Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 27 juni 2024 (1)

Gevoegde zaken C‑123/23 en C‑202/23 [Khan Yunis en Baadba](i)

N.A.K.,

E.A.K.,

Y.A.K. (C‑123/23),

M.E.O. (C‑202/23)

tegen

Bondsrepubliek Duitsland

[verzoek van het Verwaltungsgericht Minden (bestuursrechter in eerste aanleg Minden, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Asiel – Richtlijn 2013/32/EU – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming – Verzoek om internationale bescherming – Niet-ontvankelijkheidsgronden – Artikel 33, lid 2, onder d), en artikel 40 – Volgend verzoek om internationale bescherming – Omstandigheden waarin een volgend verzoek niet-ontvankelijk kan worden verklaard – Mogelijkheid van niet-ontvankelijkverklaring van een volgend verzoek dat is ingediend nadat een andere lidstaat een asielprocedure betreffende een vorig verzoek van de betrokkene heeft afgesloten”

I.      Inleiding

1.        De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de niet-ontvankelijkheidsgrond die is neergelegd in artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32/EU.(2) Op grond van deze bepaling mogen de lidstaten in bepaalde gevallen „volgende verzoeken” niet-ontvankelijk verklaren. Volgens artikel 2, onder q), van die richtlijn zijn „volgende verzoeken” verzoeken om internationale bescherming die worden gedaan „nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek [van dezelfde persoon] is genomen”.

2.        Uit de twee bepalingen blijkt niet of die niet-ontvankelijkheidsgrond alleen kan worden toegepast in de situatie waarin beide verzoeken door dezelfde lidstaat worden beoordeeld of ook in een situatie waarbij meerdere lidstaten zijn betrokken en waarbij de vorige asielprocedure door een andere lidstaat (lidstaat A) is gevoerd dan de lidstaat waar het „volgende verzoek” is ingediend (lidstaat B).

3.        Op grond van het Duitse recht kan het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federale dienst voor migratie en vluchtelingen, Duitsland; hierna: „Bundesamt”), indien is voldaan aan bepaalde voorwaarden, een verzoek om internationale bescherming dat bij het Bundesamt is ingediend „na de niet-succesvolle afsluiting van een asielprocedure” betreffende dezelfde verzoeker in een andere lidstaat, niet-ontvankelijk verklaren. Het Verwaltungsgericht Minden (bestuursrechter in eerste aanleg Minden, Duitsland) wenst te vernemen of een dergelijke bepaling verenigbaar is met artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan.

4.        Het Hof is eerder verzocht om uitspraak over die vraag te doen.(3) In vroegere zaken heeft het Hof zijn bevindingen echter beperkt tot de specifieke situaties waarin de definitieve beslissing over een vorig verzoek van de betrokkene was genomen door een derde land of een lidstaat die weliswaar verordening (EU) nr. 604/2013(4) uitvoert, maar niet gebonden is aan richtlijn 2013/32 of aan richtlijn 2011/95/EU(5) (te weten Noorwegen en Denemarken). In de onderhavige zaken wordt het Hof verzocht om zich uit te spreken over de toepassing van de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 in het scenario waarin een en dezelfde persoon achtereenvolgens verzoeken om internationale bescherming indient in verschillende lidstaten die volledig deelnemen aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

5.        In artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 is het begrip „volgend verzoek” omschreven als „een later verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen, met inbegrip van de gevallen waarin de verzoeker zijn verzoek expliciet heeft ingetrokken en de gevallen waarin de beslissingsautoriteit een verzoek heeft afgewezen na de impliciete intrekking ervan overeenkomstig artikel 28, lid 1” van die richtlijn.

6.        Artikel 33 („Niet-ontvankelijke verzoeken”) van richtlijn 2013/32 bepaalt:

„1.      Naast de gevallen waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig [de Dublin III-verordening], zijn de lidstaten niet verplicht te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig [richtlijn 2011/95], indien een verzoek krachtens dit artikel niet-ontvankelijk wordt geacht.

2.      De lidstaten kunnen een verzoek om internationale bescherming alleen als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer:

[...]

d)      het verzoek een volgend verzoek is en er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig [richtlijn 2011/95]; of

[...]”

7.        Artikel 40 („Volgende verzoeken”) van die richtlijn luidt:

„1.      Indien een persoon die in een lidstaat internationale bescherming heeft aangevraagd, aldaar verdere verklaringen heeft afgelegd of een volgend verzoek heeft ingediend, onderzoekt deze lidstaat deze verdere verklaringen of de elementen van het volgende verzoek in het kader van de behandeling van het vorige verzoek of in het kader van de toetsing van de beslissing waartegen beroep of bezwaar is aangetekend, voor zover de bevoegde autoriteiten rekening kunnen houden met alle elementen die aan de nadere verklaringen of het volgende verzoek in dit kader ten grondslag liggen.

2.      Om krachtens artikel 33, lid 2, onder d), een beslissing over de ontvankelijkheid van een verzoek om internationale bescherming te nemen, wordt een volgend verzoek om internationale bescherming eerst aan een voorafgaand onderzoek onderworpen om uit te maken of er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn of door de verzoeker zijn voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt krachtens [richtlijn 2011/95].

3.      Indien uit het in lid 2 bedoelde voorafgaande onderzoek wordt geconcludeerd dat er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd die de kans aanzienlijk groter maken dat de verzoeker voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt krachtens [richtlijn 2011/95], wordt het verzoek verder behandeld overeenkomstig hoofdstuk II. De lidstaten kunnen ook in andere redenen voorzien om een volgend verzoek verder te behandelen.

[...]

5.      Wanneer een volgend verzoek niet verder wordt behandeld overeenkomstig dit artikel, wordt het overeenkomstig artikel 33, lid 2, onder d), niet-ontvankelijk geacht.

[...]

7.      Wanneer een persoon ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit krachtens [de Dublin III-verordening] moet worden uitgevoerd, verdere verklaringen aflegt of een volgend verzoek indient in de overdragende lidstaat, worden deze verklaringen of volgende verzoeken overeenkomstig deze richtlijn behandeld door de verantwoordelijke lidstaat in de zin van die verordening.”

B.      Duits recht

8.        De belangrijkste materiële en procedureregels voor asielprocedures zijn neergelegd in het Asylgesetz (asielwet) van 26 juni 1992 (BGBl. 1992 I, blz. 1126), zoals gepubliceerd op 2 september 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 1798), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „AsylG”).

9.        § 29 („Niet-ontvankelijke verzoeken”) AsylG bepaalt:

„(1)      Een asielverzoek is niet-ontvankelijk indien:

[...]

5.      in het geval van een volgend verzoek in de zin van § 71 of een tweede verzoek in de zin van § 71a geen nieuwe asielprocedure hoeft te worden gevoerd.

[...]”

10.      § 71a („Tweede verzoek”) AsylG bepaalt het volgende:

„(1)      Wanneer de vreemdeling na de niet-succesvolle afsluiting van een asielprocedure in een veilig derde land (§ 26a) waarvoor bepalingen van het recht van de [EU] inzake de verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielverzoeken gelden of waarmee de Bondsrepubliek Duitsland ter zake een volkenrechtelijk verdrag heeft gesloten, op het Duitse grondgebied een asielverzoek (tweede verzoek) indient, hoeft een nieuwe asielprocedure enkel te worden gevoerd indien de Bondsrepubliek Duitsland verantwoordelijk is voor het voeren van de asielprocedure en indien daarnaast voldaan is aan de voorwaarden van § 51, leden 1 tot en met 3, van het Verwaltungsverfahrensgesetz [(wet bestuursprocesrecht), zoals gepubliceerd op 23 januari 2003 (BGBl. 2003 I, blz. 102); hierna: ‚VwVfG’)]. Of dit het geval is, dient te worden onderzocht door het Bundesamt.

[...]”

11.      Het VwVfG bevat algemene bepalingen over de administratieve procedures van overheidsinstanties. § 51, leden 1 en 2, van die wet bepaalt het volgende:

„(1)      De autoriteit dient op verzoek van de belanghebbende over de intrekking of wijziging van een definitieve bestuurshandeling te beslissen indien:

1.      de aan de handeling ten grondslag liggende feitelijke of juridische situatie na de vaststelling van de handeling is gewijzigd ten gunste van de belanghebbende;

2.      er sprake is van nieuw bewijsmateriaal dat tot een voor de belanghebbende gunstiger besluit zou hebben geleid;

3.      er gronden zijn voor heropening van de procedure overeenkomstig § 580 van de Zivilprozessordnung [(wetboek van burgerlijke rechtsvordering)].

(2)      Het verzoek is slechts ontvankelijk indien de belanghebbende, zonder een ernstige fout te begaan, zich niet op de grond voor heropening van de procedure heeft kunnen beroepen in het kader van de voorafgaande procedure, met name door het instellen van beroep.”

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

A.      Zaak C-123/23

12.      Verzoekers in het hoofdgeding, N.A.K., E.A.K. en Y.A.K., zijn staatlozen van Palestijnse afkomst die voorheen in de Gazastrook woonden. N.A.K. is geboren in 1985 en is de moeder van E.A.K en Y.A.K.

13.      Volgens hun verklaringen zijn verzoekers op 11 november 2019 de Bondsrepubliek Duitsland binnengekomen en hebben zij op 15 november 2019 asiel aangevraagd. Het Bundesamt heeft hun verzoeken op 22 november 2019 formeel geregistreerd.

14.      N.A.K. heeft verklaard dat zij in 2018 met haar kinderen de Gazastrook heeft verlaten nadat zij door Hamas waren vervolgd wegens de politieke activiteiten van haar echtgenoot, en dat zij via onder meer Spanje en België naar Duitsland zijn gereisd. Zij hebben ongeveer een jaar in België gewoond en daar om internationale bescherming verzocht.

15.      N.A.K. heeft ook verklaard dat haar echtgenoot in 2014 de Bondsrepubliek Duitsland is binnengekomen en daar een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan. Bij besluit van 31 maart 2017 is zijn verzoek om internationale bescherming echter afgewezen.

16.      Het Bundesamt heeft op grond van de artikelen 23, 24 en 25 van de Dublin III-verordening een terugnameverzoek bij de Spaanse bevoegde autoriteiten ingediend. Bij brief van 28 november 2019 hebben die autoriteiten dat verzoek afgewezen en verklaard dat zij niet verantwoordelijk waren voor de behandeling van de verzoeken van N.A.K. en haar kinderen.

17.      Het Bundesamt heeft geen terugnameverzoek bij de Belgische autoriteiten ingediend. Het heeft bij die autoriteiten wel een verzoek om informatie ingediend op grond van artikel 34 van de Dublin III-verordening dat beoogt de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te vergemakkelijken.

18.      De Belgische autoriteiten hebben in hun antwoord van 5 maart 2021 vermeld dat N.A.K. op 21 augustus 2018 in België een verzoek om internationale bescherming had gedaan. Haar verzoek was echter op 5 juli 2019 na een behandeling ten gronde afgewezen. Die autoriteiten hebben opgemerkt dat tijdens de asielprocedure aldaar niet aannemelijk was gemaakt dat N.A.K. in haar land van herkomst werd bedreigd met vervolging of ernstige schade. Voorts hebben zij vastgesteld dat N.A.K. bij terugkeer naar de Gazastrook kon verzoeken om bescherming of bijstand van de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen, UNRWA).

19.      Voorts hebben de Belgische autoriteiten opgemerkt dat N.A.K. niet was opgekomen tegen dat besluit, zodat het definitief is geworden.

20.      Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het Bundesamt de verzoeken van N.A.K. en haar kinderen niet-ontvankelijk verklaard en bevolen hen te verwijderen naar de Gazastrook.

