Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 27. juunil 2024(1)
Liidetud kohtuasjad C‑123/23 ja C‑202/23 [Khan Yunis ja Baadba](i)
N. A. K.,
E. A. K.,
Y. A. K. (C‑123/23)
M. E. O. (C‑202/23)
versus
Bundesrepublik Deutschland
(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Verwaltungsgericht Minden (Mindeni halduskohus, Saksamaa))
Eelotsusetaotlus – Vabadusele, turvalisusele ja õiglusele rajatud ala – Varjupaik – Direktiiv 2013/32/EL – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded – Rahvusvahelise kaitse taotlus – Vastuvõetamatuse alused – Artikli 33 lõike 2 punkt d ja artikkel 40 – Korduv rahvusvahelise kaitse taotlus – Asjaolud, mille esinemise korral saab korduva taotluse tunnistada vastuvõetamatuks – Võimalus tunnistada vastuvõetamatuks korduv taotlus, mis on esitatud pärast asjaomase isiku varasemat taotlust puudutava varjupaigamenetluse lõpetamist teises liikmesriigis
I. Sissejuhatus
1. Käesolevad eelotsusetaotlused käsitlevad direktiivi 2013/32/EL artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse aluse tõlgendamist.(2) Nimetatud säte annab liikmesriikidele õiguse tunnistada teatud tingimustel vastuvõetamatuks „korduvad taotlused“. Selle direktiivi artikli 2 punkti q kohaselt on „korduvad taotlused“ rahvusvahelise kaitse taotlused, mille sama isik on esitanud „pärast eelmise taotluse kohta lõpliku otsuse tegemist“.
2. Kummaski sättes ei ole midagi öeldud selle kohta, kas seda vastuvõetamatuse alust saab kohaldada vaid juhul, kui mõlemat taotlust hindab sama liikmesriik, või ka olukorras, mis hõlmab mitut liikmesriiki, kus varasema varjupaigamenetluse viis läbi muu liikmesriik (liikmesriik A) kui see, kellele esitatakse „korduv taotlus“ (liikmesriik B).
3. Saksamaa õigusnormide kohaselt võib Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (liitvabariigi rände- ja pagulasamet, Saksamaa; edaspidi „rändeamet“) teatud tingimuste täitmise korral tunnistada talle esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuks „pärast seda, kui varjupaigamenetlus on tulemusetult lõpetatud“ seoses sama isikuga teises liikmesriigis. Verwaltungsgericht Minden (Mindeni halduskohus, Saksamaa) soovib teada, kas selline säte on kooskõlas direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktiga d koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q.
4. Euroopa Kohtult on selles küsimuses juba eelotsust taotletud.(3) Küll aga on ta varasematel kordadel piirdunud oma järeldustes konkreetsete olukordadega, milles asjaomase isiku varasema taotluse suhtes lõpliku otsuse oli teinud kolmas riik või liikmesriik, kes küll rakendab määrust (EL) nr 604/2013(4), ent kellele ei olnud siduv ei direktiiv 2013/32 ega direktiiv 2011/95/EL(5) (nimelt Norra ja Taani). Käesolevates kohtuasjades palutakse Euroopa Kohtul analüüsida direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse aluse kohaldamist olukorras, kus sama isik esitab rahvusvahelise kaitse taotlused teineteise järel erinevates liikmesriikides, kes osalevad täielikult Euroopa ühises varjupaigasüsteemis.
II. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu õigus
5. Direktiivi 2013/32 artikli 2 punktis q on „korduv taotlus“ määratletud kui „täiendav rahvusvahelise kaitse taotlus, mis esitatakse pärast eelmise taotluse kohta lõpliku otsuse tegemist, sealhulgas juhud, mil taotleja on oma taotluse selgesõnaliselt tagasi võtnud, ja juhud, mil menetlev ametiasutus on taotluse pärast selle direktiivi artikli 28 lõike 1 kohast kaudset tagasivõtmist tagasi lükanud“.
6. Direktiivi 2013/32 artiklis 33 „Vastuvõetamatud taotlused“ on sätestatud:
„1. Lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt [Dublini III määrusele], ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele vastavalt direktiivile [2011/95], kui taotlust peetakse vastavalt käesolevale artiklile vastuvõetamatuks.
2. Liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks ainult juhul, kui:
[…]
d) taotlus on korduv taotlus, mille puhul ei ole tuvastatud ega taotleja poolt esitatud uusi dokumente [mõiste „dokumendid“ asemel on edaspidi selle sätte kontekstis kasutatud täpsemat vastet „asjaolud“] ega tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel; või
[…]“.
7. Selle direktiivi artiklis 40 „Korduv taotlus“ on sätestatud:
„1. Kui liikmesriigis rahvusvahelist kaitset taotlev isik esitab samas liikmesriigis täiendavaid selgitusi või korduva taotluse, vaatab asjaomane liikmesriik need täiendavad selgitused või korduva taotlusega kaasnevad [asjaolud] läbi eelneva taotluse läbivaatamise raames või läbivaatamisele kuuluva otsuse või edasikaebuse läbivaatamise raames, kui pädevad ametiasutused saavad selle raames võtta arvesse ja kaaluda kõiki täiendavate selgituste või korduva taotlusega kaasnevaid [asjaolusid].
2. Selleks et teha artikli 33 lõike 2 punkti d kohane otsus rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse kohta, tuleb korduvate rahvusvahelise kaitse taotluste puhul esmalt kontrollida, kas on tuvastatud või kas taotleja on esitanud uusi [asjaolusid] või tõendeid, mis aitavad kindlaks teha, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel.
3. Kui käesoleva artikli lõikes 2 osutatud esmase kontrollimise tulemusel jõutakse järeldusele, et on tuvastatud või taotleja on esitanud uusi [asjaolusid] või tõendeid, mis olulisel määral suurendavad tõenäosust, et taotlejat saab käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel, vaadatakse taotlus uuesti läbi vastavalt II peatükile. Liikmesriigid võivad ette näha ka muid põhjuseid korduva taotluse uuesti läbivaatamiseks.
[…]
5. Kui korduvat taotlust ei vaadata käesoleva artikli kohaselt uuesti läbi, peetakse seda vastavalt artikli 33 lõike 2 punktile d vastuvõetamatuks.
[…]
7. Kui isik, kelle suhtes kuulub täitmisele [Dublini III määruse] kohane üleandmisotsus, esitab üleandvas liikmesriigis täiendavaid selgitusi või korduva taotluse, vaatab sellised täiendavad selgitused või korduva taotluse kooskõlas käesoleva direktiiviga läbi selles määruses määratletud vastutav liikmesriik.“
B. Saksamaa õigusnormid
8. Peamised varjupaigamenetlust reguleerivad materiaalõigus- ja menetlusnormid on sätestatud 26. juuni 1992. aasta varjupaigaseaduse (Asylgesetz; BGBl. 1992 I, lk 1126) 2. septembril 2008 avaldatud (BGBl. 2008 I, lk 1798) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „AsylG“).
9. AsylG §‑s 29 „Vastuvõetamatud taotlused“ on sätestatud:
„(1) Taotlus on vastuvõetamatu, kui
[…]
5. § 71 kohase korduva taotluse või § 71a kohase teistkordse taotluse puhul ei tule läbi viia täiendavat varjupaigamenetlust.“
10. AsylG §‑s 71a „Teistkordne taotlus“ on sätestatud:
„(1) Kui välismaalane esitab Saksamaal varjupaigataotluse (teistkordne taotlus) pärast seda, kui varjupaigamenetlus on lõppenud taotluse tagasilükkamisega turvalises kolmandas riigis (§ 26a), kus kehtivad varjupaigamenetluste läbiviimise eest vastutamist reguleerivad [ELi] õigusaktid või kellega on Saksamaa Liitvabariik sõlminud sellekohase rahvusvahelise lepingu, siis tuleb täiendav varjupaigamenetlus läbi viia ainult juhul, kui Saksamaa Liitvabariik vastutab varjupaigamenetluse läbiviimise eest ning täidetud on haldusmenetluse seaduse (Verwaltungsverfahrensgesetz) [23. jaanuaril 2003 avaldatud (BGBl. 2003 I, lk 102) redaktsioonis (edaspidi „VwVfG“)] § 51 lõigetes 1–3 sätestatud tingimused; seda kontrollib rändeamet.“
11. VwVfG sisaldab üldisi sätteid ametiasutustes toimuva haldusmenetluse kohta. Selle seaduse § 51 lõigetes 1–2 on sätestatud:
„(1) Huvitatud isiku taotlusel otsustab haldusorgan lõplikult jõustunud haldusakti tühistamise või muutmise:
1. kui haldusakti andmise aluseks olevad faktilised ja õiguslikud asjaolud on hiljem asjaomase isiku kasuks muutunud;
2. kui ilmnevad uued tõendid, mille põhjal oleks asjaomase isiku suhtes tehtud soodsam otsus;
3. kui tuvastatakse menetluse uuendamise põhjused tsiviilkohtumenetluse seadustiku [(Zivilprozessordnung)] § 580 tähenduses.
(2) Taotlus on vastuvõetav vaid juhul, kui asjaomane isik, ilma rasket rikkumist toime panemata, ei saanud varasema menetluse kontekstis tugineda menetluse uuendamise alusele, sealhulgas haldusakti vaidlustamise teel.“
III. Faktilised asjaolud, menetlus liikmesriigis ja eelotsuse küsimused
A. Kohtuasi C‑123/23
12. Põhikohtuasja hagejad N. A. K., E. A. K. ja Y. A. K. on Palestiina päritolu kodakondsuseta isikud, kes elasid Gaza sektoris. N. A. K., kes on sündinud 1985. aastal, on E. A. K. ja Y. A. K. ema.
13. Kaebajate esitatud andmete järgi saabusid nad Saksamaa Liitvabariiki 11. novembril 2019 ning palusid varjupaika 15. novembril 2019. Nende varjupaigataotlused registreeris rändeamet ametlikult 22. novembril 2019.
