Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NICHOLASA EMILIOU

przedstawiona w dniu 27 czerwca 2024 r.(1).

Sprawy połączone C‑123/23 i C‑202/23 [Khan Yunis i Baadba](i)

N.A.K.,

E.A.K.,

Y.A.K. (C‑123/23)

M.E.O. (C‑202/23)

przeciwko

Bundesrepublik Deutschland

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Minden (sąd administracyjny w Minden, Niemcy)]

Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Azyl – Dyrektywa 2013/32/UE – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej – Podstawy niedopuszczalności – Artykuł 33 ust. 2 lit. d) i art. 40 – Kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej – Okoliczności, w których wniosek można uznać za niedopuszczalny – Możliwość uznania za niedopuszczalny kolejnego wniosku złożonego po zamknięciu przez inne państwo członkowskie procedury azylowej dotyczącej poprzedniego wniosku danej osoby

I.      Wprowadzenie

1.        Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni podstawy niedopuszczalności zawartej w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32/UE(2). Przepis ten uprawnia państwa członkowskie do uznania „kolejnych wniosków” za niedopuszczalne pod pewnymi warunkami. Zgodnie z art. 2 lit. q) tej dyrektywy „kolejnymi wnioskami” o udzielenie ochrony międzynarodowej są wnioski złożone „po tym, jak ostateczna decyzja w odniesieniu do poprzedniego wniosku [złożonego przez tę samą osobę] została podjęta”.

2.        W obu przepisach brak jest wzmianki na temat tego, czy ową podstawę niedopuszczalności można stosować wyłącznie w kontekście, w którym oba wnioski są przedmiotem oceny przeprowadzanej przez to samo państwo członkowskie, czy też również w sytuacji obejmującej kilka państw członkowskich, w której poprzednia procedura azylowa była prowadzona przez państwo członkowskie (państwo członkowskie A) inne niż to, w którym złożono „kolejny wniosek” (państwo członkowskie B).

3.        Zgodnie z prawem niemieckim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federalny urząd ds. migracji i uchodźców, Niemcy, zwany dalej „urzędem federalnym”) może, jeżeli spełnione są określone kryteria, uznać za niedopuszczalny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który złożono do urzędu „po bezskutecznym zakończeniu procedury azylowej”, dotyczącej tego samego wnioskodawcy, w innym państwie członkowskim. Verwaltungsgericht Minden (sąd administracyjny w Minden, Niemcy) zmierza do ustalenia, czy taki przepis jest zgodny z art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q).

4.        Do Trybunału zwrócono się już o wydanie orzeczenia w tej kwestii(3). Jednakże przy wcześniejszych okazjach ograniczył on swoje ustalenia do szczególnych sytuacji, w których ostateczna decyzja w przedmiocie wcześniejszego wniosku danej osoby została wydana przez państwo trzecie lub państwo członkowskie, które wprawdzie wdrożyło rozporządzenie (UE) nr 604/2013(4), ale nie było związane ani dyrektywą 2013/32, ani dyrektywą 2011/95/UE(5) (mianowicie przez Norwegię i Danię). Niniejsze sprawy stanowią dla Trybunału sposobność rozważenia zastosowania podstawy niedopuszczalności zawartej w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w scenariuszu, w którym wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej są kolejno składane przez tę samą osobę w różnych państwach członkowskich, które w pełni uczestniczą we wspólnym europejskim systemie azylowym.

II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

5.        W art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32 zdefiniowano „kolejny wniosek” jako „następny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którym występuje się po tym, jak ostateczna decyzja w odniesieniu do poprzedniego wniosku została podjęta, w tym w przypadkach, gdy wnioskodawca wyraźnie wycofał swój wniosek oraz w przypadkach, gdy organ rozstrzygający odrzucił wniosek w następstwie dorozumianego wycofania wniosku zgodnie z art. 28 ust. 1” tej dyrektywy.

6.        Artykuł 33 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Wnioski niedopuszczalne”, stanowi:

„1.      Oprócz przypadków, w których wniosek nie jest rozpatrywany zgodnie z [rozporządzeniem Dublin III], od państw członkowskich nie wymaga się oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia go ochroną międzynarodową zgodnie z dyrektywą [2011/95], w przypadku gdy wniosek jest uznany za niedopuszczalny na mocy niniejszego artykułu.

2.      Państwa członkowskie mogą uznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny wyłącznie jeżeli:

[…]

d)      wniosek jest kolejnym wnioskiem i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95]; lub

[…]”.

7.        Zgodnie z art. 40 tej dyrektywy, zatytułowanym „Kolejne wnioski”:

„1.      W przypadku gdy osoba, która złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwie członkowskim, przedstawi dalsze informacje lub złoży kolejny wniosek w tym samym państwie członkowskim, to państwo członkowskie może zbadać te dalsze informacje lub elementy kolejnego wniosku w ramach rozpatrzenia poprzedniego wniosku lub w ramach kontroli decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie lub odwołania, o ile właściwe organy mogą w tych ramach uwzględnić i rozważyć wszystkie elementy zawarte w dalszych informacjach lub kolejnym wniosku.

2.      Do celów podjęcia decyzji w sprawie dopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d) kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest poddawany najpierw wstępnemu rozpatrzeniu, czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do rozpatrzenia, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95].

3.      Jeżeli we wstępnym rozpatrzeniu, o którym mowa w ust. 2, stwierdza się, że zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo, że wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95], wniosek jest rozpatrywany dalej zgodnie z rozdziałem II. Państwa członkowskie mogą również postanowić o dalszym rozpatrywaniu kolejnego wniosku z innych powodów.

[…]

5.      Gdy kolejny wniosek nie jest dalej rozpatrywany na mocy niniejszego artykułu, uznawany jest za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d).

[…]

7.      W przypadku gdy osoba, wobec której należy wykonać decyzję o przekazaniu na mocy [rozporządzenia Dublin III], przedstawia dalsze informacje lub składa kolejny wniosek w przekazującym państwie członkowskim, informacje te lub kolejne wnioski rozpatrywane są przez odpowiedzialne państwo członkowskie określone w tym rozporządzeniu, zgodnie z niniejszą dyrektywą”.

B.      Prawo niemieckie

8.        Główne przepisy materialne i proceduralne regulujące procedury azylowe określono w Asylgesetz (ustawie o prawie azylu) z dnia 26 czerwca 1992 r. (BGBl. 1992 I, s. 1126), opublikowanej w dniu 2 września 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 1798), w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „AsylG”).