21.      Het Bundesamt was met name van oordeel dat op grond van § 71a, lid 1, AsylG geen nieuwe asielprocedure met betrekking tot verzoekers in het hoofdgeding hoefde te worden gevoerd. De Belgische autoriteiten hadden hun vorige verzoeken om internationale bescherming immers afgewezen en er waren geen gronden aanwezig voor heropening van de zaak overeenkomstig § 51, leden 1 tot en met 3, VwVfG. In dit verband heeft het Bundesamt opgemerkt dat de feitelijke en juridische situatie van N.A.K. en haar kinderen niet was gewijzigd en dat zij geen nieuw bewijsmateriaal hadden aangedragen.

22.      Verzoekers in het hoofdgeding hebben op 9 juni 2021 bij het Verwaltungsgericht Minden, de verwijzende rechter, beroep ingesteld tegen dat besluit. N.A.K. heeft aangevoerd dat zij in de Gazastrook ernstig zou worden gediscrimineerd, aangezien geweld tegen vrouwen, in het bijzonder wanneer zij gescheiden of alleenstaand zijn, daar maatschappelijk geaccepteerd is. Bovendien was de toegang tot medische zorg en werk beperkt en zouden zij en haar kinderen door de precaire omstandigheden in de Gazastrook niet in hun elementaire levensonderhoud kunnen voorzien. N.A.K. heeft hieraan toegevoegd dat zij geen steun van familie in de Gazastrook had en dat niet viel te verwachten dat de UNRWA voldoende steun aan haar en haar kinderen zou bieden. Met die aspecten hadden de autoriteiten in België geen rekening gehouden. Voorts heeft zij aangevoerd dat het voor haar en haar kinderen de facto onmogelijk was om naar de Gazastrook terug te keren en zich onder de bescherming van de UNRWA te stellen. Zij heeft betoogd dat hun, gelet op die aspecten, de vluchtelingenstatus moet worden verleend.

23.      Bij beslissing van 31 augustus 2021 heeft de verwijzende rechter de schorsende werking van het beroep van N.A.K. tegen het in het bestreden besluit vervatte verwijderingsbevel gelast. Onder verwijzing naar de opmerkingen die zijn ingediend in zaak C‑8/20, L.R.  (Door Noorwegen afgewezen asielverzoek), heeft hij vastgesteld dat er twijfels waren of § 71a AsylG verenigbaar was met het Unierecht.

24.      In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Minden besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Moet artikel 33, lid 2, onder d), van [richtlijn 2013/32], gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), van deze richtlijn aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan een in die lidstaat ingediend verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk moet worden verklaard indien een eerder in een andere lidstaat ingediend verzoek om internationale bescherming door die andere lidstaat definitief ongegrond is verklaard?”

B.      Zaak C-202/23

25.      Verzoeker in het hoofdgeding, M.E.O., is een in 1989 geboren Libanese staatsburger. Hij is op 2 maart 2020 de Bondsrepubliek Duitsland binnengereisd en heeft op dezelfde dag asiel aangevraagd. Het Bundesamt heeft zijn verzoek op 30 april 2020 geregistreerd. Nadat raadpleging van Eurodac door het Bundesamt had geleid tot een treffer van categorie 1 voor Polen, hebben de Poolse autoriteiten bij brief van 29 april 2020 ermee ingestemd om M.E.O. terug te nemen.

26.      Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het Bundesamt het verzoek van M.E.O. niet-ontvankelijk verklaard en zijn verwijdering naar Polen bevolen. Het Bundesamt voerde aan dat Polen verantwoordelijk was voor de behandeling van de asielaanvraag.

27.      Op 6 juli 2020 heeft M.E.O. bij het Verwaltungsgericht Düsseldorf (bestuursrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland) beroep ingesteld tegen dat besluit en een verzoek om vaststelling van een voorlopige maatregel ingediend. Die rechter heeft dat verzoek afgewezen.

28.      Begin november 2020 heeft het Bundesamt de Poolse autoriteiten laten weten dat de termijn voor de overdracht van M.E.O. aan Polen weliswaar nog liep, maar dat een overdracht op dat tijdstip niet mogelijk was omdat M.E.O. was ondergedoken.

29.      Bij brief van 2 februari 2021 heeft het Bundesamt zijn besluit van 25 juni 2020 ingetrokken op grond dat de termijn voor de overdracht van M.E.O. was verstreken. Na een verzoek om informatie van het Bundesamt hebben de Poolse autoriteiten bij brief van 28 april 2021 medegedeeld dat de asielprocedure in Polen op 20 april 2020 was beëindigd. M.E.O. had die procedure tot januari 2021 kunnen hervatten (dat wil zeggen gedurende een periode van negen maanden vanaf de datum van het besluit om de behandeling te beëindigen), maar daarvoor was het nu te laat.

30.      Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het Bundesamt het asielverzoek van M.E.O. niet-ontvankelijk verklaard en zijn verwijdering naar Libanon bevolen. Het Bundesamt heeft toegelicht dat volgens § 71a, lid 1, AsylG de asielprocedure niet opnieuw in Duitsland hoefde te worden gevoerd, omdat de asielprocedure in Polen was beëindigd zonder dat M.E.O. daar internationale bescherming had gekregen. Dienaangaande heeft het Bundesamt opgemerkt dat de feitelijke en juridische situatie van M.E.O. niet anders was dan de situatie zoals beschreven in zijn vorige verzoek in Polen en dat er geen nieuw bewijsmateriaal was aangedragen.

31.      Op 27 juli 2021 heeft M.E.O. bij het Verwaltungsgericht Minden, de verwijzende rechter, tegen dat besluit beroep ingesteld.

32.      Bij beslissing van 31 augustus 2021 heeft de verwijzende rechter de schorsende werking van het beroep van M.E.O. tegen het in het besluit van het Bundesamt vervatte verwijderingsbevel gelast. Voorts heeft hij aangegeven twijfels te hebben over de uitlegging van het begrip „volgend verzoek” en over de verenigbaarheid van § 71a AsylG met het Unierecht.

33.      In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Minden besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

„1)      Moet artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan een in die lidstaat ingediend verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk moet worden verklaard wanneer de verzoeker al eerder een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend in een andere lidstaat en die procedure door de andere lidstaat is beëindigd omdat de verzoeker heeft afgezien van zijn verzoek?

2)      Indien de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord:

Moet artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan een in die lidstaat ingediend verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk moet worden verklaard wanneer de verzoeker al eerder een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend in een andere lidstaat en die procedure door de andere lidstaat is beëindigd omdat de verzoeker heeft afgezien van zijn verzoek, hoewel de asielprocedure in de andere lidstaat nog kan worden heropend door de andere lidstaat wanneer de verzoeker aldaar hierom verzoekt?

3)      Indien de tweede vraag bevestigend moet worden beantwoord:

Bepaalt het Unierecht welk tijdstip met het oog op de beslissing over het verzoek om internationale bescherming relevant is voor het antwoord op de vraag of een eerder in een andere lidstaat beëindigde asielprocedure nog kan worden heropend, of wordt deze vraag alleen op grond van nationaal recht beantwoord?

4)      Indien de derde vraag aldus moet worden beantwoord dat het Unierecht dergelijke bepalingen bevat:

Welk tijdstip is met het oog op de beslissing over het verzoek om internationale bescherming volgens het Unierecht relevant voor het antwoord op de vraag of een eerder in een andere lidstaat beëindigde asielprocedure nog kan worden heropend?”

IV.    Procedure bij het Hof

34.      De prejudiciële verzoeken van 28 oktober 2022 zijn bij het Hof ingeschreven op 1 maart 2023 (zaak C‑123/23) en op 28 maart 2023 (zaak C‑202/23).

35.      Bij beslissing van de president van het Hof van 10 mei 2023 zijn de zaken C‑123/23 en C‑202/23 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

36.      De Bondsrepubliek Duitsland, de Franse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie waren ter terechtzitting van 29 februari 2024 vertegenwoordigd.

V.      Analyse

37.      Het is gemakkelijk voorstelbaar dat een asielzoeker, om zijn kansen op internationale bescherming zo groot mogelijk te maken, in meer dan één lidstaat een verzoek om internationale bescherming wil indienen. De Uniewetgever was zich bewust van het belang om te voorkomen dat het stelsel verstopt raakt doordat de autoriteiten van de lidstaten verschillende asielverzoeken van één verzoeker dienen te behandelen, en heeft in de Dublin III-verordening, teneinde „forum shopping” te voorkomen(6), specifieke bepalingen opgenomen die tot doel hebben de behandeling van verzoeken van dezelfde persoon te beperken tot één lidstaat(7) en daardoor „secundaire stromen” te beperken.(8) Hij heeft in wezen een „one-stop-shop”-mechanisme ingevoerd dat tot doel heeft asielzoekers te ontmoedigen om tegelijkertijd of na elkaar meerdere asielprocedures in verschillende lidstaten (lidstaat A, B, enzovoort) in te leiden door een asielprocedure in lidstaat B, C, enzovoort in te leiden nadat een asielprocedure in lidstaat A is afgesloten of beëindigd.

38.      Eerst zal ik de bepalingen van de Dublin III-verordening beschrijven die de Uniewetgever uitdrukkelijk heeft vastgesteld om te voorkomen dat dit scenario zich zou voordoen (A). Vervolgens zal ik onderzoeken of de lidstaten die oplossing kunnen aanvullen door hun bevoegde autoriteiten en rechterlijke instanties de mogelijkheid te bieden om overeenkomstig artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), van deze richtlijn, onder bepaalde voorwaarden een verzoek niet-ontvankelijk te verklaren dat is ingediend nadat in een andere lidstaat een asielprocedure betreffende een vorig verzoek van dezelfde persoon is gevoerd (B). De belangrijkste vraag die in deze zaken aan de orde is gesteld, heeft betrekking op de toepasselijkheid van die bepalingen in een situatie waarbij verschillende lidstaten betrokken zijn, te weten de situatie waarin een persoon asiel aanvraagt in lidstaat B (in casu Duitsland) terwijl in lidstaat A (in casu respectievelijk België en Polen) reeds een asielprocedure betreffende een vorig verzoek van dezelfde persoon is gevoerd.

A.      „Terugnameprocedures”: de uitdrukkelijke oplossing van de Uniewetgever

39.      Om tegen te gaan dat dezelfde persoon in verschillende lidstaten verzoeken om internationale bescherming doet, heeft de Uniewetgever in de Dublin III-verordening bepalingen vastgesteld die ertoe strekken dat die verzoeken worden behandeld door één lidstaat (hierna: „verantwoordelijke lidstaat”). Meer in het bijzonder is in artikel 18, lid 1, onder b) tot en met d), van die verordening bepaald dat de verantwoordelijke lidstaat verplicht is een verzoeker die een verzoek in een andere lidstaat heeft ingediend „terug te nemen”.(9)

1.      Kort overzicht van de „terugnameprocedure”

40.      De „terugnameprocedure” is uiteengezet in de artikelen 23 tot en met 25 van de Dublin III-verordening. Deze procedure begint met de indiening van een „terugnameverzoek” door de „verzoekende lidstaat” (dat wil zeggen de lidstaat waar de verzoeker zich bevindt) bij de verantwoordelijke lidstaat. Indien die procedure succesvol is, leidt zij ertoe dat de verzoeker wordt overgebracht van de verzoekende lidstaat naar die andere lidstaat. De werkwijzen en termijnen voor de overdracht zijn uiteengezet in artikel 29 van die verordening.