14. N. A. K. väitis, et ta lahkus koos oma lastega Gaza sektorist 2018. aastal pärast seda, kui Hamas teda abikaasa poliitilise tegevuse tõttu taga kiusas, ning et nad sõitsid Saksamaale muu hulgas Hispaania ja Belgia kaudu. Nad elasid Belgias ligikaudu aasta ning esitasid seal rahvusvahelise kaitse taotlused.
15. N. A. K. viitas ka sellele, et tema abikaasa sisenes Saksamaa Liitvabariiki 2014. aastal ja taotles rahvusvahelist kaitset seal. Tema rahvusvahelise kaitse taotlus lükati aga 31. märtsi 2017. aasta otsusega tagasi.
16. Bundesamt esitas Dublini III määruse artikleid 23, 24 ja 25 kohaldades tagasivõtmispalve Hispaania pädevatele ametiasutustele. Need ametiasutused jätsid 28. novembri 2019. aasta kirjaga selle palve rahuldamata, viidates sellele, et nemad ei ole N. A. K. ja tema laste taotluste läbivaatamise eest vastutavad.
17. Rändeamet ei esitanud tagasivõtmispalvet Belgia ametiasutustele. Küll aga esitas ta neile teabe saamise palve, kohaldades Dublini III määruse artiklit 34, mille eesmärk on hõlbustada teabe jagamist liikmesriikide vahel.
18. Belgia ametiasutused viitasid oma 5. märtsi 2021. aasta vastuses, et N. A. K. oli taotlenud rahvusvahelist kaitset Belgias 21. augustil 2018. Tema taotlus oli aga 5. juulil 2019 pärast selle sisulist läbivaatamist tagasi lükatud. Nimetatud ametiasutused viitasid sellele, et nende menetluses olnud varjupaigamenetluses ei olnud usutavalt tõendatud, et N. A. K‑d ähvardab päritoluriigis tagakiusamine või tõsine kahju. Lisaks sellele tegid nad kindlaks, et tagasipöördumisel Gaza sektorisse võib N. A. K. taotleda kaitset või abi ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsioonilt Lähis-Idas (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, edaspidi „UNRWA“).
19. Lisaks sellele väitsid Belgia ametiasutused, et N. A. K. ei olnud seda otsust edasi kaevanud, mistõttu see jõustus.
20. Rändeamet lükkas N. A. K. ja tema laste taotlused 25. mai 2021. aasta otsusega vastuvõetamatuse tõttu tagasi ning andis korralduse nad Gaza sektorisse tagasi saata.
21. Eelkõige leidis rändeamet, et AsylG § 71a lõike 1 kohaselt ei ole põhikohtuasja kaebajate suhtes vaja läbi viia uut varjupaigamenetlust. Belgia ametiasutused olid nende varasemad rahvusvahelise kaitse taotlused rahuldamata jätnud ja ei esine aluseid, et uuendada menetlust haldusmenetluse seaduse (Verwaltungsverfahrensgesetz, edaspidi „VwVfG“) § 51 lõigete 1–3 alusel. Sellega seoses märkis Bundesamt, et N. A. K. ja tema laste faktiline ja õiguslik olukord ei ole muutunud ja nad ei ole esitanud uusi tõendeid.
22. Põhikohtuasja kaebajad esitasid 9. juunil 2021 selle otsuse peale kaebuse Verwaltungsgericht Mindenile (Mindeni halduskohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus. N. A. K. väitis, et Gaza sektoris seisaks ta silmitsi tõsise diskrimineerimisega, sest vägivald naiste vastu, eriti juhul, kui nad on lahutatud või üksikud, on seal ühiskondlikult aktsepteeritud. Lisaks sellele on piiratud arstiabi kättesaadavus ja pääs tööturule ning Gaza sektoris valitseva ebakindla olukorra tõttu ei oleks tal võimalik tagada endale ja oma kahele lapsele elementaarset ülalpidamist. N. A. K. lisas, et tal puudub Gaza sektoris perekonna toetus ja samuti ei saa eeldada, et UNRWA pakub talle ja tema lastele piisavat tuge. Belgia ametiasutused ei olnud neid asjaolusid arvesse võtnud. Ta väitis ka seda, et tal ja tema lastel ei ole faktiliselt võimalik Gaza sektorisse tagasi pöörduda ja end UNRWA kaitse alla anda. Nende asjaolude põhjal väidab ta, et neile tuleb anda pagulasseisund.
23. Eelotsusetaotluse esitanud kohus määras 31. augusti 2021. aasta määrusega, et N. A. K. kaebusel on peatav toime vaidlustatud otsuses sisalduva väljasaatmiskorralduse suhtes. Viidates kohtuasjas C‑8/20, L.R. (Norra poolt tagasi lükatud varjupaigataotlus) esitatud seisukohtadele järeldas ta, et esinevad kahtlused, kas AsylG § 71a on liidu õigusega kooskõlas.
24. Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgericht Minden (Mindeni halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktiga q tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugune liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt tuleb selles liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata, kui varem teises liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus on selles teises liikmesriigis lõpliku otsusega põhjendamatuse tõttu tagasi lükatud?“
B. Kohtuasi C‑202/23
25. Põhikohtuasja kaebaja M. E. O. on 1989. aastal sündinud Liibanoni kodanik. Ta sisenes Saksamaa Liitvabariiki 2. märtsil 2020 ja taotles seal samal kuupäeval varjupaika. Tema varjupaigataotluse registreeris rändeamet 30. aprillil 2020. Pärast seda, kui rändeameti päring Eurodac‑süsteemi andis vastuseks kokkulangevuse 1. kategooria andmetega Poola kohta, nõustusid Poola ametiasutused 29. aprilli 2020. aasta kirjaga M. E. O. tagasi võtma.
26. Rändeamet jättis 25. juuni 2020. aasta otsusega M. E. O. taotluse vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata ja andis korralduse saata ta välja Poolasse. Rändeamet väitis, et varjupaigamenetluse läbiviimise eest vastutab Poola.
27. M. E. O. esitas selle otsuse peale 6. juulil 2020 kaebuse ning lisaks ka esialgse õiguskaitse taotluse Verwaltungsgericht Düsseldorfi (Düsseldorfi halduskohus, Saksamaa). Nimetatud kohus jättis kõnealuse kaebuse rahuldamata.
28. Rändeamet teavitas 2020. aasta novembri alguses Poola ametiasutusi, et kuigi M. E. O. Poolale üleandmise tähtaeg veel kulgeb, ei ole tegelikult võimalik üleandmist jätkata, sest M. E. O. varjab ennast.
29. Rändeamet tunnistas 2. veebruari 2021. aasta kirjaga 25. juuni 2020. aasta otsuse kehtetuks põhjendusega, et M. E. O. üleandmistähtaeg on lõppenud. Rändeameti teabe saamise palve alusel teatasid Poola asutused 28. aprilli 2021. aasta kirjaga, et Poolas läbi viidud varjupaigamenetlus lõpetati 20. aprillil 2020. M. E. O. oleks saanud seda menetlust jätkata kuni 2021. aasta jaanuarini (seega üheksa kuu jooksul alates läbivaatamise lõpetamise otsuse kuupäevast), kuid sel ajal oli selle jätkamiseks liiga hilja.
30. Rändeamet jättis 14. juuli 2021. aasta otsusega M. E. O. varjupaigataotluse vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata ja andis korralduse saata ta välja Liibanoni. Rändeamet selgitas, et AsylG § 71a lõike 1 kohaselt ei tule Saksamaal uut varjupaigamenetlust läbi viia, kuna varjupaigamenetlus Poolas on lõpetatud, ilma et M. E. O. oleks seal saanud rahvusvahelist kaitset. Sellega seoses märkis rändeamet, et M. E. O. faktiline ja õiguslik olukord ei ole muutunud võrreldes sellega, mida kirjeldati tema varasemas taotluses Poolas, ning samuti ei ole esitatud uusi tõendeid.
31. M. E. O. esitas 27. juulil 2021 selle otsuse peale kaebuse Verwaltungsgericht Mindenile (Mindeni halduskohus), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis 31. augusti 2021. aasta määrusega, et M. E. O. kaebusel on peatav toime rändeameti otsuses sisalduva väljasaatmiskorralduse suhtes. Lisaks sellele leidis ta, et tal on kahtlusi seoses termini „korduv taotlus“ tõlgendamisega ning AsylG § 71a kooskõlaga liidu õigusega.
33. Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgericht Minden (Mindeni halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktiga q tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt tuleb selles liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata jätta, kui taotleja on varem esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse teises liikmesriigis, kuid kuna taotleja on teises liikmesriigis esitatud taotlusest loobunud, on teine liikmesriik menetluse lõpetanud?
2. Kui esimesele küsimusele tuleb vastata eitavalt:
kas direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktiga q tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt tuleb selles liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata jätta, kui taotleja on varem esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse teises liikmesriigis, kuid kuna taotleja on teises liikmesriigis esitatud taotlusest loobunud, on teine liikmesriik menetluse lõpetanud, olgugi et teine liikmesriik võib varjupaigamenetlust uuendada, kui taotleja seda teises liikmesriigis taotleb?
3. Kui teisele küsimusele tuleb vastata jaatavalt:
kas liidu õigus määrab kindlaks, milline kuupäev rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel on määrav vastamisel küsimusele, kas varem teises liikmesriigis lõpetatud varjupaigamenetlust saab veel uuendada, või reguleerib seda küsimust üksnes riigisisene õigus?
4. Kui kolmandale küsimusele tuleb vastata nii, et asjaomased nõuded sisalduvad liidu õiguses:
milline kuupäev rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel on liidu õiguse alusel määrav vastamisel küsimusele, kas varem teises liikmesriigis lõpetatud varjupaigamenetlust saab veel uuendada?“
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
34. 28. oktoobri 2022. aasta eelotsusetaotlused registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 1. märtsil 2023 (kohtuasi C‑123/23) ja 28. märtsil 2023 (kohtuasi C‑202/23).
35. Euroopa Kohtu presidendi 10. mai 2023. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑123/23 ja C‑202/23 kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks.