9.        Paragraf 29 AsylG, zatytułowany „Wnioski niedopuszczalne”, ma następujące brzmienie:

„(1)      Wniosek o udzielenie azylu jest niedopuszczalny, jeżeli:

[…]

5.      W przypadku złożenia kolejnego wniosku, o którym mowa w § 71, lub drugiego wniosku, o którym mowa w § 71a, odstępuje się od przeprowadzania kolejnej procedury azylowej”.

10.      Paragraf 71a AsylG, zatytułowany „Drugi wniosek”, ma następujące brzmienie:

„(1)      Jeżeli cudzoziemiec po bezskutecznym zakończeniu procedury azylowej w bezpiecznym kraju trzecim (§ 26a), do którego stosuje się przepisy [Unii Europejskiej] dotyczące kompetencji w zakresie przeprowadzenia procedur azylowych lub z którym Republika Federalna Niemiec zawarła w tym względzie umowę międzynarodową, występuje z wnioskiem o udzielenie azylu na terytorium federalnym (drugi wniosek), kolejną procedurę azylową przeprowadza się tylko wtedy, gdy Republika Federalna Niemiec jest odpowiedzialna za przeprowadzenie procedury azylowej i spełnione są przesłanki określone w § 51 ust. 1–3 Verwaltungsverfahrensgesetz [(ustawy o postępowaniu administracyjnym, opublikowanej w dniu 23 stycznia 2003 r. (BGBl. 2003 I, s. 102) (zwanej dalej „VwVfG”)]; kontrola należy do urzędu federalnego”.

11.      VwVfG zawiera przepisy ogólne dotyczące procedur administracyjnych przeprowadzanych przez organy publiczne. Paragraf 51 ust. 1–2 tej ustawy stanowi:

„(1)      Organ administracji rozstrzyga na wniosek zainteresowanej osoby o uchyleniu lub zmianie ostatecznego aktu administracyjnego, jeżeli:

1.      okoliczności faktyczne lub prawne leżące u podstaw aktu administracyjnego uległy po jego wydaniu zmianie na korzyść zainteresowanej osoby;

2.      wyjdą na jaw nowe dowody, których uwzględnienie skutkowałoby wydaniem aktu korzystniejszego dla zainteresowanej osoby;

3.      istnieją podstawy do wznowienia postępowania zgodnie z § 580 Zivilprozessordnung (kodeksu postępowania cywilnego).

(2)      Wniosek jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy zainteresowana osoba nie mogła, z przyczyn niewynikających z rażącego niedbalstwa po jej stronie, powołać się na okoliczność umożliwiającą ponowne rozpatrzenie w ramach wcześniejszego postępowania, w tym w drodze zaskarżenia aktu administracyjnego.”

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie krajowe i pytania prejudycjalne

A.      Sprawa C‑123/23

12.      Skarżący w postępowaniu głównym, N.A.K, E.A.K. i Y.A.K., są bezpaństwowcami pochodzenia palestyńskiego, którzy zamieszkiwali Strefę Gazy. N.A.K, urodzona w 1985 r., jest matką E.A.K i Y.A.K..

13.      Zgodnie z ich oświadczeniami skarżący wjechali do Republiki Federalnej Niemiec w dniu 11 listopada 2019 r., a w dniu 15 listopada 2019 r. złożyli wnioski o azyl. Ich wnioski zostały formalnie zarejestrowane przez urząd federalny w dniu 22 listopada 2019 r.

14.      N.A.K. podała, że opuściła Strefę Gazy wraz z dziećmi w 2018 r. wskutek prześladowań ze strony Hamasu ze względu na działalność polityczną jej męża i że podróżowali do Niemiec między innymi przez Hiszpanię i Belgię. Mieszkali w Belgii przez około rok i złożyli tam wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej.

15.      N.A.K. wskazała również, że jej mąż wjechał do Republiki Federalnej Niemiec w 2014 r. i że złożył tam wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jego wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej oddalono jednak decyzją z dnia 31 marca 2017 r.

16.      Urząd federalny skierował do właściwych organów hiszpańskich wniosek o wtórne przejęcie na podstawie art. 23, 24 i 25 rozporządzenia Dublin III. Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. organy te oddaliły ten wniosek, wskazując, że nie są odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosków dotyczących N.A.K. i jej dzieci.

17.      Urząd federalny nie skierował do władz belgijskich wniosku o wtórne przejęcie. Skierował jednak do tych organów wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 34 rozporządzenia Dublin III, którego celem jest ułatwienie wymiany informacji między państwami członkowskimi.

18.      W odpowiedzi z dnia 5 marca 2021 r. organy belgijskie wskazały, że N.A.K. złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Belgii w dniu 21 sierpnia 2018 r. Jej wniosek oddalono jednak w dniu 5 lipca 2019 r. po merytorycznym rozpatrzeniu. Organy te wskazały, że w trakcie postępowania azylowego przed nimi nie uwiarygodniono, że N.A.K. grozi prześladowanie lub poważna krzywda w jej kraju pochodzenia. Ponadto ustaliły, że po powrocie do Strefy Gazy N.A.K. może ubiegać się o ochronę lub pomoc ze strony Agencji Narodów Zjednoczonych ds. Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA).

19.      Organy belgijskie wskazały ponadto, że N.A.K. nie odwołała się od tej decyzji, która w związku z tym stała się ostateczna.

20.      Decyzją z dnia 25 maja 2021 r. urząd federalny odrzucił wnioski N.A.K. i jej dzieci jako niedopuszczalne i nakazał wydalenie ich do Strefy Gazy.

21.      Urząd federalny uznał w szczególności, że zgodnie z § 71a ust. 1 AsylG nie było konieczne przeprowadzenie kolejnej procedury azylowej w odniesieniu do skarżących w postępowaniu głównym. Ich wcześniejsze wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej zostały bowiem odrzucone przez władze belgijskie i nie zachodziły przesłanki d ponownego rozpatrzenia w rozumieniu § 51 ust. 1–3 VwVfG. W tym względzie urząd federalny zauważył, że sytuacja faktyczna i prawna N.A.K. i jej dzieci nie uległa zmianie i że nie przedstawili oni nowych dowodów.

22.      W dniu 9 czerwca 2021 r. skarżący w postępowaniu głównym wnieśli na tę decyzję skargę do Verwaltungsgericht Minden (sądu administracyjnego w Minden), będącego sądem odsyłającym. N.A.K. twierdziła, że w Strefie Gazy grozi jej poważna dyskryminacja, ponieważ przemoc wobec kobiet, zwłaszcza rozwiedzionych czy samotnych, jest tam społecznie akceptowana. Ponadto dostęp do służby zdrowia i pracy jest ograniczony, a niestabilne warunki panujące w Strefie Gazy nie pozwoliłyby jej i dwójce jej dzieci na zapewnienie im podstawowego utrzymania. N.A.K. dodała, że nie ma wsparcia rodziny w Strefie Gazy i nie można oczekiwać, że UNRWA zapewni odpowiednie wsparcie jej i jej dzieciom. Organy belgijskie nie wzięły pod uwagę tych elementów. Skarżąca twierdziła również, że brak było możliwości faktycznych, by wraz z dziećmi wróciła do Strefy Gazy i oddała się pod ochronę UNRWA. W świetle tych elementów argumentowała, że należy im przyznać status uchodźców.