41.      Uit die bepalingen leid ik af dat de verzoekende lidstaat onder meer een „terugnameverzoek” kan doen in, ten eerste, de situatie waarin een derdelander of een staatloze asiel aanvraagt in die lidstaat terwijl zijn verzoek in behandeling is bij de verantwoordelijke lidstaat of nadat hij zijn verzoek aan die lidstaat heeft ingetrokken [artikel 18, lid 1, onder b) en c), van de Dublin III-verordening] en, ten tweede, in de situatie waarin hij asiel aanvraagt in een andere lidstaat nadat zijn verzoek door de verantwoordelijke lidstaat is afgewezen [artikel 18, lid 1, onder d), van die verordening]. Naar ik heb begrepen, komt de eerste situatie overeen met de feiten in het hoofdgeding in zaak C‑202/23, aangezien de asielprocedure in Polen met betrekking tot een vorig verzoek van M.E.O. nog liep toen hij zijn verzoek bij het Bundesamt „deed”. Die procedure is echter enkele dagen later op grond van artikel 28, lid 1, van richtlijn 2013/32 beëindigd, omdat M.E.O. zijn vorige verzoek aan de Poolse autoriteiten impliciet had ingetrokken. De tweede situatie komt overeen met de feiten in het hoofdgeding in zaak C‑123/23.

42.      Hieruit volgt dat het Bundesamt in beide scenario’s over een voor de hand liggende oplossing beschikte om de verzoeken van N.A.K. en haar kinderen in de ene zaak en M.E.O. in de andere zaak niet in behandeling te hoeven nemen. Het had een „terugnameverzoek” bij respectievelijk Polen en België kunnen indienen en de overdracht van de betrokkenen aan die lidstaten kunnen regelen. In zaak C‑202/23 heeft het Bundesamt dat verzoek ook ingediend. Op het eerste gezicht kan het dan ook onnodig lijken om lidstaten de mogelijkheid te bieden zich in dergelijke omstandigheden te baseren op een ander middel [namelijk de niet-ontvankelijkheidsgrond in artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32].

43.      Zoals ik thans zal toelichten (en zoals ook blijkt uit de feiten in de hoofdgedingen), kunnen er echter haken en ogen aan de uitvoering van „terugnameprocedures” zitten. Voorts heeft de Uniewetgever duidelijk gemaakt dat de lidstaten niet verplicht zijn om gebruik te maken van die procedures.

2.      „Terugnameprocedures”: een gedeeltelijke oplossing ...

44.      In de volgende situaties is een „terugnameprocedure” niet aan de orde. Ten eerste is het mogelijk dat de lidstaat waar de verzoeker een „volgend verzoek” heeft gedaan (lidstaat B), zich niet houdt aan de termijn voor het indienen van een „terugnameverzoek” bij de verantwoordelijke lidstaat (lidstaat A).(10) In dat geval komt de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het „volgende verzoek” van de betrokkene te berusten bij lidstaat B in plaats van lidstaat A.(11) Ten tweede kan de aangezochte lidstaat (lidstaat A), in de veronderstelling dat lidstaat B het „terugnameverzoek” tijdig heeft ingediend, weigeren om de betrokkene terug te nemen, bijvoorbeeld omdat lidstaat A feitelijk niet de verantwoordelijke lidstaat voor de behandeling van het verzoek is.(12) Dat is inderdaad in zaak C‑123/23 gebeurd: het Bundesamt heeft eerst een terugnameverzoek bij de Spaanse bevoegde autoriteiten ingediend, die dit hebben afgewezen omdat zij van mening waren dat zij niet verantwoordelijk waren voor de behandeling van de verzoeken van N.A.K. en haar kinderen, omdat zij ondertussen in België asiel hadden aangevraagd en hun verzoeken door de Belgische autoriteiten werden behandeld. Ten derde is het mogelijk, zelfs indien lidstaat A ermee instemt de verzoeker terug te nemen, dat lidstaat B hem toch niet terugzendt naar lidstaat A, met inachtneming van de in artikel 29 van de Dublin III-verordening genoemde termijnen. In een dergelijke situatie komt de verplichting voor lidstaat A om de betrokkene terug te nemen te vervallen en gaat de verantwoordelijkheid over op lidstaat B.(13) Dat is in zaak C‑202/23 gebeurd: het Bundesamt is er niet in geslaagd om M.E.O. binnen de toepasselijke termijn terug te zenden naar Polen (omdat hij was ondergedoken) en werd dus verantwoordelijk voor de behandeling van zijn verzoek.

45.      Een bijkomende omstandigheid is dat de lidstaten niet verplicht zijn om gebruik te maken van terugnameprocedures. Artikel 23, lid 1, van de Dublin III-verordening bepaalt immers enkel dat lidstaat B lidstaat A „kan” verzoeken(14) om de betrokkene terug te nemen. Voorts staat de „discretionaire bepaling” van artikel 17, lid 1, van die verordening elke lidstaat toe te besluiten „een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming” te behandelen. Uit de prejudiciële verwijzing in zaak C‑123/23 blijkt dat de Bondsrepubliek Duitsland, nadat haar „terugnameverzoek” door de Spaanse autoriteiten was afgewezen, heeft verklaard dat zijzelf op grond van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening verantwoordelijk was voor de behandeling van de bij haar ingediende verzoeken van N.A.K. en haar kinderen. Ter terechtzitting heeft die lidstaat uiteengezet dat zij zich had beroepen op die bepaling omdat het op dat tijdstip in elk geval voor haar te laat was om nog tijdig een „terugnameverzoek” bij de Belgische autoriteiten in te dienen.

46.      In alle omstandigheden die ik hierboven heb beschreven, kan de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek dus overgaan (hetgeen in de zaken in de hoofdgedingen ook is gebeurd) van de lidstaat waar dezelfde persoon eerder een asielverzoek heeft ingediend, namelijk lidstaat A (in casu België en Polen), naar de lidstaat waar later een asielverzoek is ingediend, namelijk lidstaat B (in casu Duitsland).

47.      Binnen die context moeten de enige vraag in zaak C‑123/23 en de vier vragen in zaak C‑202/23 worden behandeld.

B.      Artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan: een aanvullend instrument?

48.      In de volgende onderdelen zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, aldus moet worden uitgelegd dat het – in de situatie waarin lidstaat B (in casu Duitsland) in plaats van lidstaat A de verantwoordelijke lidstaat wordt voor de behandeling van het bij hem ingediende verzoek – niet uitsluit dat de autoriteiten van lidstaat B een aldaar ingediend „volgend verzoek” niet-ontvankelijk kunnen verklaren ofschoon de asielprocedure betreffende een vorig verzoek van dezelfde persoon niet door die autoriteiten maar door die van lidstaat A is gevoerd (2).

49.      Alvorens ik hiertoe overga, zal ik echter eerst uiteenzetten waarom ik denk, ongeacht of die bepalingen van toepassing zijn in een dergelijke situatie waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn, dat een verzoek zoals dat van M.E.O. in zaak C‑202/23 in geen geval niet-ontvankelijk kan worden verklaard op grond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32. Wil immers de niet-ontvankelijkheidsgrond in die bepaling van toepassing zijn, dan geldt als eerste voorwaarde dat het verzoek een „volgend verzoek” in de zin van artikel 2, onder q), van die richtlijn is, hetgeen onderstelt dat de autoriteiten van lidstaat A een „definitieve beslissing” over een vorig verzoek van de betrokkene hebben genomen. Zoals ik zal toelichten, voldoet een verzoek als dat van M.E.O. niet aan die voorwaarde (1).

1.      Situatie in zaak C-202/23: de noodzaak van een „definitieve beslissing” over een vorig verzoek [artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32]

50.      De verwijzende rechter zet uiteen dat het verzoek van M.E.O. bij het Bundesamt dateert van 2 maart 2020 en dat het op 30 april 2020 is geregistreerd. Hij vermeldt tevens dat de asielprocedure in Polen betreffende een vorig verzoek van M.E.O. op 20 april 2020 is beëindigd op grond van artikel 28, lid 1, van richtlijn 2013/32(15), omdat M.E.O. zijn verzoek impliciet had ingetrokken. Die procedure had evenwel tot januari 2021 kunnen worden hervat.

51.      Dienaangaande merk ik op dat artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 bepaalt dat onder het begrip „volgend verzoek” de situatie valt waarin een later verzoek wordt gedaan „nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen, met inbegrip van de gevallen waarin [...] de beslissingsautoriteit een verzoek heeft afgewezen na de impliciete intrekking ervan overeenkomstig artikel 28, lid 1”, van deze richtlijn. Dat de asielprocedure betreffende een vorig verzoek van de betrokken persoon is afgesloten op basis van dat artikel en dat dit verzoek impliciet werd ingetrokken door die persoon, vormt op zichzelf geen belemmering om een door hem ingediend later verzoek aan te merken als een „volgend verzoek” in de zin van die bepaling.

52.      Zoals de Commissie echter terecht opmerkt, valt een verzoek in een dergelijke situatie slechts onder de definitie van „volgend verzoek” in artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32, indien ten eerste lidstaat A de beslissing om de eerdere asielprocedure te beëindigen reeds heeft genomen op het moment dat de betrokken persoon zijn verzoek in lidstaat B indient.(16) Ten tweede moet die persoon niet langer de gelegenheid hebben om die procedure te hervatten (anders kan de beslissing niet als definitief worden aangemerkt).

53.      Ik ben het met de Commissie eens dat een verzoek zoals M.E.O. bij het Bundesamt heeft gedaan, niet aan die eerste voorwaarde voldoet. Toen M.E.O. op 2 maart 2020 zijn verzoek bij het Bundesamt indiende, hadden de Poolse autoriteiten nog niet de beslissing genomen om de asielprocedure betreffende zijn vorige verzoek – dat dateert van 20 april 2020 – te beëindigen.

54.      In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich af of de datum waarop M.E.O zijn verzoek in Duitsland deed, het relevante tijdstip is. Volgens die rechter zou het relevante tijdstip ook de datum kunnen zijn waarop dat verzoek is geregistreerd of waarop het Bundesamt verantwoordelijk werd voor de behandeling ervan (beide data liggen na de datum waarop de Poolse autoriteiten hebben besloten om de bij hen aanhangige asielprocedure te beëindigen). Ik merk echter op dat artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 bepaalt dat een verzoek slechts als een „volgend verzoek” kan worden aangemerkt indien een dergelijk verzoek wordt „gedaan nadat een [...] beslissing over een vorig verzoek [van dezelfde persoon] is genomen”.(17) Ik ben van mening dat de term „gedaan” verwijst naar een tijdstip dat niet alleen verschillend is van het tijdstip waarop die autoriteit verklaart dat zijzelf verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, maar ook van het tijdstip waarop het verzoek is geregistreerd, en dat dit tijdstip in zaak C‑202/23 overeenkomt met de datum van 2 maart 2020 (de in het verzoek van M.E.O. vermelde datum). Het „doen” van een verzoek om internationale bescherming houdt geen administratieve formaliteiten in.(18) Deze uitlegging vloeit met name voort uit artikel 6, lid 1, van die richtlijn, waarin is bepaald dat „[w]anneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet [...] de registratie [plaatsvindt] binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan”.

55.      Wat betreft de tweede voorwaarde die ik in punt 53 hierboven heb vermeld, ben ik van mening dat het verzoek van M.E.O. bij het Bundesamt ook aan die voorwaarde niet voldoet, omdat hij de procedure bij de Poolse autoriteiten nog tot 20 januari 2021 kon hervatten toen hij dat verzoek deed.