36. Saksamaa Liitvabariik, Prantsusmaa valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis toimus 29. veebruaril 2024, olid esindatud Saksamaa Liitvabariik ja komisjon.
V. Analüüs
37. Võib hõlpsasti ette kujutada, et rahvusvahelise kaitse saamise võimaluse suurendamiseks võib varjupaigataotleja soovida esitada rahvusvahelise kaitse taotlusi rohkem kui ühes liikmesriigis. Liidu seadusandja, kes on vägagi hästi teadlik sellest, kui oluline on vältida selles süsteemis takistusi, mis tulenevad liikmesriigi ametiasutuste kohustusest vaadata läbi sama taotleja mitu taotlust, ja soovides vältida „meelepärase kohtualluvuse valikut“,(6) on Dublini III määrusesse lisanud konkreetsed sätted, mille eesmärk on piirata sama isiku esitatud taotluste menetlemist ühe liikmesriigiga(7) ja piirata sellega „teisest rännet“.(8) Sisuliselt on ta kehtestanud „ühtse kontaktpunkti“ mehhanismi, mille eesmärk on heidutada varjupaigataotlejaid algatamast mitut varjupaigamenetlust eri liikmesriikides (liikmesriigis A, B jne) samal ajal või üksteise järel, algatades varjupaigamenetluse liikmesriigis B, C jne, kui varjupaigamenetlus liikmesriigis A on lõpetatud või katkestatud.
38. Alustan sellest, et kirjeldan Dublini III määruse sätteid, mille liidu seadusandja on sõnaselgelt vastu võtnud selleks, et sellist asjade käiku sootuks vältida (A). Seejärel analüüsin, kas liikmesriikidel on võimalik täiendada seda lahendust, võimaldades oma pädevatel ametiasutustel ja kohtutel tunnistada teatavatel tingimustel direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d alusel koostoimes direktiivi artikli 2 punktiga q vastuvõetamatuks taotluse, mis on esitatud pärast seda, kui sama isiku varasema taotluse alusel on toimunud varjupaigamenetlus teises liikmesriigis (B). Tõepoolest, peamine käesolevates kohtuasjades esitatud küsimus puudutab nende sätete kohaldatavust olukorras, mis hõlmab erinevaid liikmesriike, nimelt kui isik palub varjupaika liikmesriigis B (praegusel juhul Saksamaa), kuid seoses sama isiku varasema taotlusega liikmesriigis A (praegusel juhul vastavalt Belgias ja Poolas) on varjupaigamenetlus juba toimunud.
A. „Tagasivõtmismenetlus“: liidu seadusandja sõnaselge lahendus
39. Soovides heidutada rahvusvahelise kaitse taotluste esitamist ühe inimese poolt erinevates liikmesriikides, on liidu seadusandja Dublini III määruses võtnud vastu sätted, mille kohaselt vaatab sellised taotlused läbi üks liikmesriik (edaspidi „vastutav liikmesriik“). Konkreetsemalt on ta selle määruse artikli 18 lõike 1 punktides b–d viidanud, et vastutav liikmesriik on kohustatud „võtma tagasi“ taotleja, kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis.(9)
1. „Tagasivõtmismenetluse“ lühike ülevaade
40. „Tagasivõtmismenetlust“ on üksikasjalikult kirjeldatud Dublini III määruse artiklites 23–25. See menetlus algab „tagasivõtmispalve“ esitamisega palvet esitava liikmesriigi (st liikmesriigi, kus taotleja asub) poolt vastutavale liikmesriigile. Eduka läbiviimise korral päädib see menetlus taotleja üleandmisega. Üleandmise menetlused ja tähtajad on välja toodud selle määruse artiklis 29.
41. Nendest sätetest järeldan, et olukorrad, kus palvet esitav liikmesriik saab „tagasivõtmispalve“ esitada, hõlmavad esiteks olukorda, milles kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik taotleb varjupaika selles liikmesriigis ajal, mil tema taotlus on vastutavas liikmesriigis läbivaatamisel või pärast seda, kui ta on oma taotluse selles liikmesriigis tagasi võtnud (Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punktid b ja c), ja teiseks olukorda, kui ta teeb seda pärast seda, kui tema taotlus on vastutavas liikmesriigis tagasi lükatud (selle määruse artikli 18 lõike 1 punkt d). Mõistan, et esimene olukord vastab kohtuasja C‑202/23 põhikohtuasja asjaoludele, kuna M. E. O. varasemat taotlust puudutav varjupaigamenetlus Poolas oli pooleli, kui ta „esitas“ oma taotluse rändeametile. See menetlus aga katkestati direktiivi 2013/32 artikli 28 lõike 1 alusel seetõttu, et M. E. O. oli oma varasema taotluse Poola ametiasutustele kaudselt tagasi võtnud. Teine olukord vastab kohtuasja C‑123/23 põhikohtuasja asjaoludele.
42. Sellest tuleneb, et mõlema stsenaariumi korral oli rändeametil võimalik kasutada „ilmselget“ lahendust, et vältida ühelt poolt N. A. K. ja tema laste esitatud taotluste ja teiselt poolt M. E. O. esitatud taotluse läbivaatamist. Loomulikult oleks ta võinud esitada „tagasivõtupalve“ vastavalt Poolale ja Belgiale ning korraldada nende isikute üleandmise nimetatud liikmesriikidesse. Rändeamet tegelikult esitas sellise palve kohtuasjas C‑202/23. Esmapilgul näib seega olevat tarbetu lubada liikmesriigil tugineda teistsugusele vahendile (nimelt direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätetatud vastuvõetamatuse alusele).
43. Küll aga, nagu ma järgmisena selgitan (ja nagu põhikohtuasja asjaolud ilmestavad), võib „tagasivõtmismenetluse“ rakendamisel esineda takistusi. Lisaks sellele on liidu seadusandja selgitanud, et liikmesriigid ei ole kohustatud selliseid menetlusi kasutama.
2. „Tagasivõtmismenetlus“: poolik lahendus...
44. „Tagasivõtmismenetlus“ ei ole järgmistel juhtudel tulemuslik. Esiteks võib liikmesriik, milles taotleja on esitanud „korduva taotluse“ (liikmesriik B) mitte pidada kinni vastutavale liikmesriigile (liikmesriik A) tagasivõtmispalve esitamise tähtajast.(10) Sellisel juhul muutub liikmesriigi A asemel asjaomase isiku „korduva taotluse“ läbivaatamise eest vastutavaks liikmesriik B.(11) Teiseks, kui eeldada, et liikmesriik B esitab „tagasivõtmispalve“ õigel ajal, võib liikmesriik, kellele palve esitatakse (liikmesriik A), keelduda asjaomast isikut tagasi võtmast, näiteks seetõttu, et ta ei ole tegelikult taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik.(12) Just nii juhtus kohatuasjas C‑123/23: rändeamet esitas tagasivõtmispalve Hispaania pädevatele ametiasutustele, kes selle tagasi lükkasid, kuna nad ei pidanud ennast N. A. K. ja tema laste taotluse läbivaatamise eest vastutavaks, sest need isikud olid vahepeal taotlenud varjupaika Belgias ja nende taotlusi vaatasid läbi Belgia ametiasutused. Kolmandaks, isegi kui liikmesriik A nõustub taotleja tagasi võtma, ei pruugi liikmesriik B teda sellegipoolest Dublini III määruse artiklis 29 sätestatud tähtaegu järgides liikmesriigile A üle anda. Sellisel juhul vabastatakse liikmesriik A asjaomase isiku tagasivõtmise kohustusest ja vastutus läheb üle liikmesriigile B.(13) Just see juhtus kohtuasjas C‑202/23: rändeametil ei õnnestunud M. E. O‑d ettenähtud tähtaja jooksul Poolale üle anda (kuna ta varjas ennast) ja rändeamet muutus seega tema taotluse läbivaatamise eest vastutavaks.
45. Lisaks sellele ei ole liikmesriigid kohustatud tagasivõtmismenetlust kasutama. Tõepoolest: Dublini III määruse artikli 23 lõikes 1 on üksnes viidatud, et liikmesriik B „võib paluda“(14) liikmesriigil A asjaomane isik tagasi võtta. Lisaks sisaldab selle määruse artikli 3 lõige 2 „suveräänsusklauslit“, mille sõnastus langeb sisuliselt kokku sama määruse artikli 17 lõikes 1 sätestatud „kaalutlusõigust käsitlevate sätetega“. Need sätted annavad igale liikmesriigile loa otsustada läbi vaadata „rahvusvahelise kaitse taotluse, mi[s] on talle esita[t]ud“. Kohtuasjas C‑123/23 esitatud eelotsusetaotlusest selgub, et pärast seda, kui Saksamaa Liitvabariigi poolt Hispaania ametiasutustele esitatud „tagasivõtmispalve“ oli tagasi lükatud, tunnistas ta end Dublini III määruse artikli 17 lõike 1 alusel N. A. K. ja tema laste poolt talle esitatud taotluste läbivaatamise eest vastutavaks. See liikmesriik selgitas kohtuistungil, et ta tugines nimetatud sättele seetõttu, et selleks ajaks oli igal juhul juba liiga hilja, et teha tähtaja jooksul järgmine „tagasivõtmispalve“ Belgia ametiasutustele.
46. Kõigis olukordades, mida olen just kirjeldanud, võib taotluse läbivaatamise vastutus seega üle minna (ja põhikohtuasjades see ka vahetus) liikmesriigilt, kellelt sama asjaomane isik oli varem varjupaika taotlenud ehk liikmesriigilt A (praegusel juhul Belgialt ja Poolalt), riigile, kellele selline taotlus on esitatud ehk liikmesriigile B (praegusel juhul Saksamaa).
47. Just selles kontekstis tuleb analüüsida kohtuasjas C‑123/23 esitatud ainsat küsimust ja kohtuasjas C‑202/23 esitatud nelja küsimust.
B. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkt d koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q: täiendav vahend?