23.      Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. sąd odsyłający nadał skutek zawieszający skardze wniesionej przez N.A.K. na zawarty w zaskarżonej decyzji nakaz wydalenia. Sąd stwierdził, odnosząc się do uwag przedstawionych w sprawie C‑8/20, L.R. (wniosek o azyl odrzucony przez Norwegię), że istnieją wątpliwości co do tego, czy § 71a AsylG jest zgodny z prawem Unii.

24.      W świetle tych okoliczności Verwaltungsgericht Minden (sąd administracyjny w Minden) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy wykładni art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32/UE w związku z art. 2 lit. q) tej dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym złożony tam wniosek o ochronę międzynarodową podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny, jeżeli wniosek o ochronę międzynarodową złożony wcześniej w innym państwie członkowskim został przez nie prawomocnie oddalony jako bezzasadny?”.

B.      Sprawa C‑202/23

25.      Skarżący w postępowaniu głównym, M.E.O., jest obywatelem Libanu urodzonym w 1989 r. W dniu 2 marca 2020 r. wjechał do Republiki Federalnej Niemiec i w tym samym dniu złożył wniosek o udzielenie azylu. Jego wniosek został zarejestrowany przez urząd federalny w dniu 30 kwietnia2020 r. Po tym, jak w wyniku zapytania złożonego w systemie Eurodac przez urząd federalny uzyskano trafienie kategorii 1 dla Polski, organy polskie, pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r., wyraziły zgodę na wtórne przejęcie M.E.O.

26.      Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. urząd federalny odrzucił wniosek M.E.O. jako niedopuszczalny i zarządził jego wydalenie do Polski. Urząd federalny stwierdził, że Polska jest odpowiedzialna za przeprowadzenie procedury azylowej.

27.      W dniu 6 lipca 2020 r. M.E.O. wniósł skargę na tę decyzję i wniósł o ochronę tymczasową do Verwaltungsgericht Düsseldorf (sądu administracyjnego w Düsseldorfie, Niemcy). Sąd ten oddalił ten wniosek.

28.      Na początku listopada 2020 r. urząd federalny poinformował organy polskie, że chociaż termin przekazania M.E.O. do Polski nadal biegnie, to w rzeczywistości nie jest możliwe przystąpienie do przekazania, ponieważ M.E.O. zbiegł.

29.      Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. urząd federalny uchylił swoją decyzję z dnia 25 czerwca 2020 r., uzasadniając to upływem terminu przekazania M.E.O. W odpowiedzi na wniosek urzędu federalnego o udzielenie informacji organy polskie wskazały w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r., że procedura azylowa przeprowadzana w Polsce została umorzona w dniu 20 kwietnia 2020 r. Istniała możliwość podjęcia postępowania. Postępowanie mogło zostać podjęte przez M.E.O. do stycznia 2021 r. (tj. w okresie dziewięciu miesięcy, licząc od dnia wydania decyzji o umorzeniu procedury), ale obecnie na jego podjęcie jest już za późno.

30.      Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. urząd federalny odrzucił jako niedopuszczalny wniosek o udzielenie azylu złożony przez M.E.O. i nakazał wydalenie go do Libanu. Urząd federalny wyjaśnił, że zgodnie z § 71 lit. a) pkt 1 AsylG nie jest możliwe przeprowadzenie kolejnej procedury azylowej w Niemczech z uwagi na umorzenie procedury azylowej w Polsce, zaś M.E.O. nie uzyskał tam ochrony międzynarodowej. W tym względzie urząd federalny zauważył, że sytuacja faktyczna ani prawna M.E.O. nie uległa zmianie w stosunku do sytuacji opisanej w jego poprzednim wniosku w Polsce, ani też nie przedstawiono nowych dowodów.

31.      W dniu 27 lipca 2021 r. M.E.O. wniósł skargę na tę decyzję do Verwaltungsgericht Minden (sądu administracyjnego w Minden), będącego sądem odsyłającym.

32.      Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. sąd odsyłający nadał skutek zawieszający skardze wniesionej przez M.E.O. na nakaz wydalenia zawarty w decyzji urzędu federalnego. Ponadto wskazał, że istnieją wątpliwości co do wykładni pojęcia „kolejnego wniosku” oraz zgodności § 71 lit. a) AsylG z prawem Unii.

33.      W świetle tych okoliczności Verwaltungsgericht Minden (sąd administracyjny w Minden) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„(1)      Czy art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy [2013/32] w związku z art. 2 lit. q) tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony w tym państwie członkowskim należy odrzucić jako niedopuszczalny, jeżeli wnioskodawca złożył wcześniej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w drugim państwie członkowskim, a postępowanie zostało umorzone przez to drugie państwo członkowskie, ponieważ wnioskodawca zaprzestał popierania wniosku w tym drugim państwie członkowskim?

(2)      W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej:

Czy art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy [2013/32] w związku z art. 2 lit. q) tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony w tym państwie członkowskim należy odrzucić jako niedopuszczalny, jeżeli wnioskodawca złożył wcześniej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w drugim państwie członkowskim, a postępowanie zostało umorzone przez to drugie państwo członkowskie, ponieważ wnioskodawca zaprzestał popierania wniosku w tym drugim państwie członkowskim, mimo że procedura azylowa w drugim państwie członkowskim może jeszcze zostać przez to państwo ponownie otwarta, jeżeli wnioskodawca zwróci się o to w tym państwie?

(3)      W razie udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi twierdzącej:

Czy prawo Unii określa moment, który przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej rozstrzyga o tym, czy można jeszcze ponownie otworzyć procedurę azylową, która została uprzednio umorzona w drugim państwie członkowskim, czy też kwestia ta podlega wyłącznie prawu krajowemu?

(4)      W razie udzielenia na pytanie trzecie odpowiedzi, że prawo Unii zawiera odpowiednie przepisy:

Jaki, zgodnie z przepisami prawa Unii, moment rozstrzyga przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej o tym, czy można jeszcze ponownie otworzyć procedurę azylową, która została uprzednio umorzona w drugim państwie członkowskim?”.

IV.    Postępowanie przed Trybunałem

34.      Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z dnia 28 października 2022 r. zarejestrowano w Trybunale Sprawiedliwości w dniu 1 marca 2023 r. (w sprawie C‑123/23) i w dniu 28 marca 2023 r. (w sprawie C‑202/23).