56.      In dit verband breng ik in herinnering dat artikel 28, lid 1, van richtlijn 2013/32 moet worden gelezen in samenhang met artikel 28, lid 2, ervan, waarin is bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat een verzoeker ten aanzien van wie een beslissing is genomen om de asielprocedure te beëindigen, gedurende ten minste negen maanden het recht heeft te verzoeken dat zijn verzoek opnieuw in behandeling wordt genomen of om een nieuw verzoek te doen, en dat een dergelijk verzoek „niet onderworpen is aan de in de artikelen 40 en 41 bedoelde procedure”.(19) Gelet op het feit dat de procedure die van toepassing is op „volgende verzoeken” in de artikelen 40 en 41 van richtlijn 2013/32 nauwkeurig is beschreven, is het voor mij duidelijk dat een verzoek dat vóór het einde van die periode van ten minste negen maanden is ingediend (wanneer de asielprocedure in lidstaat A nog kan worden hervat), in geen geval kan worden aangemerkt als een „volgend verzoek” in de zin van artikel 2, onder q), van die richtlijn.(20)

57.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vier vragen in zaak C‑202/23 aldus te beantwoorden dat het feit dat de asielprocedure betreffende een vorig verzoek om internationale bescherming van de betrokkene is afgesloten door middel van een op grond van artikel 28, lid 1, van richtlijn 2013/32 genomen beslissing tot beëindiging ervan, op zichzelf beschouwd geen belemmering vormt om een door dezelfde persoon ingediend later verzoek aan te merken als een „volgend verzoek” in de zin van artikel 2, onder q), van die richtlijn. Een dergelijk verzoek kan echter niet worden geacht binnen de werkingssfeer van die bepaling te vallen en de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 kan niet van toepassing zijn indien nog geen beslissing is genomen om de asielprocedure betreffende het vorige verzoek te beëindigen of indien de betrokkene die procedure nog kan hervatten. In dit verband bepaalt artikel 28, lid 2, van die richtlijn dat de „lidstaten [...] een tijdslimiet van ten minste negen maanden [kunnen] vaststellen” waarbinnen de procedure kan worden hervat. Het is aan de lidstaten om in hun nationale wetgeving te bepalen wat die tijdslimiet is, zolang zij niet korter is dan de minimumtermijn van negen maanden die in die bepaling is vastgelegd.

58.      Voor alle duidelijkheid, indien een asielzoeker in lidstaat B verzoekt om internationale bescherming voordat in lidstaat A de beslissing is genomen om de asielprocedure te beëindigen of voordat de tijdslimiet voor het hervatten van die procedure is verstreken, heeft lidstaat B slechts de keuze om ofwel gebruik te maken van de in de Dublin III-verordening uitgewerkte „terugnameprocedure” ofwel te verklaren dat hijzelf verantwoordelijk is voor de behandeling van het bij hem ingediende verzoek (op grond van artikel 17, lid 1, ervan) en over te gaan tot een volledige behandeling ten gronde van verzoekers verzoek.(21)

2.      Situatie in zaak C-123/23: de toepasselijkheid van de niet-ontvankelijkheidsgrond die is neergelegd in artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 in een context waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn

59.      De situatie die in zaak C‑123/23 aan de orde is, wordt niet gekenmerkt door het probleem dat ik in het vorige onderdeel heb geschetst. De verwijzende rechter merkt op dat op het tijdstip waarop N.A.K. en haar kinderen bij het Bundesamt een verzoek om asiel deden, de asielprocedure in lidstaat A (België) ten aanzien van hen was afgesloten met een afwijzende definitieve beslissing. De Belgische autoriteiten hadden immers de verzoeken van N.A.K. en haar kinderen afgewezen in een beslissing waartegen geen beroep mogelijk was. Die autoriteiten hadden bijgevolg een „definitieve beslissing” genomen in de zin van artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder e), ervan, dat bepaalt dat onder „definitieve beslissing” wordt verstaan „een beslissing of de onderdaan van een derde land of de staatloze de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wordt verleend overeenkomstig [richtlijn 2011/95], waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat”.

60.      Of tegen deze achtergrond de Bondsrepubliek Duitsland, die had verklaard zelf verantwoordelijk te zijn voor de behandeling van de verzoeken van N.A.K. en haar kinderen(22), zich kan beroepen op de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, hangt nog af van het antwoord op de vraag of deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, vereist dat het vorige verzoek en het „volgende verzoek” in dezelfde lidstaat zijn ingediend.

61.      Om uiteen te zetten waarom een dergelijk vereiste mijns inziens niet in die bepalingen is neergelegd, zal ik overgaan tot een tekstuele, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan.

a)      Tekstuele uitlegging

62.      Artikel 33 van richtlijn 2013/32, met als opschrift „Niet-ontvankelijke verzoeken”, bevat een opsomming van uitzonderingen op de standaardregel op grond waarvan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten verplicht zijn verzoeken om internationale bescherming ten gronde te onderzoeken.(23) In lid 2 van dat artikel is bepaald dat de lidstaten een verzoek om internationale bescherming „alleen” als niet-ontvankelijk „kunnen” beschouwen „wanneer” een van de in dat lid opgesomde gronden van toepassing is. Uit die bepaling maak ik ten eerste op dat de lidstaten niet verplicht zijn om een verzoek niet-ontvankelijk te verklaren. Ten tweede staat het de lidstaten niet vrij om in hun wetgeving aanvullende gronden van niet-ontvankelijkheid op te nemen.(24)

63.      In die omstandigheden is het mij duidelijk dat de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, die van toepassing is op „volgende verzoeken”, moet worden opgevat als een optionele en tegelijk als een uitputtende grond voor het niet-ontvankelijk verklaren van die verzoeken. De toepasselijkheid van die grond in een situatie waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn die volledig deelnemen aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, hangt dan ook af van het antwoord op de vraag of de bewoordingen van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, voldoende ruim zijn om te voorzien in die mogelijkheid.

64.      Dienaangaande merk ik op dat uit artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 niet blijkt dat de met een definitieve beslissing afgesloten asielprocedure betreffende een vorig verzoek van de betrokkene noodzakelijkerwijs in dezelfde lidstaat moet zijn gevoerd als waar de betrokkene later asiel aanvraagt. Die bepaling bevat twee uitdrukkelijk gestelde voorwaarden, namelijk ten eerste dat het verzoek een „volgend verzoek” is en ten tweede dat er geen „nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt”. Dat artikel maakt niet duidelijk waar die asielprocedure moet zijn gevoerd, een kwestie die mijns inziens verband houdt met de eerste voorwaarde. Artikel 2, onder q), van die richtlijn is in dit verband evenzeer dubbelzinnig.

65.      Zoals ik hierboven in de inleiding reeds heb vermeld, heeft het Hof de eerste voorwaarde van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 aldus uitgelegd dat zij eraan in de weg staat dat een verzoek als een „volgend verzoek” wordt aangemerkt indien het wordt ingediend nadat een verzoek van dezelfde persoon is behandeld door een derde land (Noorwegen) of door een lidstaat (Denemarken) die wel gebonden is aan de Dublin III-verordening maar niet aan richtlijn 2013/32 of richtlijn 2011/95. Het is tot die slotsom gekomen op basis van het feit dat de definitieve beslissing over een vorig verzoek van de betrokkene moet zijn genomen door een staat die gebonden is aan laatstgenoemde richtlijn. Het Hof heeft echter uitdrukkelijk opgemerkt dat zijn vaststelling „[losstaat] van de onderscheiden kwestie of het begrip „volgend verzoek” van toepassing is op een nieuw verzoek om internationale bescherming dat bij een lidstaat wordt ingediend nadat een eerder verzoek door een andere lidstaat [die gebonden is aan die richtlijn] bij een definitieve beslissing is afgewezen”.(25) Het heeft die vraag dan ook opengelaten.

66.      Wat de tweede voorwaarde van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 betreft, merk ik nog op dat het Hof in een situatie waarin het werd verzocht om uitspraak te doen over de betekenis van het begrip „nieuwe elementen of bevindingen” in de zin van artikel 33, lid 2, onder d), en artikel 40, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32, heeft geoordeeld dat de gevallen waarin die richtlijn de verplichting inhoudt om een „volgend verzoek” als ontvankelijk te beschouwen, ruim dienen te worden uitgelegd.(26) In dit verband heeft het in herinnering gebracht dat de autoriteiten van de lidstaten, zoals ik reeds in punt 62 hierboven heb toegelicht, verplicht zijn om verzoeken om internationale bescherming ten gronde te onderzoeken, behoudens in de gevallen waarop de in artikel 33, lid 2, van die richtlijn opgesomde gronden betrekking hebben. Dat arrest is echter slechts in beperkte mate van belang voor de kwestie in de onderhavige zaken. Uit die vaststellingen van het Hof kan namelijk niet worden afgeleid dat een vereiste dat niet uitdrukkelijk is opgenomen in artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 – te weten dat een verzoek alleen niet-ontvankelijk kan worden verklaard als een „volgend verzoek” wanneer het wordt gedaan in een lidstaat die een definitieve beslissing heeft genomen over een vorig verzoek van dezelfde persoon – en dat geen betrekking heeft op de tweede maar op de eerste voorwaarde die in deze bepaling is neergelegd, daadwerkelijk in die bepaling moet worden gelezen.

67.      Ik sluit dit onderdeel af met de opmerking dat het Hof reeds heeft aangegeven, zij het in een specifieke(27) situatie die geen betrekking had op artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 maar op de overeenkomstige bepaling van richtlijn 2005/85/EG(28) die vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2013/32 van toepassing was, dat een verzoek van een minderjarige in de lidstaat waar hij zich ophoudt, nadat een vorig identiek verzoek van hem is afgewezen met een definitieve beslissing in een andere (eerste) lidstaat, door die tweede lidstaat niet-ontvankelijk kon worden verklaard.(29)

68.      Gelet op het voorgaande ben ik het met de Bondsrepubliek Duitsland eens dat de bewoordingen van artikel 33, lid 2, onder d), en artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 voldoende ruim zijn om de mogelijkheid open te houden dat de niet-ontvankelijkheidsgrond in die eerste bepaling van toepassing is in een situatie waarbij meerdere lidstaten zijn betrokken die volledig deelnemen aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Tegelijkertijd kan ik niet concluderen dat die mogelijkheid uitsluitend op basis van de bewoordingen van die bepalingen bestaat. Daarom ga ik nu over tot een contextuele en teleologische uitlegging van diezelfde bepalingen.

b)      Contextuele en teleologische uitlegging

69.      Een contextuele en teleologische uitlegging van artikel 33, lid 2, onder d), en artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 biedt mijns inziens steun aan de gevolgtrekking dat die bepalingen van toepassing kunnen zijn wanneer de definitieve beslissing over een vorig verzoek van de betrokkene is genomen door een lidstaat die volledig deelneemt aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, maar die niet de lidstaat is waar de betrokkene nu asiel aanvraagt.

70.      In de eerste plaats moeten die bepalingen worden gelezen in samenhang met artikel 40 van richtlijn 2013/32. In de leden 2 tot en met 5 van dat artikel is de procedure beschreven die in het algemeen van toepassing is op „volgende verzoeken”. Uit die leden blijkt geenszins dat de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van die richtlijn [of het in artikel 2, onder q), van die richtlijn gedefinieerde begrip „volgend verzoek”] moet worden beperkt tot situaties waarin uitsluitend in dezelfde lidstaat achtereenvolgende verzoeken zijn gedaan. Opvallend genoeg bepaalt artikel 40, lid 5, van richtlijn 2013/32 louter dat „[w]anneer een volgend verzoek niet verder wordt behandeld overeenkomstig dit artikel, [...] het overeenkomstig artikel 33, lid 2, onder d), [van die richtlijn] niet-ontvankelijk [wordt] geacht”.

