекста на прилагането на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 не трябва да се надценява значението на този принцип, тъй като дори в изцяло вътрешни случаи той не обхваща всички хипотези, в които една „последваща жалба“ може да бъде обявена за недопустима.
91. Добавям, че първото изречение на съображение 36 от Директива 2013/32 вече отразява тази идея. Всъщност това изречение предвижда — с формулировка, която има по-широк обхват от този на второто изречение от това съображение — че „[к]огато един кандидат подаде последваща молба, без да представи нови доказателства или нови основания, би било ненужно да се задължават държавите членки да стартират нова процедура по пълно разглеждане на молбата“. Следователно за разлика от френското правителство считам, че посочването на принципа на силата на пресъдено нещо в съображение 36, второ изречение от Директива 2013/32 не подкрепя извода, че основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от тази директива, се прилага само когато производството за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба на съответното лице е проведено в същата държава членка, в която е подадена „последващата молба“.
в) Междинно заключение
92. С оглед на всички елементи, които изложих, считам, че на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея трябва да се тълкува в смисъл, че в хипотеза, в която държава членка Б става държавата членка, компетентна (при прилагане на критериите, предвидени в Регламент „Дъблин III“) да разгледа подадената до нея молба вместо държава членка А, тези разпоредби могат да се приложат от тази държава членка, за да се отхвърли като недопустима подадена в нея „последваща молба“, дори когато производството за предоставяне на убежище по предходна молба на същото лице е приключило с окончателно решение в държава членка А. Всъщност, това би допринесло за постигането на поне две преследвани с тази директива цели, а именно, първо, ограничаване на „вторичното движение“ и, второ, облекчаване на административната тежест за компетентните органи на държавите членки в определени хипотези. Това тълкуване също така би придало конкретен ефект на принципа на взаимно доверие, който, както вече обясних, е в основата на общата европейска система за убежище. Не виждам нищо във формулировката на член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, във връзка с член 2, буква р) от нея, нито в други разпоредби на тази директива, което да опровергава това тълкуване.
93. Предвид това ми остава да обясня защо решението, което предлагам на Съда да приеме, не е за сметка на защитата на правата на жалбоподателите и не застрашава ефективността на „процедурата за обратно приемане“.
г) Относно значението на защитата на правата на кандидатите и ефективността на процедурата за обратно приемане
94. Във връзка със съображенията, които изложих в точка 81 по-горе, френското правителство твърди, че поддържаното от Федерална република Германия тълкуване би могло да попречи на точното и пълно разглеждане на положението на кандидата, чието значение Съдът последователно е припомнял в практиката си(48). Заемайки подобна позиция, Комисията, от своя страна, споменава, че съществуват практически пречки за обмена на информация между държавите членки. Според нея за държава членка Б може да се окаже трудно да разполага с всички релевантни елементи, на които се основава окончателното решение за отказ, взето от държава членка А, и следователно да прецени дали „са се появили или […] са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива 2011/95/ЕС“. Следователно възможността за грешка на компетентните органи на държавите членки можела да бъде по-голяма в случаите на отношения между държави членки, отколкото в изцяло вътрешните случаи.
95. Съгласен съм с френското правителство и с Комисията, че правата на кандидатите не могат да бъдат жертвани в името на целите за ограничаване на „вторичното движение“ или за облекчаване на административната тежест за компетентните органи на държавите членки. Както посочих в заключението ми по делото Bundesrepublik Deutschland (Допустимост на последваща молба)(49), ясно е, че при приемането на разпоредбите относно „последващите молби“ законодателят на Съюза е имал предвид не да „облекчи“ работното натоварване на тези органи, но и да гарантира винаги достатъчно висока степен на закрила на лицата, търсещи убежище (чрез осигуряване на ефективен достъп до точно разглеждане на положението им)(50), както и спазването на принципа на забрана за връщане, който предвижда, че никой няма да бъде върнат обратно там, където има опасност от преследване(51).
96. Въпреки това считам, че решението, което предлагам на Съда да приеме, е съвместимо с тези други цели по няколко причини.