35.      Decyzją prezesa Trybunału z dnia 10 maja 2023 r. sprawy C‑123/23 i C‑202/23 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.

36.      Republika Federalna Niemiec, rząd francuski, a także Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. Republika Federalna Niemiec i Komisja były reprezentowane podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 29 lutego 2024 r.

V.      Analiza

37.      Nietrudno sobie wyobrazić, że aby zmaksymalizować swoje szanse na uzyskanie ochrony międzynarodowej, osoba ubiegająca się o azyl może chcieć złożyć wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej w więcej niż jednym państwie członkowskim. Prawodawca Unii, świadomy znaczenia unikania zatorów w systemie wynikających z obowiązku rozpatrywania przez organy państw członkowskich wielu wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz w celu uniknięcia „forum shopping”(6), zawarł w rozporządzeniu Dublin III szczegółowe przepisy mające na celu ograniczenie rozpatrywania wniosków złożonych przez tę samą osobę do jednego państwa członkowskiego(7), a tym samym ograniczenie „wtórnego przepływu”(8). Zasadniczo wprowadzono mechanizm „punktu kompleksowej obsługi” służący zniechęceniu osób ubiegających się o azyl do wszczynania kilku procedur azylowych w różnych państwach członkowskich (państwach członkowskich A, B itd.) w tym samym czasie lub kolejno, poprzez wszczęcie procedury azylowej w państwie członkowskim B, C itd. po zamknięciu lub umorzeniu procedury azylowej w państwie członkowskim A.

38.      Rozpocznę od opisu przepisów rozporządzenia Dublin III, które prawodawca Unii wyraźnie przyjął, aby zasadniczo zapobiec wystąpieniu tego rodzaju scenariusza (A). Następnie zbadam, czy państwa członkowskie mogą uzupełnić to rozwiązanie poprzez umożliwienie ich właściwym organom i sądom uznania za niedopuszczalny, pod pewnymi warunkami, wniosku złożonego po przeprowadzeniu przez inne państwo członkowskie procedury azylowej w związku z wcześniejszym wnioskiem tej samej osoby na podstawie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) (B). Główne zagadnienie podniesione w niniejszych sprawach dotyczy bowiem możliwości zastosowania tych przepisów w sytuacji obejmującej różne państwa członkowskie, mianowicie w sytuacji, gdy osoba ubiega się o przyznanie jej azylu w państwie członkowskiim B (tutaj: w Niemczech), a procedurę azylową już przeprowadzono, w odniesieniu do wcześniejszego wniosku tej samej osoby, w państwie członkowskim A (tutaj odpowiednio w Belgii i Polsce).

A.      „Procedury wtórnego przejęcia”: wyraźne rozwiązanie przyjęte przez prawodawcę Unii

39.      Aby zniechęcić do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przez tę samą osobę w różnych państwach członkowskich, prawodawca Unii przyjął w rozporządzeniu Dublin III przepisy stanowiące, że takie wnioski są rozpatrywane przez jedno państwo członkowskie („odpowiedzialne państwo członkowskie”). W szczególności w art. 18 ust. 1 lit. b)-d) tego rozporządzenia wskazano, że odpowiedzialne państwo członkowskie jest zobowiązane do „wtórnego przejęcia” wnioskodawcy, który złożył wniosek w innym państwie członkowskim(9).

1.      Krótki przegląd „procedury wtórnego przejęcia”

40.      „Procedurę wtórnego przejęcia” szczegółowo opisano w art. 23–25 rozporządzenia Dublin III. Procedura ta rozpoczyna się złożeniem „wniosku o wtórne przejęcie” przez „wnioskujące państwo członkowskie” (czyli państwo członkowskie, w którym wnioskodawca przebywa) do odpowiedzialnego państwa członkowskiego. W przypadku pomyślnego przeprowadzenia procedura ta kończy się przekazaniem wnioskodawcy z wnioskującego państwa członkowskiego do tego innego państwa członkowskiego. Warunki i terminy przekazania szczegółowo określono w art. 29 tego rozporządzenia.

41.      Z przepisów tych wnioskuję, że sytuacje, w których „wniosek o wtórne przejęcie” może zostać złożony przez wnioskujące państwo członkowskie, obejmują, po pierwsze, sytuację, w której obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec ubiega się o azyl w tym państwie członkowskim w czasie, gdy jego wniosek jest rozpatrywany przez odpowiedzialne państwo członkowskie lub po wycofaniu wniosku przed tym państwem członkowskim [art. 18 lit. b) i c) rozporządzenia Dublin III] oraz, po drugie, sytuację, w której taki obywatel lub bezpaństwowiec czyni to po odrzuceniu jego wniosku przez odpowiedzialne państwo członkowskie [art. 18 lit. d) tego rozporządzenia]. Rozumiem, że pierwsza sytuacja odpowiada okolicznościom faktycznym postępowania głównego w sprawie C‑202/23, ponieważ procedura azylowa w Polsce, dotycząca wcześniejszego wniosku M.E.O., była nadal w toku, gdy „złożył” on swój wniosek do urzędu federalnego. Postępowanie to zostało jednak umorzone na podstawie art. 28 ust. 1 dyrektywy 2013/32 kilka dni później, ponieważ M.E.O. w sposób dorozumiany wycofał swój poprzedni wniosek złożony do polskich organów. Druga sytuacja obejmuje okoliczności faktyczne postępowania głównego w sprawie C‑123/23.

42.      Wynika z tego, że w obu scenariuszach urząd federalny miał do dyspozycji „oczywiste” rozwiązanie, aby uniknąć konieczności rozpatrywania wniosków złożonych przez N.A.K. i jej dzieci, z jednej strony, oraz M.E.O., z drugiej strony. Mógł on bowiem skierować „wniosek o wtórne przejęcie” odpowiednio do Polski i Belgii i zorganizować przekazanie tych osób do owych państw członkowskich. Taki wniosek urząd federalny wystosował bowiem w sprawie C‑202/23. Prima facie może zatem wydawać się zbędne zezwalanie państwom członkowskim na powoływanie się w takich okolicznościach na inne narzędzie [mianowicie podstawę niedopuszczalności zawartą w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32].

43.      Jednakże, jak wyjaśnię poniżej (i jak wynika z okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym), mogą istnieć przeszkody we wdrożeniu „procedury wtórnego przejęcia”. Ponadto prawodawca Unii wyraźnie stwierdził, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do stosowania takich procedur.