71.      Aan deze constatering wordt niet afgedaan door het feit dat in artikel 40 van richtlijn 2013/32 nog een lid (lid 1) is opgenomen waarin specifiek melding wordt gemaakt van een „volgend verzoek” dat „aldaar” (in dezelfde lidstaat) is ingediend. Dat lid vormt geen algemene bepaling die, zoals de leden 2 tot en met 5 van artikel 40, beoogt zich uit te strekken tot alle situaties waarin een verzoek kan worden aangemerkt als een „volgend verzoek”. Zoals het Hof recent heeft bevestigd, ziet dat lid, voor zover het van toepassing is op „volgende verzoeken”, namelijk op het zeer specifieke geval waarin het nationale recht bij wijze van uitzondering toestaat dat de procedure na afloop waarvan het oorspronkelijke verzoek definitief is afgewezen, wordt heropend wegens het bestaan van een volgend verzoek.(30)

72.      Die beperkte werkingssfeer van artikel 40, lid 1, van richtlijn 2013/32 vindt steun in lid 7 van dat artikel. Dat lid is van toepassing op de situatie waarin een persoon ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit (overeenkomstig artikel 29 van de Dublin III-verordening) moet worden uitgevoerd, verdere verklaringen aflegt of een volgend verzoek indient in de overdragende lidstaat. Aangezien de situatie waarop artikel 40, lid 7, van richtlijn 2013/32 betrekking heeft, afwijkt van de situatie waarop artikel 40, lid 1, van die richtlijn betrekking heeft, bevestigt dit dat die bepaling louter een lex specialis is.(31)

73.      Hoe dan ook blijkt(32) uit artikel 40, lid 7, van richtlijn 2013/32 dat het begrip „volgend verzoek”, zoals dat is gedefinieerd in artikel 2, onder q), van die richtlijn, niet beperkt is tot een verzoek dat wordt gedaan in dezelfde lidstaat als waar dezelfde persoon een vorig verzoek heeft ingediend. Dat begrip wordt in artikel 40, lid 7, van richtlijn 2013/32 immers gebruikt voor een verzoek dat wordt gedaan in een andere lidstaat, te weten de overdragende lidstaat.(33)

74.      In de tweede plaats moet artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 worden gelezen in samenhang met de overige niet-ontvankelijkheidsgronden in artikel 33, lid 2, van die richtlijn en in het bijzonder met artikel 33, lid 2, onder a), ervan. Op grond van deze bepaling kunnen de lidstaten een verzoek niet-ontvankelijk verklaren wanneer „een andere lidstaat [reeds] internationale bescherming [aan de betrokkene] heeft toegekend”. Hoewel het duidelijk is dat artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 betrekking heeft op een andere feitelijke situatie dan artikel 33, lid 2, onder d), van deze richtlijn (namelijk die waarin een andere lidstaat positief en niet negatief heeft beslist op een vorig verzoek van dezelfde persoon), lijkt mij de „scheidslijn” tussen de werkingssferen van die twee bepalingen niet altijd duidelijk.

75.      Het Hof heeft artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 al eens toegepast op gedeeltelijk negatieve beslissingen. In het arrest Ibrahim e.a.(34) heeft het Hof geoordeeld dat het Bundesamt de niet-ontvankelijkheidsgrond in die bepaling kon toepassen om verzoeken van personen aan wie eerder door een andere lidstaat subsidiaire bescherming maar niet de vluchtelingenstatus was verleend, niet-ontvankelijk te verklaren. Het heeft bepaald dat „[artikel 33, lid 2, onder a),] een uitbreiding van de mogelijkheid [vormt] die voordien was neergelegd in artikel 25, lid 2, onder a), van richtlijn 2005/85, op grond waarvan een dergelijke afwijzing alleen mogelijk was wanneer aan de asielzoeker de vluchtelingenstatus was toegekend in een andere lidstaat”.

76.      Het Hof heeft in dat arrest benadrukt dat artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 – dat, zoals ik zo-even heb uiteengezet, lidstaten het recht geeft om een door een verzoeker ingediend verzoek niet-ontvankelijk te verklaren nadat een andere lidstaat in wezen heeft geweigerd hem te erkennen als vluchteling – een uitdrukking van het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten vormt.(35) Tegen deze achtergrond voert de Commissie echter aan dat wanneer artikel 33, lid 2, onder d), mag worden toegepast op situaties waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn, dit meer dan een uitdrukking van het beginsel van wederzijds vertrouwen zou vormen, aangezien dit wederzijdse erkenning van negatieve asielbeslissingen zou inhouden. Een dergelijke wederzijdse erkenning kan slechts mogelijk zijn wanneer de Uniewetgever daarin uitdrukkelijk heeft voorzien.

77.      Ik deel die opvatting niet.

78.      Ik ben het met de Bondsrepubliek Duitsland eens dat in de redenering van de Commissie geen rekening is gehouden met een belangrijk element. Naar mijn mening zou de wederzijdse erkenning van negatieve asielbeslissingen een hoge mate van „automatisering” onderstellen en vereisen dat een beslissing van de autoriteiten van een lidstaat bindend is voor de autoriteiten van een andere lidstaat, die in beginsel verplicht zou zijn die beslissing te erkennen en ten uitvoer te leggen als ware het zijn eigen beslissing.(36) Ik erken dat het moeilijk kan zijn om dergelijke verplichtingen op te leggen aan de autoriteiten van de lidstaten zonder een expliciete bepaling in het primaire recht of de uitdrukkelijke wil van de Uniewetgever.(37)

79.      Zoals ik hierboven in punt 62 heb toegelicht, komt uit de bewoordingen van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 evenwel duidelijk naar voren dat de lidstaten niet verplicht zijn om een verzoek niet-ontvankelijk te verklaren op grond van die bepaling.(38) Indien het Hof kiest voor de oplossing die ik in overweging geef te volgen, zou dit ertoe leiden dat lidstaat B, wanneer aldaar een „volgend verzoek” wordt ingediend nadat de asielprocedure betreffende een vorig verzoek van dezelfde persoon is afgesloten met een definitieve beslissing in lidstaat A, nog steeds vrij zou zijn (mits lidstaat B de verantwoordelijke lidstaat is op grond van de in de Dublin III-verordening genoemde criteria) om een dergelijk volgend verzoek volledig en ten gronde te behandelen zonder dat hij gebonden is aan enige beslissing van enige lidstaat over een vorig verzoek van dezelfde persoon.

80.      In die omstandigheden ben ik van mening dat wanneer artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, aldus wordt uitgelegd dat het net zoals artikel 33, lid 2, onder a), van die richtlijn van toepassing kan zijn in een situatie waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn, dit niet inhoudt dat een stelsel van wederzijdse erkenning wordt gecreëerd waarin de lidstaten verplicht zouden zijn om beslissingen van andere lidstaten te erkennen en ten uitvoer te leggen. Deze uitlegging zou enkel en alleen bevestigen dat de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 ook een uitdrukking van het beginsel van wederzijds vertrouwen vormt. Zij strookt met het feit dat de Uniewetgever de doelstelling van artikel 78, lid 2, onder a), VWEU, te weten een uniforme asielstatus voor derdelanders die in de gehele Unie geldig is, nog niet volledig heeft geconcretiseerd omdat hij nog niet heeft voorzien in een beginsel van wederzijdse erkenning tussen de lidstaten van beslissingen tot toekenning (of weigering) van de vluchtelingenstatus en nog niet heeft gepreciseerd op welke wijze aan dit beginsel uitvoering moet worden gegeven.(39)

81.      In de derde plaats ben ik van mening dat de door mij in overweging gegeven uitlegging van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, zou bijdragen aan de doelstelling om „secundaire stromen” tussen de lidstaten te beperken. Deze doelstelling, die ten grondslag ligt aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel als geheel, komt concreet tot uitdrukking in overweging 13 van richtlijn 2013/32.

82.      Wanneer een verzoek als een „volgend verzoek” wordt behandeld, heeft dit, zoals de Commissie en de Franse regering in herinnering hebben gebracht, bepaalde gevolgen voor de verzoeker. Een dergelijk verzoek kan niet alleen niet-ontvankelijk worden verklaard op grond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, maar kan ook (indien het niet niet-ontvankelijk is verklaard)(40) worden behandeld volgens een versnelde procedure.(41) Voorts kunnen de lidstaten uitzonderingen maken op het recht van de verzoeker om op hun grondgebied te blijven.(42) Tot slot kan een „volgend verzoek” „kennelijk ongegrond” worden verklaard wanneer een versnelde procedure wordt afgesloten en kunnen de lidstaten er in die omstandigheden van afzien om een termijn voor vrijwillig vertrek toe te staan en kunnen zij het terugkeerbesluit gepaard laten gaan met een inreisverbod.(43)

83.      Indien die gevolgen uitsluitend kunnen gelden voor „volgende verzoeken” die in dezelfde lidstaat (lidstaat A) worden gedaan en nooit voor volgende verzoeken die in een andere lidstaat (lidstaat B) worden gedaan, wat gebeurt er dan wanneer de verzoeker zich van lidstaat A naar lidstaat B verplaatst in een „secundaire stroom”? De verzoeker in een dergelijke „secundaire stroom” profiteert feitelijk van een gunstigere behandeling dan degene die „zich aan de regels houdt” en in de verantwoordelijke lidstaat blijft. Hij kan in wezen in lidstaat B met een „schone lei” beginnen aangezien die lidstaat verplicht is om zijn verzoek volledig en ten gronde te behandelen. Al met al kunnen asielzoekers er dus toe worden aangezet om zich van lidstaat A naar lidstaat B te begeven wanneer zij in lidstaat A een afwijzende beslissing verkrijgen. Zij kunnen er zelfs van afzien om in lidstaat A beroep in te stellen tegen een dergelijke beslissing zodat deze beslissing definitief wordt (aangezien zij op die manier de mogelijkheid hebben om in lidstaat B een nieuwe procedure in te leiden). Om de kans zo groot mogelijk te maken dat hun situatie opnieuw volledig wordt onderzocht, kunnen asielzoekers ook worden aangemoedigd in zo veel mogelijk andere lidstaten „nieuwe” verzoeken te doen.(44)

84.      In die omstandigheden worden secundaire stromen onmiskenbaar in de hand gewerkt in plaats van beperkt. Indien lidstaat B daarentegen de mogelijkheid heeft om een aldaar ingediend „volgend verzoek” niet-ontvankelijk te verklaren hoewel de definitieve beslissing over een vorig verzoek van dezelfde persoon niet door zijn autoriteiten maar door die van lidstaat A is genomen, is het al beduidend minder aantrekkelijk voor de persoon in kwestie om zich naar lidstaat B te begeven.

85.      In de vierde plaats ben ik van mening dat de uitlegging die ik het Hof in overweging geef te volgen, bijdraagt aan de verwezenlijking van een andere doelstelling van richtlijn 2013/32. Zoals blijkt uit overweging 36 van deze richtlijn is die doelstelling het in bepaalde gevallen verlichten van de administratieve lasten voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.

86.      „Secundaire stromen” leiden tot aanzienlijke administratieve lasten voor de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaten, met name de lidstaten waar een „volgend verzoek” is ingediend en die de verzoeker niet kunnen terugzenden naar de lidstaat waar de asielprocedure betreffende een vorig verzoek van de betrokkene is gevoerd.

87.      Terugkomend op de verschillende scenario’s die ik in de punten 44 tot en met 47 heb beschreven, is het juist dat de door de Dublin III-verordening ingevoerde „terugnameprocedure” in sommige gevallen niet kan slagen en dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een „volgend verzoek” kan overgaan van lidstaat A op lidstaat B, omdat lidstaat B zelf een „belemmering” opwerpt voor de uitvoering van die procedure (bijvoorbeeld wanneer hij niet tijdig een terugnameverzoek indient) of verklaart zelf verantwoordelijk te zijn voor de behandeling van het verzoek. In andere gevallen echter kan de reden waarom de terugnameprocedure niet slaagt buiten de macht van lidstaat B liggen.(45) Het zou uiteraard onevenredig zijn om van lidstaat B te verlangen om in alle gevallen waarin aldaar een „volgend verzoek” wordt gedaan, een dergelijk verzoek opnieuw volledig en inhoudelijk te behandelen.