48. Järgnevates jaotistes esitan põhjused, miks usun, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d, tõlgendatuna koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q, tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus liikmesriik B (praegusel juhul Saksamaa) muutub vastutavaks talle tehtud taotluse läbivaatamise eest liikmesriigi A asemel, võivad liikmesriigi B ametiasutused vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata neile esitatud „korduva taotluse“, isegi kui sama isiku varasemat taotlust puudutavat varjupaigamenetlust ei viinud läbi mitte need ametiasutused, vaid seda tegid liikmesriigi A ametiasutused (2).
49. Enne seda aga selgitan, miks ma leian, et olenemata sellest, kas need sätted on selliselt kohaldatavad liikmesriikidevahelises kontekstis, ei saa sellist taotlust nagu esitas M. E. O. kohtuasjas C‑202/23 mingil juhul direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d alusel vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata. Tõepoolest, selleks et nimetatud sättes sisalduv vastuvõetamatuse alus oleks kohaldatav, on esimene eeltingimus see, et taotlus peab olema „korduv taotlus“ selle direktiivi artikli 2 punkti q tähenduses, mis eeldab seda, et liikmesriigi A ametiasutused on teinud asjaomase isiku varasema taotluse suhtes „lõpliku otsuse“. Nagu ma selgitan, ei vasta selline tingimus nagu see, mille on esitanud M. E. O, sellele tingimusele (1).
1. Olukord kohtuasjas C‑202/23: varasemat taotlust puudutava „lõpliku otsuse“ vajadus (direktiivi 2013/32 artikli 2 punkt q)
50. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et M. E. O. taotlus rändeametile esitati 2. märtsil 2020 ja see registreeriti 30. aprillil 2020. Samuti märgib ta, et varjupaigamenetlus Poolas, mis puudutas M. E. O. varasemat taotlust, katkestati direktiivi 2013/32 artikli 28 lõike 1 alusel(15) 20. aprillil 2020 põhjusel, et M. E. O. oli vaikimisi oma taotluse tagasi võtnud. Samas oleks seda menetlust saanud jätkata kuni 2021. aasta jaanuarini.
51. Sellega seoses märgin, et direktiivi 2013/32 artikli 2 punktis q on sätestatud, et „korduva taotlusega“ on tegemist, kui esitatakse täiendav taotlus „pärast eelmise taotluse kohta lõpliku otsuse tegemist, sealhulgas […] juhud, mil menetlev ametiasutus on taotluse pärast selle direktiivi artikli 28 lõike 1 kohast kaudset tagasivõtmist tagasi lükanud“. Seega pelk asjaolu, et asjaomase isiku varasemat taotlust puudutav varjupaigamenetlus lõpetati selle artikli alusel ning et see taotlus oli vaikimisi tagasi võetud, ei takista iseenesest seda, et sama isik esitab hiljem taotluse, mida tuleb käsitada „korduva taotlusena“ selle sätte tähenduses.
52. Nagu aga komisjon õigesti rõhutab, siis selleks, et taotlus kuuluks sellise asjade käigu puhul direktiivi 2013/32 artikli 2 punktis q sisalduva mõiste „korduv taotlus“ kohaldamisalasse, peab liikmesriigi A otsus varasema varjupaigamenetluse lõpetamise kohta olema esiteks juba tehtud ajaks, mil asjaomane isik esitab oma taotluse liikmesriigis B(16). Teiseks ei tohi taotlejal enam olla võimalust seda menetlust jätkata (vastasel juhul ei saa otsust pidada lõplikuks).
53. Nõustun komisjoniga, et selline taotlus nagu see, mille on rändeametile esitanud M. E. O., ei vasta sellele esimesele tingimusele. Tõepoolest, kui M. E. O. esitas 2. märtsil 2020 oma taotluse rändeametile, ei olnud Poola ametiasutuste otsus lõpetada varjupaigamenetlus seoses tema varasema taotlusega (mis esitati 20. aprillil 2020) isegi veel vastu võetud.
54. Sellega seoses kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas kuupäev, mil M. E. O. esitas oma taotluse Saksamaal, on asjakohane. Selle kohtu hinnangul võib asjasse puutuv kuupäev olla ka päev, mil see taotlus registreeriti, või päev, mil rändeamet muutus selle läbivaatamise eest vastutavaks (mis mõlemad olid hilisemad kui päev, mil Poola ametiasutused võtsid vastu otsuse lõpetada nende menetluses olev varjupaigamenetlus). Küll aga märgin, et direktiivi 2013/32 artikli 2 punktis q on öeldud, et taotlust saab pidada „korduvaks taotluseks“ üksnes juhul, kui see taotlus „esitatakse pärast [sama isiku] eelmise taotluse kohta […] otsuse tegemist“.(17) Saan aru, et mõiste „esitatakse“ viitab hetkele, mis on erinev mitte üksnes hetkest, mil ametiasutus tunnistab end vastutavaks taotluse läbivaatamise eest, vaid ka hetkest, mil taotlus on registreeritud, ja vastab kohtuasjas C‑202/23 2. märtsile 2020 (kuupäev, mis on märgitud M. E. O. taotlusel). Tõepoolest, rahvusvahelise kaitse taotluse „esitamise“ toiminguga ei kaasne mingeid haldusformaalsusi.(18) Selline tõlgendus tuleneb eelkõige selle direktiivi artikli 6 lõikest 1, milles on öeldud, et „[k]ui isik esitab rahvusvahelise kaitse taotluse […] registreeritakse taotlus hiljemalt kolme tööpäeva möödumisel taotluse esitamisest“.
55. Mis puudutab teist nõuet, mida ma nimetasin eespool punktis 53, siis leian, M. E. O. taotluse rändeametile ei vasta sellele nõudele, sest ajal, mil M. E. O. selle taotluse tegi, oleks saanud Poola ametiasutustes seda menetlust jätkata kuni 20. jaanuarini 2021.
56. Sellega seoses tuletan meelde, et direktiivi 2013/32 artikli 28 lõiget 1 tuleb tõlgendada koostoimes artikli 28 lõikega 2, milles on sätestatud, et liikmesriigid tagavad, et taotlejal, kelle suhtes on vastu võetud otsus varjupaigamenetluse lõpetamise kohta, on õigus nõuda oma juhtumi uut läbivaatamist või õigus esitada uus taotlus, ning et selle taotluse suhtes ei kohaldata artiklites 40 ja 41 osutatud menetlust.(19) Arvestades, et direktiivi 2013/32 artiklites 40 ja 41 on täpsustatud „korduvate taotluste“ suhtes kohaldatavat menetlust, on minu hinnangul selge, et taotlust, mis on esitatud enne selle üheksakuulise või pikema tähtaja lõppu (ajal, mil varjupaigamenetlust liikmesriigis A saab veel jätkata), ei saa mingil juhul pidada „korduvaks taotluseks“ selle direktiivi artikli 2 punkti q tähenduses.(20)
57. Neid asjaolusid arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kohtuasjas C‑202/23 esitatud neljale küsimusele nii, et ainuüksi asjaolu, et asjaomase isiku varasema rahvusvahelise kaitse taotluse varjupaigamenetlus lõpetati direktiivi 2013/32 artikli 28 lõike 1 alusel tehtud otsusega see menetlus lõpetada, ei takista iseenesest seda, et sama isiku hiljem esitatud taotlust käsitatakse „korduva taotlusena“ selle direktiivi artikli 2 punkti q tähenduses. Küll aga ei saa sellist taotlust pidada selle sätte kohaldamisalasse kuuluvaks ja direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alus ei ole kohaldatav, kui varasema taotlusega seotud varjupaigamenetluse lõpetamise otsust ei ole veel vastu võetud või kui asjaomasel isikul on jätkuvalt võimalus selle menetlusega jätkata. Sellega seoses on selle direktiivi artikli 28 lõikes 2 sedastatud, et „[l]iikmesriigid võivad ette näha vähemalt üheksakuuse tähtaja“, mille jooksul on võimalik menetlust jätkata. Järelikult on liikmesriikide ülesanne otsustada oma riigisiseses õiguses, milline see tähtaeg on, tingimusel et see ei ole lühem kui selles sättes ette nähtud üheksakuuline miinimumtähtaeg.
58. Selguse huvides: kui varjupaigataotleja taotleb rahvusvahelist kaitset liikmesriigis B enne, kui liikmesriigis A on vastu võetud varjupaigamenetluse lõpetamise otsus, või enne, kui selle menetlusega jätkamise tähtaeg on möödunud, ei ole liikmesriigil B muud valikut, kui kasutada kas Dublini III määruses sätestatud „tagasivõtmismenetlust“ või tunnistada ennast talle tehtud taotluse läbivaatamisel vastutavaks (kohaldades selle määruse artikli 17 lõiget 1) ja alustada taotleja nõuete täielikku sisulist läbivaatamist.(21)
2. Olukord kohtuasjas C‑123/23: direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse aluse kohaldatavus liikmesriikidevahelises kontekstis
59. Olukorda kohtuasjas C‑123/23 ei iseloomusta probleem, mille tuvastasin eelmises jaotises. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et ajal, mil N. A. K. ja tema lapsed taotlesid rändeametis varjupaika, oli varjupaigamenetlus liikmesriigis A (praegusel juhul Belgias) lõpliku eitava otsusega lõpetatud. Tõepoolest, Belgia ametiasutused olid N. A. K. ja tema laste nõuded tagasi lükanud otsusega, mida ei olnud võimalik edasi kaevata. Niisiis olid need ametiasutused võtnud vastu „lõpliku otsuse“ direktiivi 2013/32 artikli 2 punkti q tähenduses tõlgendatuna koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga e, milles on sätestatud, et „„lõplik otsus“ on otsus selle kohta, kas kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule antakse pagulasseisund või täiendava kaitse seisund direktiivi [2011/95] alusel, ning mille suhtes ei kohaldata enam […] õiguskaitsevahendit“.
60. Seda arvestades sõltub see, kas Saksamaa Liitvabariik, kes on tunnistanud ennast N. A. K. ja tema laste taotluste läbivaatamise eest vastutavaks,(22) saab tugineda direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alusele ikkagi sellest, kas see säte, tõlgendatuna koostoimes direktiivi artikli 2 punktiga q, nõuab, et varasem taotlus ja „korduv taotlus“ oleks esitatud samas liikmesriigis.