2.      „Procedury wtórnego przejęcia”: rozwiązanie częściowe…

44.      „Procedury wtórnego przejęcia” nie dojdą do skutku w następujących sytuacjach. Po pierwsze, państwo członkowskie, w którym wnioskodawca złożył „kolejny wniosek” (państwo członkowskie B), może nie dotrzymać terminu wystosowania „wniosku o wtórne przejęcie” do odpowiedzialnego państwa członkowskiego (państwa członkowskiego A)(10). W takim wypadku państwo członkowskie B, zamiast państwa członkowskiego A, staje się odpowiedzialne za rozpatrzenie „kolejnego wniosku” zainteresowanej osoby(11). Po drugie, zakładając, że „wniosek o wtórne przejęcie” zostanie wydany przez państwo członkowskie B w terminie, państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek (państwo członkowskie A), może odmówić przejęcia zainteresowanej osoby, na przykład na tej podstawie, że w rzeczywistości nie jest państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku(12). W rzeczywistości tak właśnie stało się w sprawie C‑123/23: Urząd federalny w pierwszej kolejności skierował wniosek o wtórne przejęcie do właściwych organów hiszpańskich, które go odrzuciły, uznając, że nie są odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosków N.A.K. i jej dzieci, ponieważ osoby te w międzyczasie złożyły wniosek o udzielenie azylu w Belgii i ich wnioski zostały rozpatrzone przez władze belgijskie. Po trzecie, nawet jeśli państwo członkowskie A wyrazi zgodę na wtórne przejęcie wnioskodawcy, to państwo członkowskie B może jednak nie dokonać wtórnego przejęcia do państwa członkowskiego A z zachowaniem terminów określonych w art. 29 rozporządzenia Dublin III. W takiej sytuacji państwo członkowskie A zostaje zwolnione z obowiązku wtórnego przejęcia danej osoby, a odpowiedzialność zostaje przeniesiona na państwo członkowskie B(13). Tak właśnie stało się w sprawie C‑202/23: urzędowi federalnemu nie udało się przekazać M.E.O. z powrotem do Polski w obowiązującym terminie (ponieważ wnioskodawca zbiegł), a tym samym stał się on odpowiedzialny za rozpatrzenie jego wniosku.

45.      Ponadto państwa członkowskie nie są zobowiązane do stosowania procedury wtórnego przejęcia. W istocie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Dublin III wskazuje jedynie, że państwo członkowskie B „może […] zwrócić się”(14) do państwa członkowskiego A o wtórne przejęcie zainteresowanej osoby. Ponadto „klauzula dyskrecjonalna” ustanowiona w art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia zezwala każdemu państwu członkowskiemu na podjęcie decyzji o rozpatrzeniu „wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego w tym państwie”. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑123/23 wynika, że po odrzuceniu „wniosku o wtórne przejęcie” skierowanego do władz hiszpańskich Republika Federalna Niemiec uznała się za odpowiedzialną za rozpatrzenie złożonych do niej wniosków N.A.K. i jej dzieci na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. To państwo członkowskie wyjaśniło na rozprawie, że oparł się na tym przepisie, ponieważ w tamtej chwili było już za późno, aby w odpowiednim czasie skierować do władz belgijskich kolejny wniosek o wtórne przejęcie.

46.      We wszystkich sytuacjach, które opisano wyżej, odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku może zatem przejść (i w sprawach rozpatrywanych w postępowaniu głównym w rzeczywistości tak się stało) z państwa członkowskiego, przed którym ta sama zainteresowana osoba złożyła wcześniej wniosek o udzielenie azylu, czyli z państwa członkowskiego A (in casu Belgia i Polska), na państwo członkowskie, w którym taki wniosek został złożony, czyli państwo członkowskie B (in casu Niemcy).

47.      To właśnie w tym kontekście należy rozpatrywać jedyne pytanie w sprawie C‑123/23 i cztery pytania w sprawie C‑202/23.

B.      Artykuł 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q): narzędzie uzupełniające?

48.      W kolejnych częściach przedstawię powody, dla których uważam, że art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) należy interpretować w ten sposób, że nie wykluczają one, w sytuacji gdy państwo członkowskie B (in casu Niemcy) staje się państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku złożonego do niego zamiast państwa członkowskiego A, że organy państwa członkowskiego B mogą odrzucić jako niedopuszczalny „kolejny wniosek” złożony przed nimi, nawet jeżeli procedura azylowa dotycząca poprzedniego wniosku tej samej osoby nie została przeprowadzona przez te organy, lecz przez organy państwa członkowskiego A (2).

49.      Zanim jednak to uczynię, zacznę od wyjaśnienia powodów, dla których uważam, że niezależnie od tego, czy przepisy te mają zastosowanie w takim kontekście między państwami członkowskimi, wniosek taki jak złożony przez M.E.O. w sprawie C‑202/23 nie może w żadnym razie zostać odrzucony jako niedopuszczalny na podstawie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32. Aby bowiem podstawa niedopuszczalności zawarta w tym przepisie mogła mieć zastosowanie, po pierwsze wniosek musi być „kolejnym wnioskiem” w rozumieniu art. 2 lit. q) tej dyrektywy, co implikuje, że organy państwa członkowskiego A wydały „ostateczną decyzję” w przedmiocie wcześniejszego wniosku zainteresowanej osoby. Jak wyjaśnię, wniosek taki jak ten złożony przez M.E.O. nie spełnia tego wymogu (1).

1.      Sytuacja rozpatrywana w sprawie C‑202/23: konieczność wydania „decyzji ostatecznej” w przedmiocie poprzedniego wniosku [art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32]

50.      Sąd odsyłający wskazuje, że wniosek M.E.O. złożony do urzędu federalnego jest datowany na dzień 2 marca 2020 r. i że zarejestrowano go w dniu 30 kwietnia 2020 r. Sąd ten wskazuje również, że procedura azylowa w Polsce dotycząca poprzedniego wniosku M.E.O. została umorzona w dniu 20 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 28 ust. 1 dyrektywy 2013/32(15) na tej podstawie, że M.E.O. w sposób dorozumiany cofnął swój wniosek. Niemniej, ta procedura mogła zostać podjęta do stycznia 2021 r.

51.      W tym względzie należy zauważyć, że art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32 stanowi, iż pojęcie „kolejnego wniosku” obejmuje scenariusz, w którym kolejny wniosek jest składany „po tym, jak ostateczna decyzja w odniesieniu do poprzedniego wniosku została podjęta, w tym w przypadkach, gdy […] organ rozstrzygający odrzucił wniosek w następstwie dorozumianego wycofania wniosku zgodnie z art. 28 ust. 1” tej dyrektywy. Tak więc sam fakt, że procedura azylowa dotycząca poprzedniego wniosku osoby zainteresowanej została zamknięta na podstawie tego artykułu i że taki wniosek został w sposób dorozumiany cofnięty przez tę osobę, nie stanowi sam w sobie przeszkody dla uznania wniosku złożonego następnie przez nią za „kolejny wniosek” w rozumieniu tego przepisu.