97. В тази връзка ще започна с член 34 от Регламент „Дъблин III“. Тази разпоредба има за цел да улесни обмена на информация между държавите членки, като им наложи задължение за сътрудничество. В параграф 1 от нея се посочва, че „[в]сяка държава членка съобщава на която и да било държава членка, която поиска това, онези лични данни относно кандидата, които са необходими, относими и в разумен обем,“ с цел по-специално разглеждане на молбата за международна закрила. В параграф 2, буква ж) от този член се предвижда, че информацията, посочена в параграф 1, включва „на какъв етап се намира производството и съдържанието на взетото решение, ако има такова.“.
98. В съдебното заседание Федерална република Германия обяснява, че по дело C‑123/23 в отговор на „искането за информация“ на Федералната служба, отправено в изпълнение на член 34 от Регламент „Дъблин III“, белгийските органи са предоставили на Федералната служба пълен достъп до решението, което са приели по отношение на предишните молби на N.A.K. и нейните деца. При тези условия, противно на Комисията, считам, че е напълно възможно държава членка Б да разполага с всички елементи, на които се основава окончателното решение за отказ, взето от държава членка А.
99. Въпреки това съм съгласен с Комисията, че високата степен на закрила, която трябва да бъде гарантирана на търсещите убежище лица, не би могла да бъде постигната, ако компетентните органи на дадена държава членка могат да обявят за недопустима „последваща молба“ и в случаите, когато нямат достъп до всички елементи, на които се основава окончателното решение за отказ, прието по отношение на предходна молба на същото лице.
100. В това отношение все пак отбелязвам, че Федерална република Германия правилно посочва в съдебното заседание, че ако липсва информация относно процедурата за предоставяне на убежище, проведена в държава членка А, правата на кандидатите ще бъдат защитени, тъй като държава членка Б де факто ще трябва да обяви последващите им молби за допустими. Всъщност при такива обстоятелства тази държава членка няма да може да приеме, че „не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила […]“., и че не е изпълнено второто от двете изрично посочени в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32(52) условия.
101. Припомням, че както обясних в заключението ми по дело Bundesrepublik Deutschland (Допустимост на последваща молба),(53) член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че макар държавите членки да имат право да отхвърлят последващи молби като недопустими, тази възможност е предоставена на компетентните национални органи само ако, както вече посочих, такива „нови елементи или факти“ не са се появили или не са били представени от кандидата. Всяка несигурност относно изпълнението на това условие (независимо дали поради липса на информация или по друга причина) трябва да се тълкува в полза на заинтересованото лице и да доведе до допустимост на „последващата молба“.
102. Следователно за разлика от Комисията считам, подобно на Федерална република Германия, че липсата на информация относно предходна процедурата за предоставяне на убежище, проведена в първата държава членка (държава членка А), не може да повлияе отрицателно на разглеждането на „последващата молба“ на това лице във втора държава членка (държава членка Б). Това е важно ограничение, което обуславя възможността на органите на тази държава членка да обявят тази молба за недопустима на основание член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32.
103. Според мен е налице и второ ограничение, което също произтича от условието да „не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила […]“.
104. Както вече посочих в точка 66 по-горе, в неотдавнашното си решение Bundesrepublik Deutschland (Допустимост на последваща молба)(54) Съдът е приел широко тълкуване на понятието „нов елемент“. Всъщност той е потвърдил, че това понятие включва не само фактически, но и правни елементи, включително решение на Съда, което не е взето предвид в предходното решение, независимо дали това съдебно решение е постановено преди или след приемането на решението по предходната молба.
105. Според мен от това решение(55) следва, че съдилищата или компетентните органи на държава членка Б при всички случаи няма да могат да отхвърлят като недопустима на основание член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея „последваща молба“, подадена до нея, ако имат съмнения дали в окончателното решение, с което държава членка А е отхвърлила предходна молба на същото лице, не е взето предвид решение на Съда, което е от значение за това дали кандидатът отговаря на условията за предоставяне на международна закрила. Това е още едно важно ограничение, което допринася за осигуряването на висока степен на защита на търсещите убежище лица.