88.      Alvorens ik dit onderdeel afsluit, merk ik tot slot op dat de Franse regering aanvoert dat artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 moet worden gelezen in samenhang met overweging 36 ervan. In de tweede volzin van deze overweging wordt het beginsel van het gezag van gewijsde gekoppeld aan de mogelijkheid voor de lidstaten om „volgende verzoeken” niet-ontvankelijk te verklaren. Volgens die regering is het beginsel van het gezag van gewijsde slechts van toepassing op interne situaties in één lidstaat. Zij stelt dat de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 enkel betrekking kan hebben op de situatie waarin de afwijzende definitieve beslissing over een vorig verzoek van dezelfde persoon is genomen door dezelfde lidstaat als die waar het „volgende verzoek” wordt gedaan.

89.      Ik ben het niet eens met de Franse regering dat een dergelijke uitkomst kan voortvloeien uit het enkele feit dat in de tweede volzin van overweging 36 van richtlijn 2013/32 wordt verwezen naar het beginsel van het gezag van gewijsde.

90.      In dit verband breng ik in herinnering, zoals ik in mijn conclusie in de zaak Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek)(46) heb toegelicht, dat dat beginsel niet per se een rol hoeft te spelen in elke situatie waarin een volgend verzoek wordt gedaan. Het beginsel van het gezag van gewijsde speelt namelijk pas een rol wanneer er sprake is van een rechterlijke beslissing. Zelfs in een zuiver interne situatie komt het voor dat de procedure betreffende een vorig verzoek van de betrokkene is afgesloten met niet meer dan een administratief besluit van de bevoegde autoriteiten, waartegen niet tijdig beroep bij een rechterlijke instantie is ingesteld. In dergelijke gevallen kan het beginsel van het gezag van gewijsde niet van toepassing zijn, aangezien er geen rechterlijke beslissing is die ten grondslag ligt aan de toepassing ervan.(47) Hieruit volgt dat het belang van dat beginsel in het kader van de  toepassing van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 niet al te zwaar moet worden benadrukt, aangezien het zelfs in zuiver interne situaties niet alle gevallen bestrijkt waarin een „volgend verzoek” niet-ontvankelijk kan worden verklaard.

91.      Ik merk nog op dat dat idee reeds tot uitdrukking komt in de eerste volzin van overweging 36 van richtlijn 2013/32. In die volzin is te lezen – in ruimere bewoordingen dan die van de tweede volzin van die overweging – dat „[i]ndien een verzoeker een volgend verzoek doet zonder nieuwe bewijzen of argumenten voor te leggen, [...] het onevenredig [zou] zijn de lidstaten te verplichten een nieuwe volledige onderzoeksprocedure te volgen”. Anders dan de Franse regering ben ik dan ook van mening dat de verwijzing naar het beginsel van het gezag van gewijsde in de tweede volzin van overweging 36 van richtlijn 2013/32 geen steun biedt aan de gevolgtrekking dat de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van die richtlijn slechts van toepassing is wanneer de asielprocedure betreffende een vorig verzoek van de betrokkene is gevoerd in dezelfde lidstaat als waar het „volgende verzoek” wordt gedaan.

c)      Voorlopige conclusie

92.      In het licht van alle elementen die ik heb geschetst, ben ik van mening dat artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, aldus moet worden uitgelegd dat lidstaat B – in de situatie waarin deze lidstaat in plaats van lidstaat A (op grond van de in de Dublin III-verordening neergelegde criteria) de verantwoordelijke lidstaat wordt voor de behandeling van het aldaar ingediende verzoek – zich kan baseren op die bepalingen teneinde een aldaar ingediend „volgend verzoek” niet-ontvankelijk te verklaren, ook al is de asielprocedure betreffende een vorig verzoek van dezelfde persoon afgesloten met een definitieve beslissing in lidstaat A. Die oplossing zou immers bijdragen aan de verwezenlijking van ten minste twee doelstellingen van die richtlijn, te weten, ten eerste, het beperken van „secundaire stromen” en, ten tweede, het in bepaalde gevallen verlichten van de administratieve lasten voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Voorts wordt hiermee concreet invulling gegeven aan het beginsel van wederzijds vertrouwen dat – zoals ik heb toegelicht – ten grondslag ligt aan het gemeenschappelijk Europees asielsysteem. Volgens mij druist niets in de bewoordingen van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 – gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan – of in andere bepalingen van die richtlijn in tegen die uitlegging.

93.      Na deze uiteenzetting rest mij nog toe te lichten waarom de oplossing die ik het Hof in overweging geef te volgen, niet ten koste gaat van de bescherming van de rechten van verzoekers en geen afbreuk kan doen aan de doeltreffendheid van de „terugnameprocedure”.

d)      Belang van het waarborgen van de rechten van verzoekers en de doeltreffendheid van de „terugnameprocedure”

94.      De Franse regering voert, onder verwijzing naar de door mij hierboven in punt 81 geschetste overwegingen, aan dat de door de Bondsrepubliek Duitsland voorgestane uitlegging in de weg zou kunnen staan aan een behoorlijk en volledig onderzoek van de situatie van de verzoeker, op het belang waarvan het Hof in zijn rechtspraak steeds heeft gewezen.(48) De Commissie heeft een vergelijkbaar standpunt ingenomen en stelt op haar beurt dat er praktische belemmeringen zijn voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten. Volgens haar kan het voor lidstaat B lastig zijn om te beschikken over alle relevante elementen waarop de afwijzende definitieve beslissing van lidstaat A is gebaseerd en bijgevolg om na te gaan of „nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig [richtlijn 2011/95]”. De kans dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten fouten maken, is dus groter in situaties waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn dan in zuiver interne situaties.

95.      Ik ben het met de Franse regering en de Commissie eens dat de rechten van verzoekers niet kunnen worden opgeofferd in naam van de doelstellingen om „secundaire stromen” te beperken of de administratieve lasten voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te verlichten. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek)(49) heb opgemerkt, is het duidelijk dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de bepalingen betreffende „volgende verzoeken” niet alleen voor ogen had om de werklast van die autoriteiten te „verlichten”, maar ook om steeds een voldoende hoog beschermingsniveau voor asielzoekers te waarborgen (door ervoor te zorgen dat zij daadwerkelijk toegang hebben tot een behoorlijke behandeling van hun situatie)(50) en het beginsel van non-refoulement in acht te nemen, welk beginsel bepaalt dat niemand kan worden teruggestuurd naar het land van vervolging.(51)

96.      Naar mijn mening echter is de oplossing die ik het Hof in overweging geef te volgen om meerdere redenen verenigbaar met die andere doelstellingen.

97.      In dit verband zal ik beginnen met artikel 34 van de Dublin III-verordening. Die bepaling heeft tot doel de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te vergemakkelijken door hun een verplichting tot samenwerking op te leggen. In lid 1 van dat artikel is bepaald dat „[e]lke lidstaat [...] aan alle lidstaten die daarom vragen toereikende, ter zake dienende en niet buitensporige persoonsgegevens betreffende de verzoeker [moet verstrekken]” teneinde onder meer het verzoek om internationale bescherming te behandelen. Uit lid 2, onder g), van dat artikel blijkt dat de in lid 1 bedoelde informatie „de stand van de procedure en de strekking van de eventueel genomen beslissing” omvat.

98.      Ter terechtzitting heeft de Bondsrepubliek Duitsland toegelicht dat de Belgische autoriteiten in zaak C‑123/23, in antwoord op het „verzoek om informatie” van het Bundesamt op grond van artikel 34 van de Dublin III-verordening, het Bundesamt volledige inzage hebben verleend in de door hen genomen beslissing betreffende de vorige verzoeken van N.A.K. en haar kinderen. Anders dan de Commissie ben ik van mening dat lidstaat B in die omstandigheden wel degelijk kan beschikken over alle elementen waarop de afwijzende definitieve beslissing van lidstaat A gebaseerd is.

99.      Niettemin ben ik het met de Commissie eens dat het hoge beschermingsniveau dat voor asielzoekers moet worden gewaarborgd, niet kan worden bereikt indien de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een „volgend verzoek” ook niet-ontvankelijk kunnen verklaren in een situatie waarin zij geen toegang hebben tot alle elementen waarop de afwijzende definitieve beslissing betreffende een vorig verzoek van dezelfde persoon gebaseerd is.

100. Dienaangaande merk ik echter op dat de Bondsrepubliek Duitsland er ter terechtzitting terecht op heeft gewezen dat indien informatie over de in lidstaat A gevoerde asielprocedure ontbreekt, de rechten van de verzoekers toch worden beschermd omdat lidstaat B hun volgende verzoeken de facto ontvankelijk moet verklaren. In die omstandigheden kan die lidstaat niet uitsluiten dat „nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt” en dat niet is voldaan aan de tweede van beide uitdrukkelijk gestelde voorwaarden van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32(52).

101. Ik breng in herinnering, zoals ik in mijn conclusie in de zaak Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek)(53)heb toegelicht, dat artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat lidstaten weliswaar volgende verzoeken niet-ontvankelijk mogen verklaren, maar dat de bevoegde nationale autoriteiten deze mogelijkheid alleen hebben wanneer geen „nieuwe elementen of bevindingen” aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker zijn voorgelegd. Enige onzekerheid over de vraag of aan deze voorwaarde is voldaan (wegens een gebrek aan informatie of om enige andere reden), moet in het voordeel van de betrokkene worden opgevat en ertoe leiden dat het „volgende verzoek” ontvankelijk wordt verklaard.

102. Anders dan de Commissie ben ik dan ook – net zoals de Bondsrepubliek Duitsland – van mening dat een gebrek aan informatie over de in een eerste lidstaat (lidstaat A) gevoerde eerdere asielprocedure de behandeling van een „volgend verzoek” van de betrokkene in een tweede lidstaat (lidstaat B) niet ongunstig kan beïnvloeden. Dat is een belangrijke beperking die bepaalt of de autoriteiten van die lidstaat dat verzoek op grond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 niet-ontvankelijk kunnen verklaren.

103. Mijns inziens is er nog een tweede beperking, die ook voortvloeit uit de voorwaarde dat geen „nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt”.

104. Zoals ik hierboven in punt 66 reeds heb opgemerkt, heeft het Hof in zijn recente arrest Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek)(54) een ruime uitlegging aan het begrip „nieuw element” gegeven. Het heeft bevestigd dat onder dat begrip niet alleen feitelijke, maar ook juridische elementen vallen, daaronder begrepen een arrest van het Hof waarmee in de eerdere beslissing geen rekening is gehouden, ongeacht of dat arrest is gewezen voordat of nadat er op het vorige verzoek is beslist.

105. Uit dat arrest(55) volgt naar mijn mening dat de rechterlijke instanties of bevoegde autoriteiten van lidstaat B een bij hen ingediend „volgend verzoek” in geen geval niet-ontvankelijk kunnen verklaren op grond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, indien zij eraan twijfelen of in de definitieve beslissing waarmee lidstaat A een vorig verzoek van dezelfde persoon heeft afgewezen, rekening is gehouden met een arrest van het Hof dat relevant is voor de vraag of de verzoeker in aanmerking komt voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet. Deze andere belangrijke beperking draagt eraan bij dat een hoog beschermingsniveau voor asielzoekers wordt gewaarborgd.