61. Selleks, et selgitada, miks need sätted minu hinnangul sellist nõuet ei sisalda, jätkan direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q grammatilise, kontekstipõhise ja teleoloogilise tõlgendamisega.
a) Grammatiline tõlgendus
62. Direktiivi 2013/32 artiklis 33 „Vastuvõetamatud taotlused“ on sätestatud erandid üldreeglist, mille kohaselt vaatavad liikmesriikide pädevad asutused rahvusvahelise kaitse taotlused sisuliselt läbi.(23) Selle teises lõikes on sätestatud, et rahvusvahelise kaitse taotlust „võib“ pidada vastuvõetamatuks „ainult juhul, kui“ üks selles lõikes loetletud alustest kuulub kohaldamisele. Saan sellest sättest esiteks aru, et liikmesriigid ei ole kohustatud ühtegi taotlust vastuvõetamatuks tunnistama. Teiseks puudub liikmesriikidel vabadus sätestada oma õigusaktides täiendavaid vastuvõetamatuse aluseid.(24)
63. Nendel tingimustel on minu jaoks selge, et selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alust, mis on kohaldatav „korduvatele taotlustele“, tuleb mõista kui valikulist ja ammendavat alust selliste taotluste vastuvõetamatuks tunnistamiseks. Selle aluse kohaldatavus kontekstis, mis hõlmab mitut liikmesriiki, kes osalevad täielikult Euroopa ühises varjupaigasüsteemis, sõltub seega sellest, kas direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d sõnastus tõlgendatuna koostoimes sama direktiivi artikli 2 punkiga q on piisavalt lai, et seda võimaldada.
64. Sellega seoses märgin, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkt d ei viita sellele, et asjaomase isiku varasema taotlusega seotud varjupaigamenetlus, mis on lõpetatud lõpliku otsuse tegemisega, peab tingimata olema toimunud samas liikmesriigis, kus see isik hiljem varjupaika taotleb. Tegelikult sisaldab see säte kahte sõnaselget tingimust, nimelt esiteks, et tegemist peab olema „korduva taotlusega“ ja teiseks, et ei ole „tuvastatud ega taotleja poolt esitatud uusi [asjaolusid] ega tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna […]“. Selles ei ole midagi öeldud selle kohta, kus see varjupaigamenetlus peab olema läbi viidud – minu hinnangul sõltub selles küsimuses lahendus esimesest tingimusest. Samuti on kõnealuse direktiivi artikli 2 punkt q selles osas ebaselge.
65. Nagu ma juba eespool sissejuhatuses väitsin, on Euroopa Kohus tõlgendanud direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud kahest sõnaselgest tingimusest esimest nii, et sellega on vastuolus see, kui taotlust peetakse „korduvaks taotluseks“, kui see on esitatud pärast seda, kui sama isiku taotluse on läbi vaadanud kolmas riik (Norra) või liikmesriik (Taani), kelle on Dublini III määrus siduv, aga mitte see direktiiv ega direktiiv 2011/95. Ta on põhjendanud seda järeldust asjaoluga, et asjaomase isiku varasemat taotlust puudutava lõpliku otsuse peab olema vastu võtnud riik, kellele on viimati nimetatud direktiiv siduv. Küll aga on Euroopa Kohus sõnaselgelt märkinud, et tema järeldus „[ei mõjuta] eraldiseisvat küsimust, kas mõiste „korduv taotlus“ on kohaldatav liikmesriigile esitatud uue rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes pärast seda, kui teine liikmesriik [kes on selle direktiiviga seotud] on varasema taotluse lõpliku otsusega rahuldamata jätnud“.(25) Seega on ta selle küsimuse jätnud lahtiseks.
66. Lisan, et mis puudutab direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud teist tingimust, on Euroopa Kohus leidnud kontekstis, kus tal paluti teha otsus mõiste „uus [asjaolu] või tõend“ tähenduse kohta direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d ning artikli 40 lõigete 2 ja 3 tähenduses, et olukordi, kus see direktiiv nõuab, et „korduv taotlus“ loetaks vastuvõetavaks, tuleb tõlgendada laialt.(26) Selles osas tuletas ta meelde, et välja arvatud juhtudel, mis on hõlmatud nimetatud õigusakti artikli 33 lõikes 2 loetletud alustega, peavad liikmesriigi ametiasutused analüüsima rahvusvahelise kaitse taotlusi sisuliselt, nagu ma juba selgitasin eespool käesoleva ettepaneku punktis 62. Küll aga ei puudutanud see kohtuotsus eriti küsimust, mis on tõstatatud käesolevas kohtuasjas. Nimelt ei saa Euroopa Kohtu nendest järeldustest tuletada, et eeldus, mida ei ole direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sõnaselgelt välja toodud ja mis ei seondu mitte teise, vaid esimese selles sättes ette nähtud tingimusega (nimelt, et taotluse saab „korduva taotlusena“ saab vastuvõetamatuks tunnistada üksnes siis, kui see tehakse liikmesriigis, kes on teinud lõpliku otsuse sama isiku varasema taotluse suhtes).
67. Võtan selle jaotise kokku tõdemusega, et Euroopa Kohus on juba märkinud – seda küll konkreetses olukorras(27), mis ei puudutanud direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d, vaid enne direktiivi 2013/32 jõustumist kohaldamisele kuulunud direktiivi 2005/85/EÜ(28) vastavat sätet –, et liikmesriigis pärast seda tehtud taotluse, kui sama isiku varasem identne taotlus on muus (esimeses) liikmesriigis lõpliku otsusega tagasi lükatud, võib see teine liikmesriik tunnistada vastuvõetamatuks.(29)
68. Sellest tulenevalt nõustun ma Saksamaa Liitvabariigiga, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d ja artikli 2 punkti q sõnastus on piisavalt lai, et hõlmata võimalust, et esimesena nimetatud sättes sätestatud vastuvõetamatuse alus on kohaldatav kontekstis, mis hõlmab mitut liikmesriiki, kes osalevad täielikult Euroopa ühises varjupaigasüsteemis. Samal ajal ei saa ma teha järeldust, et selline võimalus on olemas üksnes nende sätete sõnastuse põhjal – mistõttu asun nüüd neid sätteid kontekstipõhiselt ja teleoloogiliselt tõlgendama.
b) Kontekstipõhine ja teleoloogiline tõlgendus
69. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d ja artikli 2 punkti q kontekstipõhine ja teleoloogiline tõlgendus toetab minu hinnangul järeldust, mille kohaselt on neid sätteid võimalik kohaldada olukorras, kus lõpliku otsuse asjaomase isiku varasema taotluse suhtes on teinud liikmesriik, kes osaleb täielikult Euroopa ühises varjupaigasüsteemis, kuid ei ole see liikmesriik, kus see isik parasjagu varjupaika taotleb.
70. Esiteks tuleb neid sätteid tõlgendada koostoimes direktiivi 2013/32 artikliga 40, mille lõigetes 2–5 on täpsustatud menetlust, mida üldiselt kohaldatakse „korduvate taotluste“ suhtes. Mitte üheski neist sätetest ei ole viidet sellele, et selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alus (või seoses sellega selle direktiivi artikli 2 punktis q määratletud mõiste „korduv taotlus“) peab piirduma olukordadega, kus korduvad taotlused esitatakse üksnes samas liikmesriigis. Kõige tähelepanuväärsem on see, et direktiivi 2013/32 artikli 40 lõikes 5 on üksnes sätestatud, et „[k]ui korduvat taotlust ei vaadata käesoleva artikli kohaselt uuesti läbi, peetakse seda vastavalt [selle direktiivi] artikli 33 lõike 2 punktile d vastuvõetamatuks“.
71. Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et direktiivi 2013/32 artikkel 40 sisaldab veel üht lõiget (lõige 1), milles on konkreetselt nimetatud „korduvaid taotlusi“, mis esitatakse „samas liikmesriigis“. Niisiis ei ole see lõige üldkohaldatav säte, mille eesmärk on sarnaselt artikli 40 lõigetega 2–5 hõlmata kõiki olukordi, kus taotlust võib pidada „korduvaks taotluseks“. Nagu Euroopa Kohus hiljuti kinnitas, peetakse selles lõikes – kuivõrd seda kohaldatakse „korduvate taotluste“ suhtes – silmas väga spetsiifilist juhtumit, mil riigisisene õigus lubab erandkorras, et menetlus, mille tulemusena eelmine taotlus lõplikult tagasi lükati, taasavatakse korduva taotluse esitamise korral.(30)
72. Sellist direktiivi 2013/32 artikli 40 lõike 1 piiratud kohaldamisala kinnitab ka selle artikli lõige 7. See lõige on kohaldatav olukorras, kus isik, kelle suhtes tuleb täita [Dublini III määruse artikli 29 alusel vastu võetud] üleandmisotsust, esitab üleandvale liikmesriigile täiendavaid selgitusi või korduva taotluse. See, et direktiivi 2013/32 artikli 40 lõikega 7 reguleeritud olukord on erinev selle direktiivi artikli 40 lõikega 1 hõlmatud kahest olukorrast, kinnitab seda, et see säte on pelgalt lex specialis.(31)
73. Minu hinnangul nähtub direktiivi 2013/32 artikli 40 lõikest 7 selgelt(32), et „korduv taotlus“, nii nagu see on määratletud selle direktiivi artikli 2 punktis q, ei piirdu taotlusega, mis on tehtud samas liikmesriigis, kus on esitatud sama isiku varasem taotlus. Seda mõistet kohaldatakse tegelikult direktiivi 2013/32 artikli 40 lõike 7 kohaselt taotlusele, mis on esitatud teises, nimelt üleandvas liikmesriigis).(33)
74. Teiseks tuleb direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d tõlgendada koostoimes teiste vastuvõetamatuse alustega, mis on sätestatud selle direktiivi artikli 33 lõikes 2, eelkõige selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis a. See säte võimaldab liikmesriigil tunnistada vastuvõetamatuks taotluse seetõttu, et „mõni teine liikmesriik on [asjaomasele isikule] andnud rahvusvahelise kaitse“. Kuigi on selge, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkt a puudutab teistsugust faktilist olukorda kui selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punkt d (nimelt olukorda, kus teine liikmesriik on sama isiku varasemale taotlusele vastanud jaatavalt, mitte eitavalt), näib mulle, et nende kahe sätte kohaldamisala „eraldusjoon“ ei ole alati selge.