52.      Jednakże, jak słusznie zauważyła Komisja, w takim scenariuszu, aby wniosek mieścił się w zakresie definicji „kolejnego wniosku” zawartej w art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32, decyzja o umorzeniu poprzedniego postępowania azylowego musi, po pierwsze, zostać już przyjęta przez państwo członkowskie A do czasu złożenia przez zainteresowaną osobę wniosku w państwie członkowskim B(16). Po drugie, ta osoba nie może już mieć możliwości podjęcia tego postępowania (w przeciwnym razie uznanie decyzji za ostateczną byłoby niemożliwe).

53.      Podzielam stanowisko Komisji, że wniosek taki jak ten złożony przez M.E.O. do urzędu federalnego nie spełnia tego pierwszego wymogu, bowiem w momencie złożenia przez M.E.O. wniosku do urzędu federalnego w dniu 2 marca 2020 r. polskie organy nie wydały jeszcze decyzji o umorzeniu procedury azylowej w przedmiocie jego poprzedniego wniosku (datowanej na dzień 20 kwietnia 2020 r.).

54.      W tym względzie sąd odsyłający powziął wątpliwość co do tego, czy data złożenia przez M.E.O. wniosku w Niemczech jest datą właściwą. Zdaniem tego sądu właściwą datą może być również data zarejestrowania tego wniosku lub data, w której urząd federalny stał się odpowiedzialny za jego rozpatrzenie (obie te daty następują po wydaniu przez władze polskie decyzji o umorzeniu toczącej się przed nimi procedury azylowej). Należy jednak zauważyć, że art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32 stanowi, że wniosek można uznać za „kolejny wniosek” tylko wówczas, gdy „występuje się [z nim] po tym, jak ostateczna decyzja w odniesieniu do poprzedniego wniosku została podjęta”(17). W moim rozumieniu termin „wystąpić” odnosi się do momentu, który różni się nie tylko od tego, w którym organ ten deklaruje się jako odpowiedzialny za jego rozpatrzenie, lecz również od tego, w którym wniosek został zarejestrowany i odpowiada w sprawie C-202/23 dacie 2 marca 2020 r. (wskazanej na wniosku M. E. O.). Akt „wystąpienia” z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej nie pociąga bowiem za sobą żadnych formalności administracyjnych(18). Wykładnia ta wynika w szczególności z art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, który stanowi, że „[g]dy osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej […], rejestracja odbywa się nie później niż trzy dni robocze po wystąpieniu z takim wnioskiem”.

55.      Jeśli chodzi o drugi wymóg, o którym wspomniałem w pkt 53 powyżej, jestem zdania, że wniosek M.E.O. do urzędu federalnego również nie spełnia tego wymogu, ponieważ w chwili złożenia wniosku miał on możliwość podjęcia tej procedury w Polsce do dnia 20 stycznia 2021 r.

56.      W tym względzie pragnę przypomnieć, że art. 28 ust. 1 dyrektywy 2013/32 należy odczytywać w związku z jej art. 28 ust. 2, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawca, w odniesieniu do którego podjęto decyzję o umorzeniu procedury azylowej, był uprawniony, w okresie co najmniej dziewięciu miesięcy, do wystąpienia o ponowne otwarcie sprawy lub do wystąpienia z nowym wnioskiem, który nie podlega procedurze, o której mowa w art. 40 i 41(19). Biorąc pod uwagę, że art. 40 i 41 dyrektywy 2013/32 szczegółowo określają procedurę mającą zastosowanie do „kolejnych wniosków”, jest dla mnie jasne, że wniosku, z którym wystąpiono przed upływem tego okresu dziewięciu miesięcy lub dłuższego okresu (w czasie, gdy procedura azylowa w państwie członkowskim A może jeszcze zostać podjęta) nie można w żadnym razie uznać za „kolejny wniosek” w rozumieniu art. 2 lit. q) tej dyrektywy(20).

57.      W świetle tych elementów proponuję, aby Trybunał odpowiedział na cztery pytania w sprawie C‑202/23 w ten sposób, że sama okoliczność, iż procedurę azylową w przedmiocie poprzedniego wniosku zainteresowanej osoby o udzielenie ochrony międzynarodowej zakończono decyzją o jej umorzeniu, wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 dyrektywy 2013/32, nie stanowi przeszkody dla uznania późniejszego wniosku złożonego przez tę samą osobę za „kolejny wniosek” w rozumieniu art. 2 lit. q) tej dyrektywy. Jednakże takiego wniosku nie można uznać za objęty zakresem stosowania tego przepisu, a podstawa niedopuszczalności zawarta w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 nie może mieć zastosowania, jeżeli decyzja o umorzeniu procedury azylowej w odniesieniu do poprzedniego wniosku nie została jeszcze wydana lub jeżeli zainteresowana osoba ma jeszcze możliwość podjęcia tego postępowania. W tym względzie art. 28 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że „państwa członkowskie mogą ustanowić termin wynoszący co najmniej dziewięć miesięcy”, w którym istnieje możliwość podjęcia postępowania. W konsekwencji to państwa członkowskie decydują w swoim prawie krajowym, jaki jest ten termin, o ile nie jest on krótszy niż minimalny termin dziewięciu miesięcy określony w tym przepisie.

58.      Dla jasności, jeżeli osoba ubiegająca się o azyl złoży wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwie członkowskim B przed wydaniem decyzji o umorzeniu procedury azylowej w państwie członkowskim A lub przed upływem terminu na podjęcie tego postępowania, państwo członkowskie B nie ma innego wyboru, jak tylko albo skorzystać z procedury wtórnego przejęcia, o której mowa w rozporządzeniu Dublin III, albo uznać się za odpowiedzialne za rozpatrzenie złożonego w nim wniosku (zgodnie z jego art. 17 ust. 1) i przystąpić do pełnego rozpatrzenia zasadności roszczeń wnioskodawcy(21).

2.      Sytuacja rozpatrywana w sprawie C‑123/23: możliwość zastosowania podstawy niedopuszczalności zawartej w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w kontekście między państwami członkowskimi

59.      W sytuacji rozpatrywanej w sprawie C‑123/23 nie występuje problem, który omówiono w poprzedniej części. Sąd odsyłający wskazuje, że do czasu złożenia przez N.A.K. i jej dzieci wniosku o udzielenie azylu do urzędu federalnego procedura azylowa prowadzona wobec nich w państwie członkowskim A (in casu w Belgii) zakończyła się ostateczną decyzją odmowną. Organy belgijskie odrzuciły bowiem wnioski N.A.K. i jej dzieci w decyzji, od której nie przysługiwało odwołanie. Organy te wydały zatem „ostateczną decyzję” w rozumieniu art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. e), który stanowi, że „»ostateczna decyzja« oznacza decyzję, w której stwierdza się, czy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi można nadać status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej na mocy dyrektywy [2011/95], i która już nie podlega środkowi zaskarżenia”.