106. In die omstandigheden ben ik – anders dan de Franse regering en de Commissie – van mening dat de oplossing die ik het Hof in overweging geef te volgen een passend evenwicht tot stand brengt tussen de noodzaak om „secundaire stromen” te beperken en de administratieve lasten voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te verlichten enerzijds en het belang om de bescherming van de rechten van verzoekers te waarborgen anderzijds.

107. Tot slot erken ik dat ik het met die belanghebbende partijen eens ben dat artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, niet kan worden uitgelegd op de door mij voorgestelde wijze indien de „terugnameprocedure” – waarvan ik de belangrijkste onderdelen in onderdeel A.1 hierboven heb beschreven – door die uitlegging haar betekenis of nut zou verliezen.

108. In dit verband breng ik echter in de eerste plaats in herinnering dat de oplossing die ik het Hof in overweging geef te volgen uitsluitend is bedoeld voor de situatie waarin lidstaat B de verantwoordelijke lidstaat wordt in plaats van lidstaat A, dat wil zeggen alleen wanneer op grond van de Dublin III-verordening de verantwoordelijkheid daadwerkelijk kan overgaan van lidstaat A op lidstaat B en wanneer geen „terugnameprocedure” is ingeleid of tot een goed einde wordt gebracht. Deze beperking wordt bevestigd door artikel 33, lid 1, van richtlijn 2013/32, aangezien daarin is bepaald dat de lidstaten krachtens de in artikel 33, lid 2, onder a) tot en met e), van die richtlijn opgesomde niet-ontvankelijkheidsgronden verzoeken om internationale bescherming in bepaalde gevallen niet-ontvankelijk kunnen verklaren, naast – maar niet in de plaats van – de gevallen „waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig [de Dublin III-verordening]”.(56)

109. In de tweede plaats ben ik van mening dat die oplossing er niet toe zou leiden dat de in die verordening uiteengezette „terugnameprocedure” irrelevant of zinloos is. In dat kader is het juist dat lidstaat B het wellicht gemakkelijker vindt, wanneer daar een „volgend verzoek” is gedaan nadat in lidstaat A een definitieve beslissing over een vorig verzoek van dezelfde persoon is genomen, om de complicaties van de „terugnameprocedure” (die verschillende fasen en strikte termijnen kent) te voorkomen en zich in de plaats daarvan eventueel baseert op de discretionaire bepalingen van artikel 17, lid 1, van die verordening. In een dergelijk scenario zou lidstaat B eerst kunnen verklaren zelf „verantwoordelijk” te zijn voor de behandeling van het „volgende verzoek” en vervolgens dat verzoek niet-ontvankelijk kunnen verklaren op grond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, zonder eerst een „terugnameverzoek” te doen en zich te beroepen op de „terugnameprocedure” en de overdrachtsregeling van de Dublin III-verordening.(57)

110. Ik betwijfel echter of lidstaat B per se positief tegenover dat scenario staat. Voordat de autoriteiten van die lidstaat een „volgend verzoek” op grond van die bepalingen niet-ontvankelijk kunnen verklaren, moeten zij eerst alle in artikel 40 van richtlijn 2013/32 uiteengezette stappen volgen van de specifieke procedure die van toepassing is op „volgende verzoeken”.

111. In dit verband blijkt uit de leden 2 en 3 van dit artikel, zoals het Hof onlangs heeft bevestigd(58), dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de ontvankelijkheid van volgende verzoeken in wezen in twee stappen moeten behandelen. Om te beginnen moeten zij het volgende verzoek aan een voorafgaand onderzoek onderwerpen (artikel 40, lid 2). In het kader van dat voorafgaande onderzoek moeten zij nagaan of er een of meer „nieuwe elementen” zijn die verband houden met de vraag of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming. Is dit het geval, dan wordt vervolgens het onderzoek van de ontvankelijkheid van het volgende verzoek voortgezet overeenkomstig artikel 40, lid 3, van richtlijn 2013/32, op grond waarvan die autoriteiten moeten nagaan of nieuwe elementen „de kans aanzienlijk groter maken” dat de verzoeker in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus of voor subsidiaire bescherming. Die procedure als geheel kost steeds tijd en gaat gepaard met administratieve lasten. Daarnaast gaat zij gepaard met een aantal verplichtingen van de lidstaat tegenover de verzoeker en met een aantal rechten die door die verzoeker kunnen worden uitgeoefend (waaronder het recht om in beroep te gaan tegen de niet-ontvankelijkverklaring).(59)

112. Voorts bestaat altijd de mogelijkheid dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten aan het einde van de in artikel 40, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32 uiteengezette procedure vaststellen dat het „volgende verzoek” ontvankelijk is. Indien er sprake is van een of meer „nieuwe elementen”, hebben die autoriteiten immers niet de mogelijkheid om het volgende verzoek niet-ontvankelijk te verklaren. In dat geval moeten zij het verzoek ten gronde behandelen en ervoor zorgen dat deze behandeling in overeenstemming is met de in hoofdstuk II van die richtlijn neergelegde fundamentele beginselen en waarborgen.(60)

113. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de oplossing die ik het Hof in overweging geef te volgen geen afbreuk kan doen aan de doeltreffendheid van de in de Dublin III-verordening neergelegde „terugnameprocedure”. Integendeel, die oplossing zou volgens mij daadwerkelijk kunnen bijdragen aan de versterking van die procedure ingeval lidstaat B zich daarop beroept.

114. Ik zal dit nader toelichten. Indien lidstaat B niet de mogelijkheid heeft om het „volgende verzoek” van een verzoeker die eerder in een andere lidstaat een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, niet-ontvankelijk te verklaren op grond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan, kan lidstaat B ofwel met succes een „terugnameprocedure” inleiden en de verzoeker terugzenden naar lidstaat A, ofwel dat verzoek volledig en ten gronde behandelen. Wat zou de verzoeker in dat scenario doen? In mijn ogen zou hij trachten zich zo veel mogelijk te verzetten tegen zijn terugzending naar lidstaat A teneinde de kans zo groot mogelijk te maken dat zijn zaak in lidstaat B opnieuw volledig wordt behandeld wanneer de overdracht niet tot stand komt. Indien lidstaat B daarentegen wel de mogelijkheid heeft om het „volgende verzoek” op grond van die bepalingen niet-ontvankelijk te verklaren, dan zal de verzoeker dat verzet niet bieden. Al bij al zouden daardoor uiteindelijk de slaagkansen van de door de Uniewetgever in de Dublin III-verordening ingevoerde „terugnameprocedure” en overdrachtsregeling kunnen toenemen.

115. Bij wijze van slotopmerking wens ik nogmaals in herinnering te brengen dat de uitlegging die ik het Hof in overweging geef, de lidstaten enkel de mogelijkheid biedt om bepalingen vast te stellen die ertoe strekken „volgende verzoeken” niet-ontvankelijk te verklaren die bij hen worden ingediend nadat een eerder verzoek van dezelfde persoon is afgewezen bij een definitieve beslissing die is genomen in een andere lidstaat [in overeenstemming met de voorwaarden van artikel 33, lid 2, onder d), en artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32]. Zij legt de lidstaten geen enkele verplichting op om dergelijke bepalingen vast te stellen.

VI.    Conclusie

116. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Minden te beantwoorden als volgt:

1)      Artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan,

moet aldus worden uitgelegd dat

het feit dat de asielprocedure betreffende een vorig verzoek om internationale bescherming van de betrokkene is afgesloten door middel van een op grond van artikel 28, lid 1, van richtlijn 2013/32 genomen beslissing tot beëindiging ervan, op zichzelf beschouwd geen belemmering vormt om een door dezelfde persoon ingediend later verzoek aan te merken als een „volgend verzoek” in de zin van artikel 2, onder q), van die richtlijn. Een dergelijk verzoek kan echter niet worden geacht binnen de werkingssfeer van die bepaling te vallen en de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32 kan niet van toepassing zijn indien nog geen beslissing is genomen om de asielprocedure betreffende het vorige verzoek te beëindigen of indien de betrokkene die procedure nog kan hervatten. In dit verband bepaalt artikel 28, lid 2, van die richtlijn dat de „lidstaten [...] een tijdslimiet van ten minste negen maanden [kunnen] vaststellen” waarbinnen de procedure kan worden hervat. Het is aan de lidstaten om in hun nationale wetgeving te bepalen wat die tijdslimiet is, zolang zij niet korter is dan de minimumtermijn van negen maanden die in die bepaling is vastgelegd.

2)      Artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 2, onder q), ervan,

moet aldus worden uitgelegd dat

die bepalingen kunnen worden ingeroepen ingeval een andere lidstaat dan de lidstaat die de definitieve beslissing over een vorig verzoek om internationale bescherming van de betrokkene heeft genomen, de verantwoordelijke lidstaat wordt voor de behandeling van een nieuw verzoek van die betrokkene [op grond van de criteria die zijn neergelegd in verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend]. Op grond van die bepalingen kan de verantwoordelijke lidstaat het nieuwe verzoek niet-ontvankelijk verklaren omdat het een „volgend verzoek” in de zin van artikel 2, onder q), van die richtlijn is en omdat de asielprocedure betreffende het vorige verzoek van de betrokkene reeds is afgesloten met een definitieve beslissing in die andere lidstaat. Aan deze mogelijkheid is echter de voorwaarde verbonden die uitdrukkelijk is gesteld in artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32, te weten dat er geen „nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt”.

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).

3      Zie arresten van 20 mei 2021, L.R. (Door Noorwegen afgewezen asielverzoek) [C‑8/20, EU:C:2021:404; hierna: „arrest L.R. (Door Noorwegen afgewezen asielverzoek)”], en 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek) [C‑497/21, EU:C:2022:721; hierna: „arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek)”].

4      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III-verordening”).

5      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

6      Zie arrest van 10 december 2013, Abdullahi  (C‑394/12, EU:C:2013:813, punt 53).

7      Zie artikel 3, lid 1, van de Dublin III-verordening: „[...] Het verzoek wordt door een enkele lidstaat behandeld”.

8      Dat wil zeggen verplaatsingen van verzoekers van de ene naar de andere lidstaat nadat zij het grondgebied van de Europese Unie reeds hebben bereikt, hetgeen onder meer kan zijn ingegeven door verschillen tussen de rechtsstelsels dan wel de opvang of leefomstandigheden.

9      Op grond van artikel 18, lid 1, onder a), van de Dublin III-verordening is de verantwoordelijke lidstaat ook verplicht een verzoeker die zijn verzoek in een andere lidstaat heeft ingediend vóór de behandeling van zijn verzoek in de verantwoordelijke lidstaat, volgens de in de artikelen 21, 22 en 29 van die verordening bepaalde voorwaarden over te nemen (niet terug te nemen). Die situatie komt echter niet overeen met die in de hoofdgedingen.

10      Zie artikel 23, lid 2, van de Dublin III-verordening waarin is bepaald dat een „terugnameverzoek” binnen twee maanden na ontvangst van de Eurodac-treffer moet worden ingediend. Indien het verzoek is gebaseerd op ander bewijs dan de gegevens uit het Eurodac-systeem, wordt het verzoek binnen drie maanden na de indiening van het „volgende verzoek” gezonden.

11      Zie artikel 23, lid 3, van die verordening.

12      Zie artikel 25, lid 1, van de Dublin III-verordening. Zoals blijkt uit artikel 25, lid 2, ervan, wordt lidstaat B niet de verantwoordelijke lidstaat indien lidstaat A het „terugnameverzoek” niet tijdig beantwoordt. Integendeel, wanneer lidstaat A niet reageert, staat dit gelijk aan de aanvaarding van het verzoek.