75. Tõepoolest, Euroopa Kohus on direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a osaliselt eitavate otsuste suhtes juba kohaldanud. Kohtuotsuses Ibrahim jt(34) leidis Euroopa Kohus, et rändeamet saab seda sätet kohaldada selleks, et tunnistada vastuvõetamatuks nende isikute taotlused, kellele muu liikmesriik on eelnevalt andnud täiendava kaitse seisundi, mitte aga pagulasseisundi. Kohus leidis, et „artikli 33 lõike 2 punktiga a […] laiendatakse […] varem direktiivi 2005/85 artikli 25 lõike 2 punktis a ette nähtud võimalust, mille kohaselt oli selline tagasilükkamine lubatud ainult siis, kui taotlejale oli antud teises liikmesriigis pagulasseisund“.
76. Selles kohtuotsuses rõhutas Euroopa Kohus, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkt a väljendab liikmesriikide vastastikuse usalduse põhimõtet.(35) Seda arvestades väidab komisjon aga seda, et kui lubada artikli 33 lõike 2 punkti d kohaldamist liikmesriikidevahelistes olukordades, oleks tegemist enamaga kui vastastikuse usalduse põhimõtte väljendusega, kuna see kujutaks endast eitavate varjupaigaotsuste vastastikust tunnustamist. Selline vastastikune tunnustamine oleks võimalik üksnes olukorras, kus liidu seadusandja on selle sõnaselgelt sätestanud.
77. Ma ei nõustu selle seisukohaga.
78. Tegelikult nõustun ma Saksamaa Liitvabariigiga, et komisjoni põhjendustes ei ole arvesse võetud olulist asjaolu. Minu hinnangul eeldaks eitavate varjupaigaotsuste vastastikune tunnustamine suurt „automatiseeritust“ ja nõuaks seda, et ühe liikmesriigi ametiasutuste tehtud otsus on siduv teise liikmesriigi ametiasutustele, kes on põhimõtteliselt kohustatud seda tunnustama ja täitma, nii nagu tegemist oleks nende endi otsusega.(36) Olen nõus, et selliseid kohustusi on keeruline panna liikmesriikide ametiasutustele ilma esmase õiguse sõnaselge sätteta või liidu seadusandja sõnaselge kavatsuseta.(37)
79. Nagu ma juba eespool käesoleva ettepaneku punktis 62 selgitasin, ei ole liikmesriigid direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 alusel kohustatud ühtegi taotlust vastuvõetamatuks tunnistama.(38) Kui Euroopa Kohus otsustaks selle lahenduse kasuks, mille ma välja pakun, oleks tulemuseks see, et kui liikmesriik B seisaks silmitsi „korduva taotlusega“, mis on esitatud pärast seda, kui liikmesriigis A on sama isiku varasema varjupaigataotlusega seotud menetlus lõpetatud lõpliku otsusega, oleks liikmesriigil B vabadus (tingimusel, et ta on Dublini III määruses sätestatud kriteeriumide alusel vastutav liikmesriik) sellises korduvas taotluses esitatud nõuded täielikult läbi vaadata, ilma et sama isiku varasemat taotlust puudutav otsus teda seoks.
80. Neil tingimustel leian, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d tõlgendamine koostoimes artikli 2 punktiga q nii et sarnaselt selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktiga a saab seda kohaldada liikmesriikidevahelistes olukordades, ei tähendaks seda, et luuakse vastastikuse tunnustamise süsteem, milles liikmesriigid on kohustatud tunnustama ja täitma teiste liikmesriikide otsuseid. Kui üldse, siis see tõlgendus üksnes kinnitaks, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alus kujutab endast samuti vastastikuse usalduse põhimõtte väljendust. See on kooskõlas asjaoluga, et liidu seadusandja ei ole ELTL artikli 78 lõike 2 punktis a seatud eesmärki, nimelt kogu liidus kehtivat ühetaolist varjupaigaseisundit kolmandate riikide kodanikele veel täielikult konkretiseerinud, kehtestades pagulasseisundi andmise (või sellest keeldumise) otsuste liikmesriikidevahelise vastastikuse tunnustamise põhimõtte ning täpsustades selle põhimõtte rakendamise korda.(39)
81. Kolmandaks leian, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d tõlgendamine koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktiga q, nagu ma soovitan, aitaks kaasa eesmärgile piirata „teisest rännet“ liikmesriikide vahel. See eesmärk, mis on Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kui terviku alus, väljendub konkreetselt direktiivi 2013/32 põhjenduses 13.
82. Nagu komisjon ja Prantsusmaa valitsus on meelde tuletanud, on sellel, kui taotlust koheldakse „korduva taotlusena“, selle esitanud isiku jaoks teatud tagajärjed. Lisaks sellele, et sellise taotluse saab tunnistada direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d alusel vastuvõetamatuks, saab selle suhtes (kui seda ei lükata vastuvõetamatuse tõttu tagasi)(40) kohaldada ka kiirendatud menetlust.(41) Lisaks sellele võivad liikmesriigid teha erandeid taotleja õigusest jääda nende territooriumile.(42) Viimaks võib „korduva taotluse“ lükata kiirendatud menetluse lõpus tagasi „ilmse põhjendamatuse“ tõttu ja liikmesriigid võivad sel juhul jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata ja lisada tagasisaatmisotsusele sisenemiskeelu.(43)
83. Mis aga juhtub siis, kui sellised tagajärjed kaasnevad üksnes „korduvate taotlustega“, mis on tehtud samas liikmesriigis (liikmesriigis A), ja mitte kunagi taotlustega, mis on tehtud teises liikmesriigis (liikmesriigis B), kui taotleja kolib „teisese rände“ raames liikmesriigist A liikmesriiki B? Taotlejale, kes osaleb sellises „teiseses rändes“, langeb tegelikult osaks soodsam kohtlemine, kui sellele, kes „järgib reegleid“ ja jääb vastutavasse liikmesriiki. Tema saab sisuliselt liikmesriigis B „puhtalt lehelt“ uuesti alustada, kuna see liikmesriik on kohustatud tema taotluse täielikult sisuliselt läbi vaatama. Üldiselt võivad varjupaigataotlejad seega olla julgustatud liikuma liikmesriigist A liikmesriiki B niipea, kui nad saavad liikmesriigis A eitava otsuse. Nad võivad isegi hoiduda sellise otsuse edasi kaebamisest liikmesriigis A ja lasta sel lõplikuks muutuda (arvestades, et see annab neile võimaluse alustada uut menetlust liikmesriigis B). Soovides suurendada oma võimalusi nende olukorra täielikuks uuesti läbi vaatamiseks, võivad varjupaigataotlejad olla ajendatud esitama „uusi“ taotlusi nii paljudes teistes liikmesriikides kui võimalik.(44)
84. Sellised olukorrad kahtlemata ajendavad, mitte ei piira teisest rännet. Vastupidi, kui liikmesriigil B on võimalik tunnistada vastuvõetamatuks talle esitatud „korduv taotlus“, isegi kui sama isiku varasema taotluse suhtes ei ole lõplikku otsust teinud tema ametiasutused, vaid liikmesriigi A ametiasutused, väheneks selle isiku kiusatus jõuda liikmesriiki B.
85. Neljandaks leian, et tõlgendus, mille ma Euroopa Kohtule välja pakun, aitab kaasa veel ühele direktiivi 2013/32 eesmärgile, milleks on, nii nagu selle põhjenduses 36 on viidatud, leevendada teatud tingimustel liikmesriikide pädevate asutuste halduskoormust.
86. „Teisene ränne“ põhjustab liikmesriikide pädevatele asutustele märkimisväärse halduskoormuse, eelkõige neis liikmesriikides, kus esitatakse „korduv taotlus“ ja kes ei saa taotlejat üle anda liikmesriigile, kes viis läbi sama isiku varasema taotlusega seotud varjupaigamenetluse.
87. Kui naasta erinevate stsenaariumide juurde, mida ma kirjeldasin käesoleva ettepaneku punktides 44–47, siis vastab tõele, et mõnel juhul võib Dublini III määruses kehtestatud „tagasivõtmismenetlus“ ebaõnnestuda ja „korduva taotluse“ läbivaatamise vastutus üle minna liikmesriigilt A liikmesriigile B, sest just liikmesriik B tekitab selle menetluse rakendamise „tõrke“ (näiteks kui ta ei esita tagasivõtmispalvet õigel ajal) või tunnistab ennast taotluse läbivaatamise eest vastutavaks. Teistel juhtudel aga võib tagasivõtmismenetluse nurjumise põhjus olla liikmesriigi B kontrolli alt väljas.(45) On hõlbus järeldada, et oleks ebaproportsionaalne nõuda, et liikmesriik B viiks kõigil juhtudel, mil talle esitatakse „korduv taotlus“, läbi sellise taotluse uue täieliku sisulise läbivaatamise.
88. Viimaks ja enne kui ma selle osa kokku võtan, märgin, et Prantsusmaa valitsus väidab, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d tuleb tõlgendada koos selle direktiivi põhjendusega 36, mille teine lause seob liikmesriikide „korduva taotluse“ vastuvõetamatuks tunnistamise võimaluse res judicata põhimõttega. Selle valitsuse hinnangul on res judicata põhimõte kohaldatav üksnes olukordades, mis jäävad ühe liikmesriigi piiridesse. Seega väidab ta, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alus saab üksnes puudutada olukorda, kus sama isiku varasema taotluse suhtes on eitava otsuse teinud sama liikmesriik, kus esitati „korduv taotlus“.
89. Ma ei nõustu Prantsusmaa valitsusega, et selline tulemus võib tuleneda pelgast asjaolust, et direktiivi 2013/32 põhjenduse 36 teine lause viitab res judicata põhimõttele.