60.      W tym kontekście kwestia, czy Republika Federalna Niemiec, uznawszy się za odpowiedzialną za rozpatrzenie wniosków N.A.K. i jej dzieci(22), może powołać się na podstawę niedopuszczalności zawartą w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32, nadal zależy od tego, czy przepis ten w związku z jego art. 2 lit. q) wymaga, aby poprzedni wniosek i „kolejny wniosek” zostały złożone w tym samym państwie członkowskim.

61.      Aby wyjaśnić, dlaczego moim zdaniem przepisy te nie nakładają takiego wymogu, przejdę do wykładni tekstowej, kontekstowej i celowościowej art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q).

a)      Wykładnia tekstowa

62.      Artykuł 33 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Wnioski niedopuszczalne”, wprowadza wykaz wyjątków od zasady domyślnej, zgodnie z którą właściwe organy państw członkowskich mają rozpatrywać wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej co do istoty(23). Przewiduje on w ustępie drugim, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej „może” zostać uznany za niedopuszczalny „wyłącznie jeżeli” zachodzi jedna z podstaw wymienionych w tym ustępie. Z przepisu tego wynika, po pierwsze, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do uznania wniosku za niedopuszczalny. Po drugie, państwa członkowskie nie mają swobody ustanawiania w swoim ustawodawstwie dodatkowych podstaw niedopuszczalności(24).

63.      W tych warunkach jest dla mnie jasne, że podstawę niedopuszczalności zawartą w art. 33 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy, która ma zastosowanie do „kolejnych wniosków”, należy rozumieć jako zarówno fakultatywną, jak i wyczerpującą podstawę uznania takich wniosków za niedopuszczalne. To, czy podstawa ta może być stosowana w kontekście obejmującym kilka państw członkowskich, które w pełni uczestniczą we wspólnym europejskim systemie azylowym, zależy zatem od tego, czy brzmienie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) jest wystarczająco szerokie, aby uwzględnić taką możliwość.

64.      W tym względzie należy zauważyć, że art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 nie wskazuje, że procedura azylowa dotycząca poprzedniego wniosku osoby zainteresowanej, która zakończyła się decyzją ostateczną, musi koniecznie być prowadzona przez to samo państwo członkowskie co to, w którym osoba ta następnie ubiega się o azyl. Przepis ten zawiera bowiem dwa wyraźne warunki, a mianowicie, po pierwsze, aby wniosek był „kolejnym wnioskiem”, a po drugie, aby „nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej […]”. Artykuł ten nie wskazuje, gdzie taka procedura azylowa musi zostać przeprowadzona – przy czym kwestia ta moim zdaniem odnosi się do warunku pierwszego. Artykuł 2 lit. q) tej dyrektywy jest również niejednoznaczny w tym względzie.

65.      Jak już wskazałem na wstępie Trybunał dokonał wykładni pierwszego warunku określonego w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uznaniu wniosku za „kolejny wniosek”, jeżeli został on złożony po rozpatrzeniu wniosku tej samej osoby przez państwo trzecie (Norwegię) lub państwo członkowskie (Danię) związane rozporządzeniem Dublin III, lecz nie tą dyrektywą ani dyrektywą 2011/95. Trybunał oparł ten wniosek na okoliczności, że ostateczna decyzja w przedmiocie poprzedniego wniosku osoby zainteresowanej powinna była zostać wydana przez państwo związane tą ostatnią dyrektywą. Jednakże Trybunał wyraźnie wskazał, że jego wniosek pozostaje „z zastrzeżeniem istnienia odrębnej kwestii dotyczącej tego, czy pojęcie »kolejnego wniosku« stosuje się do nowego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którym wystąpiono w państwie członkowskim po oddaleniu, w drodze ostatecznej decyzji, wcześniejszego wniosku przez inne państwo członkowskie [związane tą dyrektywą]”(25). W związku z tym pozostawił tę kwestię otwartą.

66.      Dodam, że w odniesieniu do drugiego warunku określonego w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 Trybunał stwierdził, w kontekście, w którym zwrócono się do niego o rozstrzygnięcie kwestii znaczenia pojęcia „nowego elementu lub ocen” w rozumieniu art. 33 ust. 2 lit. d) i art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32, że sytuacje, w których dyrektywa ta wymaga uznania „kolejnego wniosku” za dopuszczalny, należy interpretować szeroko(26). W tym względzie przypomniał, że z wyjątkiem przypadków objętych przesłankami wymienionymi w art. 33 ust. 2 tego aktu organy państw członkowskich są zobowiązane, jak już wyjaśniono w pkt 62 powyżej, do merytorycznego rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wyrok ten ma jednak niewielkie znaczenie dla kwestii rozpatrywanych w niniejszych sprawach. Nie można bowiem wywieść z ustaleń Trybunał, że wymóg, który nie został zawarty expressis verbis w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 (mianowicie, że wniosek można uznać za niedopuszczalny „kolejny wniosek” wyłącznie jeżeli został złożony w państwie członkowskim, które przyjęło ostateczną decyzję w przedmiocie poprzedniego wniosku tej samej osoby) i który odnosi się nie do drugiego, ale do pierwszego warunku ustanowionego w tym przepisie, rzeczywiście powinien być z niego wywodzony.

67.      Dla podsumowania tej części pragnę zauważyć, że Trybunał wskazał już, aczkolwiek w odniesieniu do specyficznej(27) sytuacji, która nie dotyczyła art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32, lecz odpowiadającego mu przepisu dyrektywy 2005/85/WE(28), która obowiązywała przed wejściem w życie dyrektywy 2013/32, że wniosek złożony przez małoletniego w państwie członkowskim, w którym się znajduje, po tym jak złożony przez niego wcześniej identyczny wniosek został oddalony na mocy decyzji ostatecznej w innym (pierwszym) państwie członkowskim, może zostać uznany za niedopuszczalny przez to drugie państwo członkowskie(29).