106. При тези обстоятелства за разлика от френското правителство и Комисията считам, че решението, което предлагам на Съда да приеме, осигурява подходящ баланс между необходимостта да се ограничи „вторичното движение“ и да се облекчи административната тежест за компетентните органи на държавите членки, от една страна, и значимостта на това да се гарантира защитата на правата на кандидатите, от друга.
107. Накрая признавам, че съм съгласен със становището на заинтересованите страни, че член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея не може да се тълкува по начина, който предлагам, ако такова тълкуване би лишило „процедурата за обратно приемане“ (чиито основни елементи описах в раздел А.1 по-горе) от нейната цел или полезност.
108. В това отношение обаче припомням, първо, че решението, което предлагам на Съда да приеме, е предназначено да се прилага само ако държава членка Б стане компетентна държава членка вместо държава членка А, т.е. само в случаите, когато Регламент „Дъблин III“ действително позволява прехвърляне на компетентността от държава членка А към държава членка Б и когато не е започната или не е осъществена „процедура за обратно приемане“. Член 33, параграф 1 от Директива 2013/32 потвърждава това ограничение, тъй като в него се посочва, че основанията за недопустимост, изброени в член 33, параграф 2, букви а)—д) от тази директива, позволяват на държавите членки да обявят за недопустими молбите за международна закрила в определени случаи, които са допълнителни спрямо (но не заместват) случаите, „в които молбата не се разглежда в съответствие с [Регламент „Дъблин III“]“(56).
109. Второ, считам, че решение в този смисъл не може да направи „процедурата за обратно приемане“, подробно описана в този регламент, неотносима или безполезна. В това отношение е вярно, че когато е представена „последваща молба“, подадена след приемането на окончателно решение в държава членка А по предходна молба на същото лице, за държава членка Б може да е по-лесно да избегне усложненията на „процедурата за обратно приемане“ (с нейните различни етапи и строги срокове) и вместо това да се позове на дискреционната клауза, съдържаща се в член 17, параграф 1 от този регламент. В такъв случай държава членка Б би могла първо да се обяви за „компетентна“ за разглеждането на „последващата молба“, а след това да установи, че тази молба е недопустима на основание член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея, без преди това да отправи „искане за обратно приемане“ и да се основе на „процедурата за обратно приемане“ и на механизма за прехвърляне, въведени с Регламент „Дъблин III“(57).
110. Не съм сигурен обаче, че този сценарий непременно ще бъде предпочетен от държава членка Б. Всъщност, преди органите на тази държава членка да обявят „последваща молба“ за недопустима в съответствие с тези разпоредби, те трябва първо да изпълнят всички стъпки на специфичната процедура, която се прилага за „последващи молби“ и която е подробно описана в член 40 от Директива 2013/32.
111. В това отношение параграфи 2 и 3 от този член посочват, както Съдът наскоро потвърди(58), че при разглеждането на допустимостта на последваща молба компетентните органи на държавите членки трябва по същество да следват двуетапен процес. На първо място, те трябва да подложат последващата молба на предварително разглеждане (член 40, параграф 2). По време на това предварително разглеждане те трябва да определят дали съществуват един или няколко „нови елемента“, които са свързани с разглеждането на въпроса дали въпросното лице отговаря на условията за предоставяне на международна закрила. Ако това е така, на второ място, проверката на допустимостта на последващата молба продължава съгласно член 40, параграф 3 от същата директива, който изисква от тези органи да определят дали новите елементи „увеличават в значителна степен вероятността“ кандидатът да отговаря на условията за получаване на статут на бежанец или на лице със субсидиарна закрила. Като цяло тази процедура също отнема време и изисква административни ресурси. Освен това тя е съпроводена с редица задължения на държавата членка към кандидата, както и с редица права, които той може да упражни (включително правото да обжалва решението, с което се установява недопустимост)(59).
112. Освен това винаги съществува възможността в края на процедурата, описана в член 40, параграфи 2 и 3 от Директива 2013/32, компетентните органи на държавите членки да заключат, че „последващата молба“ е допустима. Всъщност, ако съществуват един или повече „нови елементи“, тези органи нямат възможност да обявят последващата заявка за недопустима. Вместо това те трябва да я разгледат по същество и да се уверят, че това разглеждане е съобразено с основните принципи и гаранции, изброени в глава II от тази директива(60).