13      Zie artikel 29, lid 2, van die verordening.

14      Cursivering van mij. Hieruit volgt dat lidstaat B altijd kan beslissen om geen „terugnameprocedure” in te leiden en een bij hem ingediend verzoek zelf in behandeling te nemen. Het Hof heeft die uitlegging bevestigd en heeft geoordeeld dat de autoriteiten van een lidstaat waar een nieuw verzoek is ingediend op grond van artikel 23, lid 1, van de Dublin III-verordening over de mogelijkheid beschikken (niet verplicht zijn) om een verzoek om terugname van de betrokken persoon in te dienen (zie arrest van 5 juli 2018, X, C‑213/17, EU:C:2018:538, punt 33).

15      Uit die bepaling volgt in wezen dat een asielprocedure kan worden beëindigd ingeval de betrokkene het verzoek impliciet intrekt of er impliciet van afziet.

16      Die bepaling onderstelt namelijk dat dit verzoek wordt ingediend „nadat een [...] beslissing over een vorig verzoek is genomen”.

17      Cursivering van mij.

18      Zie dienaangaande mijn conclusie in de zaak Valstybės sienos apsaugos tarnyba e.a.  (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, punten 57 en 58).

19      Cursivering van mij.

20      Deze uitlegging vindt steun in artikel 18, lid 2, van de Dublin III-verordening, waaruit in wezen voortvloeit dat indien de verzoeker wordt teruggezonden naar lidstaat A (de lidstaat die de asielprocedure betreffende een vorig verzoek van de betrokkene heeft beëindigd), die lidstaat een dergelijk „nieuw” verzoek niet zal behandelen als een „volgend verzoek” (als bedoeld in richtlijn 2013/32) en het in behandeling moet nemen.

21      Ik voeg hieraan toe dat een verzoek dat in lidstaat B wordt gedaan vóór het verstrijken van de tijdslimiet waarbinnen de verzoeker de asielprocedure in lidstaat A betreffende zijn vorige verzoek kan hervatten, nooit kan worden aangemerkt als een „volgend verzoek”. Zoals ik heb toegelicht, is het relevante tijdstip de datum waarop het verzoek is gedaan. Lidstaat B kan dan ook niet zomaar wachten totdat die tijdslimiet is verstreken en dan het verzoek „herkwalificeren” als een „volgend verzoek” en het niet-ontvankelijk verklaren op grond van artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32.

22      Zie punt 45 hierboven.

23      Zie overweging 18 van richtlijn 2013/32, waarin staat te lezen dat de bevoegde autoriteiten een behoorlijke en volledige behandeling moeten uitvoeren, en overweging 43 van deze richtlijn, volgens welke de „lidstaten [...] alle verzoeken [moeten] onderzoeken op de inhoud, met andere woorden beoordelen of de betrokken verzoeker al dan niet in aanmerking komt voor internationale bescherming”, behoudens andere bepalingen in die richtlijn. Zie ook arrest van 8 februari 2024, Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek) (C‑216/22, EU:C:2024:122, punt 34).

24      Zie mijn conclusie in de zaak Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek)  (C‑216/22, EU:C:2023:646, punt 31). Zie in die zin ook arrest van 19 maart 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25      Zie respectievelijk punten 40 en 46 van de arresten L.R. (Door Noorwegen afgewezen asielverzoek) en Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek).

26      Zie arrest van 8 februari 2024, Bundesrepublik Deutschland (Ontvankelijkheid van een volgend verzoek) (C‑216/22, EU:C:2024:122, punten 34‑37).

27      Meer bepaald de situatie waarin een minderjarige een verzoek indiende in zijn lidstaat van verblijf nadat een eerder door hem ingediend identiek verzoek in een andere (eerste) lidstaat was afgewezen bij een definitieve beslissing.

28      Zie artikel 25 van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005, L 326, blz. 13).

29      Zie arrest van 6 juni 2013, MA e.a. (C‑648/11, EU:C:2013:367, punten 63 en 64). Ik ben het echter met de Commissie eens dat het Hof in dat arrest niet heeft gemotiveerd waarom het van oordeel was dat de tweede lidstaat zich in een dergelijke situatie kon beroepen op artikel 25 van richtlijn 2005/85.

30      Zie arrest van 13 juni 2024, Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (Vluchtelingenstatus – Staatlozen van Palestijnse afkomst) (C‑563/22, EU:C:2024:494, punt 57).

31      Dezelfde redenering kan naar mijn mening worden gevolgd ten aanzien van artikel 41, lid 1, onder b), van richtlijn 2013/32 dat – net zoals artikel 40, lid 1, ervan – specifiek verwijst naar „een ander volgend verzoek [in dezelfde lidstaat]”. In dit verband sluit ik mij aan bij de opvatting van de Bondsrepubliek Duitsland dat kan worden aangenomen dat indien de Uniewetgever had gewild dat het in artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 gebezigde begrip „volgend verzoek” betrekking zou hebben op verzoeken die alleen in dezelfde lidstaat worden gedaan, hij het niet nodig zou hebben gevonden om in artikel 40, lid 1, en artikel 41, lid 1, onder b), van die richtlijn maar niet in andere bepalingen ervan, de specifieke uitdrukkingen „aldaar” en „in dezelfde lidstaat” te gebruiken.

32      Ik breng in herinnering dat in artikel 40, lid 7, van richtlijn 2013/32 is bepaald dat „[w]anneer een persoon ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit krachtens [de Dublin III-verordening] moet worden uitgevoerd, verdere verklaringen aflegt of een volgend verzoek indient in de overdragende lidstaat, [...] deze verklaringen of volgende verzoeken overeenkomstig deze richtlijn [worden] behandeld door de verantwoordelijke lidstaat in de zin van die verordening” (cursivering van mij).

33      In dit verband voeg ik eraan toe dat de Commissie in haar voorstel voor een verordening ter vervanging van richtlijn 2013/32, met het oog op de verduidelijking van de procedure betreffende de behandeling van volgende verzoeken, een volgend verzoek heeft gedefinieerd als een verzoek dat „door dezelfde verzoeker in een lidstaat wordt gedaan” nadat een vorig verzoek is afgewezen met een definitieve beslissing. Dat voorstel bevat mijns inziens verdere aanwijzingen dat het begrip „volgend verzoek” reeds in het kader van de toepassing van richtlijn 2013/32 mede een verzoek omvat dat is ingediend in een andere lidstaat dan de lidstaat die de definitieve beslissing over een vorig verzoek van dezelfde persoon heeft genomen [zie artikel 42, lid 1, van het „Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van richtlijn 2013/32/EU” (COM(2016) 467 final), te vinden op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016PC0467]. Zie voor het laatste element van de wetgevingsprocedure, zoals beschikbaar ten tijde van het schrijven van deze conclusie, artikel 4, onder s), en artikel 39, lid 2, van de ontwerpverordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van richtlijn 2013/32/EU, document van de Raad en het Europees Parlement, 2016/0224/A(COD) en PE-CONS 16/24 van 26 april 2024.

34      Arrest van 19 maart 2019 (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 en C‑438/17, EU:C:2019:219, punt 58).

35      Ibidem, punt 85.

36      Zie meer in het algemeen over het beginsel van wederzijdse erkenning op het gebied van asielrecht, de conclusie van advocaat-generaal Medina in de zaak Bundesrepublik Deutschland (Gevolgen van een beslissing tot toekenning van de vluchtelingenstatus) (C‑753/22, EU:C:2024:82, punt 45).

37      Zie de conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour in de zaak Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Verzoek tot uitlevering van een vluchteling aan Turkije) (C‑352/22, EU:C:2023:794, punt 65). Zie voor een voorbeeld van de vaststelling door de Uniewetgever van een dergelijk kader voor wederzijdse erkenning in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PB 2008, L 327, blz. 27), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 (PB 2009, L 81, blz. 24).

38      Ik voeg hieraan toe dat in artikel 5 van richtlijn 2013/32 is bepaald dat „[d]e lidstaten [...] gunstigere normen voor de procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming [kunnen] invoeren of handhaven, voor zover die verenigbaar zijn met [die] richtlijn”.

39      Zie arrest van 18 juni 2024, Bundesrepublik Deutschland (Gevolgen van een beslissing tot toekenning van de vluchtelingenstatus) (C‑753/22, EU:C:2024:524, punten 56 en 68). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour in de zaak Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Verzoek tot uitlevering van een vluchteling aan Turkije) (C‑352/22, EU:C:2023:794, punt 64).

40      Dienaangaande merk ik nog op dat de lidstaten in het kader van het voorafgaande onderzoek om vast te stellen of het „volgende verzoek” al dan niet ontvankelijk is, de verzoeker niet persoonlijk hoeven te horen [zie artikel 42, lid 2), onder b), van richtlijn 2013/32].

41      Zie artikel 31, lid 8, onder f), van richtlijn 2013/32.

42      Zie artikel 41, lid 1, van richtlijn 2013/32.

43      Zie artikel 32, lid 2, van richtlijn 2013/32. Zie ook artikel 7, lid 4, en artikel 11, lid 1, onder a), van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).

44      Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Volgend verzoek om internationale bescherming) (C‑18/20, EU:C:2021:302, punten 77‑79).

45      De feiten in het hoofdgeding in zaak C‑123/23 illustreren dit punt in feite. Ter terechtzitting heeft de Bondsrepubliek Duitsland toegelicht dat het Bundesamt eerst de Spaanse autoriteiten had verzocht om de verzoekers terug te nemen en dat het daarom, toen het de Belgische autoriteiten hetzelfde wilde vragen, te laat was om nog een „terugnameverzoek” in te dienen.

46      C‑216/22, EU:C:2023:646 (punten 51‑53).

47      Zie arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 186).

48      Zie onder meer arrest van 9 september 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Volgend verzoek om internationale bescherming)  (C‑18/20, EU:C:2021:710, punt 43).

49      C‑216/22, EU:C:2023:646 (punt 29).

50       Zie met name overweging 18 van richtlijn 2013/32 waarin staat dat „[h]et [...] in het belang [is] van zowel de lidstaten als de personen die om internationale bescherming verzoeken dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen inzake verzoeken om internationale bescherming, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige behandeling” (cursivering van mij). Zie ook overweging 25 van die richtlijn, waarin staat dat „elke verzoeker daadwerkelijk toegang [moet] hebben tot de procedures”.

51      Zie overweging 3 van richtlijn 2013/32.

52      Zie punt 64 hierboven.

53      C‑216/22, EU:C:2023:646 (punt 29).

54      Arrest van 8 februari 2024 (C‑216/22, EU:C:2024:122, punten 38‑40).

55      Ibidem.

56      Voorts maakt artikel 40, lid 7, van richtlijn 2013/32 duidelijk dat de „terugnameprocedure” wel van toepassing is op „volgende verzoeken” die in andere lidstaten worden ingediend.

57      Ik merk nog op dat de Commissie in haar voorstel voor een verordening ter vervanging van de Dublin III-verordening heeft opgemerkt dat reeds in 2014 in de Europese Unie slechts ongeveer een kwart van alle door de verantwoordelijke lidstaat aanvaarde overname- en terugnameverzoeken daadwerkelijk heeft geleid tot een overdracht [zie blz. 11 van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (COM(2016) 270 final), te vinden op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM:2016:0270:FIN].

58      Zie arrest van 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nieuwe elementen of bevindingen) (C‑921/19, EU:C:2021:478, punten 34‑37).

59      Met name moeten de bevoegde autoriteiten, indien zij besluiten dat het volgende verzoek niet-ontvankelijk is, de verzoeker in kennis stellen van de redenen van die uitkomst (krachtens artikel 42, lid 3, van die richtlijn) en moet de verzoeker ook de mogelijkheid hebben om bij een rechterlijke instantie zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel uit te oefenen tegen de beslissing van de bevoegde autoriteiten (zie artikel 46, lid 1, ervan).

60      Zie artikel 40, lid 3, van richtlijn 2013/32.