90. Sellega seoses tuletan meelde, et nagu ma olen selgitanud oma ettepanekus kohtuasjas Bundesrepublik Deutschland (korduva taotluse vastuvõetavus),(46) ei ole see põhimõte tingimata asjakohane iga korduva taotluse esitamise korral. Tõepoolest, selleks, et res judicata puutuks asjasse, on vaja kohtuotsust. Isegi täiesti riigisiseses olukorras võib asjaomase isiku varasema taotluse menetlemine olla lõpetatud üksnes pädeva asutuse haldusotsusega, mida ei ole õigel ajal kohtus vaidlustatud. Sellisel juhul ei ole res juricata põhimõte kohaldatav, sest puudub kohtuotsus, mis selle kohaldamise tingiks.(47) Sellest tuleneb, et selle põhimõtte tähtsust ei tohiks direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d kohaldamise kontekstis liigselt rõhutada, kuna isegi puhtalt riigisisestes olukordades ei hõlma see kõiki olukordi, milles „korduv taotlus“ on võimalik tunnistada vastuvõetamatuks.
91. Lisan, et direktiivi 2013/32 põhjenduse 36 esimeses lauses juba kajastub see mõte. Selles lauses on sätestatud – sõnastuses, mis on laiem kui selle põhjenduse teise lause oma –, et „[k]ui taotleja esitab korduva taotluse ilma uusi tõendeid või väiteid esitamata, oleks ebaproportsionaalne kohustada liikmesriike läbivaatamismenetlust täies ulatuses uuesti korraldama“. Vastupidi Prantsusmaa valitsusele olen seega seisukohal, et direktiivi 2013/32 põhjenduse 36 teise lause viide res judicata põhimõttele ei toeta järeldust, mille kohaselt on selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alus kohaldatav üksnes siis, kus sama isiku varasema taotluse suhtes on varjupaigamenetluse läbi viinud sama liikmesriik, kus esitati „korduv taotlus“.
c) Vahejäreldus
92. Kõiki välja toodud asjaolusid arvestades leian, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d tuleb koostoimes sama direktiivi artikli 2 lõikega q tõlgendada nii, et olukorras, kus liikmesriik B muutub (Dublini III määruses sätestatud kriteeriumide kohaldamise tulemusel) vastutavaks liikmesriigiks, et vaadata läbi taotlus, mis on tehtud liikmesriigi A asemel temale, saab see liikmesriik neile sätetele tugineda, et lükata temale esitatud „korduv taotlus“ vastuvõetamatuse tõttu tagasi, tuginedes sellele, et sama isiku varasemas varjupaigamenetluses on juba tehtud lõplik otsus liikmesriigis A. See lahendus aitaks nimelt kaasa vähemalt kahe selle direktiivi eesmärgi saavutamisele – nimelt „teisese rände“ piiramisele ja teatud tingimustel liikmesriikide pädevate asutuste halduskoormuse vähendamisele. Lisaks sellele annaks see tegeliku toime vastastikuse usalduse põhimõttele, mis, nagu ma olen selgitanud, kujutab endast Euroopa ühise varjupaigasüsteemi alust. Ma ei leia, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q või teistes selle direktiivi sätetes oleks midagi, millega see tõlgendus oleks vastuolus.
93. Seda silmas pidades jääb üle selgitada, miks lahendus, mille ma Euroopa Kohtule välja pakun, ei tule taotlejate õiguste kaitse arvelt ega ohusta „tagasivõtmismenetluse“ tõhusust.
d) Taotlejate õiguste säilitamise ja „tagasivõtmismenetluse“ tõhususe olulisus
94. Prantsusmaa valitsus väidab, viidates kaalutlustele, mille ma olen välja toonud eespool käesoleva ettepaneku punktis 81, et tõlgendus, mida kaitseb Saksamaa Liitvabariik, ohustaks taotleja olukorra piisavat ja täielikku läbivaatamist, mille olulisust on Euroopa Kohus oma kohtupraktikas korduvalt välja toonud.(48) Komisjon asub samasugusele seisukohale ja märgib omalt poolt, et liikmesriikidevahelisel teabevahetusel on praktilisi takistusi. Tema hinnangul võib liikmesriigil B olla raske teada kõiki asjakohaseid asjaolusid, millel põhineb liikmesriigi A lõplik eitav otsus, ja seega hinnata, kas „[on] tuvastatud [või] taotleja poolt esitatud uusi [asjaolusid] [või] tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna direktiivi [2011/95] alusel“. Liikmesriikide pädevate asutuste eksimisruum võib liikmesriikidevahelistes olukordades olla seega suurem kui puhtalt riigisisestes olukordades.
95. Nõustun nii Prantsusmaa valitsuse kui ka komisjoniga, et taotlejate õigusi ei saa tuua ohvriks eesmärgile piirata „teisest rännet“ või leevendada liikmesriikide pädevate asutuste halduskoormust. Nagu olen rõhutanud oma ettepanekus kohtuasjas Bundesrepublik Deutschland (korduva taotluse vastuvõetavus),(49) on selge, et „korduvate taotlustega“ seotud õigusnormide kehtestamisel ei olnud liidu seadusandja eesmärk mitte üksnes „leevendada“ nende asutuste töökoormust, vaid ühtlasi tagada alati varjupaigataotlejate piisavalt kõrge kaitstuse tase (tagades neile tegeliku õiguse nende olukorra asjakohasele läbivaatamisele)(50) ning ühtlasi tagada, et järgitakse tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, mis näeb ette, et mitte kedagi ei tohi saata tagasi sinna, kus teda ohustab tagakiusamine.(51)
96. Leian aga, et lahendus, mille Euroopa Kohtule välja pakun, on mitmel põhjusel kooskõlas nende teiste eesmärkidega.
97. Alustan sellest, et nimetan Dublini III määruse artiklit 34. Selle sätte eesmärk on hõlbustada teabevahetust liikmesriikide vahel, pannes neile koostöökohustuse. Selle lõikes 1 on sätestatud, et „iga liikmesriik edastab igale seda soovivale liikmesriigile sellised taotleja isikuandmed, mis on nõuetekohased, asjakohased ja hädavajalikud“,(52) eesmärgiga muu hulgas vaadata läbi rahvusvahelise kaitse taotlus. Selle artikli lõike 2 punktis g on sätestatud, et lõikes 1 nimetatud teave hõlmab „taotluse menetlemise järku ja otsuse sisu, kui selline otsus on tehtud“.
98. Kohtuistungil selgitas Saksamaa Liitvabariik, et kohtuasjas C‑123/23 andsid Belgia ametiasutused vastusena rändeameti „teabe saamise palvele“, mis esitati Dublini III määruse artikli 34 alusel, rändeametile täieliku juurdepääsu otsusele, mille nad olid teinud N. A. K. ja tema laste varasemate taotluste kohta. Neil tingimustel olen vastupidi komisjonile seisukohal, et liikmesriigil B võib olla täiesti võimalik teada kõiki asjaolusid, millel põhines liikmesriigi A lõplik eitav otsus.
99. Kummatigi nõustun komisjoniga, et kõrget kaitsetaset, mis tuleb varjupaigataotlejatele tagada, ei oleks võimalik saavutada, kui liikmesriigi pädevad asutused võiksid tunnistada „korduva taotluse“ vastuvõetamatuks ka olukordades, kus neil e pole teada kõik asjaolud, millel põhines sama isiku varasema taotluse kohta tehtud lõplik eitav otsus.
100. Sellega seoses märgin aga, et Saksamaa Liitvabariik tõi kohtuistungil õigesti välja, et kui teave liikmesriigis A läbi viidud varjupaigamenetluse kohta puudub, on taotlejate õigused siiski kaitstud, sest liikmesriik B peab de facto tunnistama nende korduvad taotlused vastuvõetavaks. Tõepoolest, sellistel asjaoludel ei saa see liikmesriik välistada, et on „tuvastatud [või] taotleja poolt esitatud uusi [asjaolusid] [või] tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna“ ja et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d(53) sätestatud kahest sõnaselgest tingimusest teine ei ole täidetud.
101. Tuletan meelde, et nagu ma selgitasin oma ettepanekus kohtuasjas Bundesrepublik Deutschland (korduva taotluse vastuvõetavus),(54)tuleb direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d tõlgendada nii, et kuigi liikmesriikidel on õigus korduvad taotlused vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata, saavad pädevad riigisisesed ametiasutused seda võimalust kasutada üksnes siis, kui, nagu juba öeldud, ei ole tuvastatud ega taotleja ei ole esitanud selliseid „uusi asjaolusid või tõendeid“. Igasuguseid kahtlusi seoses selle tingimuse täitmisega (olgu siis teabe puudumise tõttu või muul põhjusel) tuleb tõlgendada asjaomase isiku kasuks ja selle tulemusel peab „korduv taotlus“ olema vastuvõetav.
102. Erinevalt komisjonist olen seega sarnaselt Saksamaa Liitvabariigiga seisukohal, et puudulik teave varjupaigamenetluse kohta, mis viidi läbi seoses asjaomase isiku varasema taotlusega esimeses liikmesriigis (liikmesriik A), ei saa negatiivselt mõjutada selle isiku „korduva taotluse“ menetlemist teises liikmesriigis (liikmesriik B). See on oluline piirang, mis mõjutab selle liikmesriigi ametiasutuste võimalust tunnistada see taotlus direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d alusel vastuvõetamatuks.
103. Minu arvates on olemas ka teine piirang, mis tuleneb samuti tingimusest, mille kohaselt „ei ole tuvastatud ega taotleja poolt esitatud „uusi [asjaolusid] või tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna“.
104. Nagu ma juba märkisin eespool punktis 66, andis Euroopa Kohus oma hiljutises kohtuotsuses Bundesrepublik Deutschland (korduva taotluse vastuvõetavus),(55) mõistele „uus [asjaolu]“ laia tõlgenduse. Ta tõesti kinnitanud, et see mõiste ei hõlma mitte üksnes faktilisi vaid ka õiguslikke asjaolusid, sh Euroopa Kohtu kohtuotsust, mida varasemas otsuses arvesse ei võetud, olenemata sellest, kas selline otsus tehti enne või pärast seda, kui tehti otsus varasema taotluse kohta.