113. С оглед на тези елементи считам, че решението, което предлагам на Съда да приеме, не застрашава ефективността на „процедурата за обратно приемане“, предвидена в Регламент „Дъблин III“. Напротив, според мен това решение би могло да допринесе за укрепването на тази процедура в случаите, когато държава членка Б прибягва до нея.
114. Ще дам пример. Ако в съответствие с член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 във връзка с член 2, буква р) от нея държава членка Б нямаше възможност да обяви за недопустима „последващата молба“ на кандидат, който преди това е подал молба за международна закрила в друга държава членка, държава членка Б би могла или успешно да започне „процедура за обратно приемане“ и да прехвърли кандидата обратно в държава членка А, или да разгледа изцяло тази молба по същество. Какво би направил кандидатът в такъв случай? Според мен той би се опитал да се противопостави максимално на прехвърлянето обратно в държава членка А, за да увеличи максимално шансовете си за ново, пълно разглеждане на положението му в държава членка Б, ако прехвърлянето се провали. От друга страна, ако държава членка Б има възможност да обяви „последващата молба“ за недопустима в изпълнение на тези разпоредби, кандидатът може да не се противопостави. Като цяло това може в крайна сметка да увеличи шансовете за успех на механизма на „процедурата за обратно приемане“ и прехвърляне, въведен от законодателя на Съюза в Регламент „Дъблин III“.
115. Като последна бележка искам да отбележа отново, че тълкуването, което предлагам на Съда да приеме, само предоставя на държавите членки възможност да приемат разпоредби, въз основа на които да обявят за недопустими „последващи молби“, подадени пред тях след като предходна молба на същото лице е отхвърлена с окончателно решение в друга държава членка (в съответствие с условията, установени в член 33, параграф 2, буква г) То не установява задължение за тях да постъпят по този начин.
VI. Заключение
116. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Verwaltungsgericht Minden (Административен съд Минден, Германия), както следва:
(1) Член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила, във връзка с член 2, буква р) от тази директива,
трябва да се тълкува в смисъл, че единствено обстоятелство, че производството за предоставяне на убежище във връзка с предходна молба за международна закрила на съответното лице е приключило с решение за прекратяването му, прието на основание член 28, параграф 1 от Директива 2013/32, само по себе си не е пречка подадена впоследствие молба от същото лице, да се счита за „последваща молба“ по смисъла на член 2, буква р) от тази директива. Такава молба обаче не може да се счита за попадаща в обхвата на тази разпоредба и основанието за недопустимост, съдържащо се в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, не може да се приложи, ако решението за прекратяване на процедурата за предоставяне на убежище по отношение на предходната молба все още не е прието или ако съответното лице все още има възможност да възобнови тази процедура. В това отношение член 28, параграф 2 от тази директива предвижда, че „държавите членки могат да предвидят краен срок с продължителност поне девет месеца“, в рамките на който процедурата може да бъде възобновена. Държавите членки определят в националното си право какъв да бъде този срок, стига той да не е по-кратък от минималния срок от девет месеца, предвиден в тази разпоредба.
(2) Член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32, във връзка с член 2, буква р) от нея,
трябва да се тълкува в смисъл, че могат да се прилагат в случаите, когато държава членка, различна от държавата членка, която е приела окончателно решение по предходна молба за международна закрила на съответното лице, стане държавата членка, компетентна за разглеждането на нова молба, подадена от това лице (при прилагане на критериите, предвидени в Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство) Тези разпоредби допускат компетентната държава членка да отхвърли като недопустима новата молба с мотива, че тя представлява „последваща молба“ по смисъла на член 2, буква р) от тази директива и че производството за предоставяне на убежище във връзка с предходната молба на съответното лице вече е приключило с окончателно решение в другата държава членка. Тази възможност обаче е подчинена на изрично предвиденото в член 33, параграф 2, буква г) от Директива 2013/32 условие да „не са се появили или [да] не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила […]“.