105. Minu arvates tuleneb sellest kohtuotsusest,(56) et igal juhul ei saa liikmesriigi B kohtud või pädevad ametiasutused lükata direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d alusel, tõlgendatuna koostoimes artikli 2 punktiga q vastuvõetamatuse tõttu tagasi talle esitatud „korduvat taotlust“, kui neil on kahtlusi, et lõplikus otsuses, millega liikmesriik A lükkas tagasi sama isiku varasema taotluse, jäeti arvesse võtmata Euroopa Kohtu otsus, mis on asjakohane küsimuses, kas taotlejat saab käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna. See on veel üks oluline piirang, mis aitab tagada varjupaigataotlejate kõrgetasemelist kaitset.
106. Neil tingimustel leian vastupidi Prantsusmaa valitsusele ja komisjonile, et lahendusega, mille ma Euroopa Kohtule välja pakun, saavutatakse õiglane tasakaal ühelt poolt vajaduse piirata „teisest rännet“ ja leevendada liikmesriikide pädevate ametiasutuste halduskoormust ning teiselt poolt taotlejate õiguste kaitse tagamise olulisuse vahel.
107. Viimaks möönan, et nõustun nimetatud huvitatud pooltega, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d, tõlgendatuna koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q, ei ole võimalik tõlgendada minu välja pakutud viisil, kui see tõlgendus võtaks „tagasivõtmismenetluselt“ (mille põhilisi osi ma eespool A.1. jaotises kirjeldasin) eesmärgi või soovitava toime.
108. Sellega seoses tuletan aga esiteks meelde, et lahendus, mille ma Euroopa Kohtule välja pakun, on mõeldud kohaldamiseks üksnes siis, kui liikmesriik B muutub vastutavaks liikmesriigiks liikmesriigi A asemel – seega üksnes nendes olukordades, kus Dublini III määrus tegelikult võimaldab vastutuse ülekandumist liikmesriigilt A liikmesriigile B ja kus „tagasivõtmismenetlust“ ei alustata või see ei ole tulemuslik. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõige 1 kinnitab seda piirangut, kuna selles on sätestatud, et selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punktides a–e sätestatud vastuvõetamatuse alused annavad liikmesriikidele võimaluse tunnistada rahvusvahelise kaitse taotlused vastuvõetamatuks teatud juhtudel, mis täiendavad (kuid ei asenda) neid, „mille puhul taotlust ei vaadata läbi vastavalt [Dublini III määrusele]“.(57)
109. Teiseks leian, et see lahendus ei muudaks selles määruses täpsustatud „tagasivõtmismenelust“ asjassepuutumatuks või kasutuks. Sellega seoses vastab tõele, et kui liikmesriigile B esitatakse „korduv taotlus“ pärast seda, kui liikmesriigis A on tehtud lõplik otsus sama isiku varasema taotluse suhtes, võib ta leida, et lihtsam on vältida „tagasivõtmismenetluse“ keerukust (selle erinevaid etappe ja rangeid tähtaegu) ning tugineda hoopis selle määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud „kaalutlusõigust käsitlevale sättele“. Sellise asjade käigu korral saaks liikmesriik B kõigepealt tunnistada ennast „korduva taotluse“ läbivaatamise eest „vastutavaks“ ja seejärel tunnistada selle taotluse direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d alusel, tõlgendatuna koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q vastuvõetamatuks, ilma et ta esitaks kõigepealt „tagasivõtmispalve“ ja tugineks „tagasivõtmismenetlusele“ ning üleandmismehhanismile, mis on kehtestatud Dublini III määruses.(58)
110. Ma ei ole aga kindel, et liikmesriik B sellist asjade käiku tingimata pooldab. Tõepoolest, enne seda, kui selle liikmesriigi ametiasutused saavad tunnistada „korduva taotluse“ nende sätete alusel vastuvõetamatuks, peavad nad kõigepealt järgima kõiki „korduvate taotluste“ suhtes kohaldatava erimenetluse etappe, mida on täpsustatud direktiivi 2013/32 artiklis 40.
111. Nagu Euroopa Kohus hiljuti kinnitas,(59) nähtub selle artikli lõigetest 2 ja 3, et korduva taotluse vastuvõetavuse kontrollimisel peavad liikmesriikide pädevad asutused sisuliselt läbima kaheastmelise menetluse. Kõigepealt peavad nad tegema korduvale taotlusele esmase kontrolli (artikli 40 lõige 2). Esmase kontrollimise käigus peavad nad otsustama, kas esineb mõni „uus asjaolu“, mis aitab kindlaks teha, kas kõnealust isikut on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna. Kui see on nii, siis jätkub teises etapis korduva taotluse vastuvõetavuse kontrollimine vastavalt selle direktiivi artikli 40 lõikele 3, mille käigus peavad need asutused välja selgitama, kas uued asjaolud „suurendavad olulisel määral tõenäosust“, et taotlejat saab käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna. Kokkuvõttes võtab see menetlus ikkagi aega ja nõuab haldusressursse. Lisaks sellele kaasneb liikmesriigil sellega mitu kohustust taotleja ees, ja samuti mitu õigust, mida taotleja saab kasutada (sh õigus vastuvõetamatuse otsus edasi kaevata).(60)
112. Lisaks sellele on alati olemas võimalus, et direktiivi 2013/32 artikli 40 lõigetes 2 ja 3 täpsustatud menetluse lõpus teevad liikmesriikide pädevad asutused järelduse, et „korduv taotlus“ on vastuvõetav. Tõepoolest, kui on tegemist vähemalt ühe „uue asjaolu“ olemasoluga, siis ei ole neil ametiasutustel võimalik tunnistada korduvat taotlust vastuvõetamatuks. Nad on hoopis kohustatud selle sisuliselt läbi vaatama ja tagama, et see läbivaatamine on kooskõlas selle direktiivi II peatükis loetletud põhimõtete ja tagatistega.(61)
113. Seda silmas pidades leian, et lahendus, mille ma Euroopa Kohtule välja pakun, ei ohusta Dublini III määruses sätestatud „tagasivõtmismenetluse“ tõhusust. Vastupidi, ma leian, et nimetatud lahendus võib tegelikult aidata kaasa selle menetluse tugevdamisele olukorras, kus liikmesriik B sellele tugineb.
114. Lubage mul seda näitlikustada. Kui liikmesriigil B ei oleks võimalust tunnistada direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d alusel tõlgendatuna koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q vastuvõetamatuks sellise taotleja „korduvat taotlust“, kes on varem taotlenud rahvusvahelist kaitset teises liikmesriigis, võiks liikmesriik B kas edukalt algatada „tagasivõtmismenetluse“ ja anda taotleja tagasi liikmesriigile A või vaadata selle taotluse sisuliselt täielikult läbi. Mida taotleja sellise asjade käigu puhul teeks? Minu arvates püüaks ta niipalju kui võimalik seista vastu üleandmisele liikmesriiki A, et suurendada oma võimalusi, et tema olukord vaadatakse liikmesriigis B üleandmise ebaõnnestumise korral uuesti täielikult läbi. Teisest küljest, kui liikmesriigil B oleks võimalik tunnistada „korduv taotlus“ neid sätteid kohaldades vastuvõetamatuks, ei saaks taotleja sellist vastuseisu ilmutada. Kokkuvõttes võib see in fine „tagasivõtmismenetluse“ ja üleandmismehhanismi eduvõimalusi suurendada, mille liidu seadusandja on Dublini III määrusega kehtestanud.
VI. Ettepanek
115. Kõigist eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Mindeni (Mindeni halduskohus, Saksamaa) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 33 lõike 2 punkti d koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q
tuleb tõlgendada nii, et ainuüksi asjaolu, et asjaomase isiku varasema rahvusvahelise kaitse taotlust puudutav varjupaigamenetlus lõpetati direktiivi 2013/32 artikli 28 lõike 1 alusel tehtud otsusega see menetlus lõpetada, ei takista iseenesest seda, et sama isiku hiljem esitatud taotlust käsitataks „korduva taotlusena“ selle direktiivi artikli 2 punkti q tähenduses. Küll aga ei saa sellist taotlust pidada selle sätte kohaldamisalasse kuuluvaks ja direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud vastuvõetamatuse alus ei ole kohaldatav, kui varasemat taotlust puudutava varjupaigamenetluse lõpetamise otsust ei ole veel vastu võetud või kui asjaomasel isikul on jätkuvalt võimalus selle menetlusega jätkata. Sellega seoses on selle direktiivi artikli 28 lõikes 2 sedastatud, et „[l]iikmesriigid võivad ette näha vähemalt üheksakuuse tähtaja“, mille jooksul on võimalik menetlust jätkata. Liikmesriikide ülesanne on otsustada oma riigisiseses õiguses, milline see tähtaeg on, tingimusel et see ei ole lühem kui selles sättes ette nähtud üheksakuuline miinimumtähtaeg.
2. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti d koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga q
tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus muu liikmesriik kui see, kes tegi asjaomase isiku varasema rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes lõpliku otsuse, saab liikmesriigiks, kes vastutab selle isiku uue taotluse läbivaatamise eest (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruses (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, sätestatud kriteeriumide kohaldamise tulemusel), saab see liikmesriik tugineda neile sätetele Need sätted annavad vastutavale liikmesriigile õiguse tunnistada uus taotlus vastuvõetamatuks, tuginedes sellele, et tegemist on „korduva taotlusega“ selle direktiivi artikli 2 punkti q tähenduses ja et asjaomase isiku varasemat taotlust puudutav varjupaigamenetlus on selles teises liikmesriigis juba lõpliku otsusega lõpetatud. See võimalus oleneb aga direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis d sätestatud sõnaselgest tingimusest, et „ei ole tuvastatud ega taotleja poolt esitatud uusi [asjaolusid] seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna“.