68.      W świetle tych elementów zgadzam się z Republiką Federalną Niemiec, że brzmienie art. 33 ust. 2 lit. d) i art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32 jest wystarczająco szerokie, aby uwzględnić możliwość zastosowania podstawy niedopuszczalności zawartej w pierwszym z tych przepisów w kontekście obejmującym kilka państw członkowskich, które w pełni uczestniczą we wspólnym europejskim systemie azylowym. Jednocześnie nie mogę stwierdzić, że taka możliwość istnieje na podstawie samego brzmienia tych przepisów – dlatego też przejdę teraz do kontekstowej i celowościowej wykładni owych przepisów.

b)      Wykładnia kontekstowa i celowościowa

69.      Wykładnia kontekstowa i celowościowa art. 33 ust. 2 lit. d) i art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32 przemawia, moim zdaniem, za wnioskiem, że przepisy te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, gdy ostateczna decyzja w przedmiocie poprzedniego wniosku zainteresowanej osoby została przyjęta przez państwo członkowskie, które w pełni uczestniczy we wspólnym europejskim systemie azylowym, lecz nie jest państwem, w którym osoba ta obecnie ubiega się o azyl.

70.      Po pierwsze, przepisy te należy interpretować w związku z art. 40 dyrektywy 2013/32, który w ust. 2–5 szczegółowo określa procedurę mającą zastosowanie, co do zasady, do „kolejnych wniosków”. Żaden z tych ustępów nie zawiera żadnego wskazania, z którego wynikałoby, że podstawa niedopuszczalności zawarta w art. 33 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy [lub pojęcie „kolejnego wniosku” zdefiniowane w art. 2 lit. q) tej dyrektywy] musi być ograniczona do sytuacji, w których kolejne wnioski są składane wyłącznie w tym samym państwie członkowskim. Co najbardziej znamienne art. 40 ust. 5 dyrektywy 2013/32 stanowi jedynie, że „[g]dy kolejny wniosek nie jest dalej rozpatrywany na mocy niniejszego artykułu, uznawany jest za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d)” tej dyrektywy.

71.      Konkluzji tej nie podważa okoliczność, że art. 40 dyrektywy 2013/32 zawiera inny ustęp (ust. 1), w którym mowa jest w szczególności o „kolejnych wnioskach” złożonych „w tym samym państwie członkowskim”. Ustęp ten nie stanowi bowiem przepisu o zasięgu ogólnym, który, na wzór art. 40 ust. 2–5, ma na celu objęcie swoim zakresem wszystkich sytuacji, w których wniosek może zostać uznany za „kolejny wniosek”. Jak Trybunał niedawno potwierdził, w zakresie, w jakim ustęp ten ma zastosowanie do kolejnych wniosków, dotyczy on bardzo szczególnej sytuacji, w której prawo krajowe zezwala wyjątkowo na ponowne otwarcie postępowania, w następstwie którego wcześniejszy wniosek został ostatecznie oddalony, z powodu złożenia kolejnego wniosku. (30)

72.      Ten ograniczony zakres art. 40 ust. 1 dyrektywy 2013/32 znajduje potwierdzenie w ust. 7 tego artykułu. Ustęp ten ma zastosowanie do sytuacji, w której osoba, wobec której należy wykonać decyzję o przekazaniu (wydaną na mocy art. 29 rozporządzenia Dublin III), przedstawia dalsze informacje lub składa kolejny wniosek w przekazującym państwie członkowskim. Ponieważ sytuacja objęta art. 40 ust. 7 dyrektywy 2013/32 różni się od sytuacji objętej jej art. 40 ust. 1, można twierdzić, że ten pierwszy przepis stanowi jedynie lex specialis(31).

73.      W każdym razie art. 40 ust. 7 dyrektywy 2013/32 wyraźnie wskazuje(32), moim zdaniem, że pojęcie „kolejnego wniosku”, zdefiniowane w art. 2 lit. q) tej dyrektywy, nie ogranicza się do wniosku złożonego w tym samym państwie członkowskim, w którym złożono poprzedni wniosek tej samej osoby. To rozwiązanie jest bowiem stosowane w art. 40 ust. 7 dyrektywy 2013/32 do wniosku złożonego w innym państwie członkowskim, przekazującym państwie członkowskim(33).

74.      Po drugie, art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w związku z innymi podstawami niedopuszczalności zawartymi w art. 33 ust. 2 tej dyrektywy, w szczególności z jej art. 33 ust. 2 lit. a). Przepis ten umożliwia państwom członkowskim uznanie wniosku za niedopuszczalny na tej podstawie, że „inne państwo członkowskie udzieliło już ochrony międzynarodowej” zainteresowanej osobie. O ile oczywiste jest, że art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 dotyczy innego stanu faktycznego niż art. 33 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy (mianowicie sytuacji, w której inne państwo członkowskie odpowiedziało pozytywnie, a nie negatywnie, na poprzedni wniosek tej samej osoby), o tyle wydaje mi się, że „linia podziału” między zakresem zastosowania tych dwóch przepisów nie zawsze jest wyraźnie zarysowana.

75.      Artykuł 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 został już bowiem zastosowany przez Trybunał do decyzji częściowo odmownych. W wyroku w sprawie Ibrahim i in.(34) Trybunał orzekł, że podstawa niedopuszczalności zawarta w tym przepisie może być stosowana przez urząd federalny do uznania za niedopuszczalne wniosków złożonych przez osoby, którym wcześniej udzielono ochrony uzupełniającej, ale nie przyznano statusu uchodźcy, w innym państwie członkowskim. Trybunał stwierdził, że „art. 33 ust. 2 lit. a) […] rozszerza możliwość przewidzianą poprzednio w art. 25 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2005/85, który zezwalał na takie odrzucenie wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawcy przyznano w innym państwie członkowskim status uchodźcy”.

76.      W wyroku tym Trybunał podkreślił, że art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 (który, jak już wyjaśniłem, upoważnia państwa członkowskie do odrzucenia jako niedopuszczalnego wniosku złożonego przez wnioskodawcę po tym, jak inne państwo członkowskie co do zasady odmówiło mu przyznania statusu uchodźcy) stanowi wyraz zasady wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi(35). W tym kontekście Komisja twierdzi jednak, że dopuszczenie stosowania art. 33 ust. 2 lit. d) w sytuacjach między państwami członkowskimi stanowiłoby coś więcej niż tylko wyraz zasady wzajemnego zaufania, ponieważ sprowadzałoby się do wzajemnego uznawania negatywnych decyzji azylowych. Takie wzajemne uznawanie mogłoby być możliwe tylko w sytuacji, w której prawodawca Unii wyraźnie je przewidział.

77.      Nie podzielam tego stanowiska.

78.      W rzeczywistości zgadzam się z Republiką Federalną Niemiec co do tego, że tok rozumowania Komisji nie uwzględnia ważnego elementu. Moim zdaniem wzajemne uznawanie negatywnej decyzji azylowej zakładałoby wysoki stopień „automatyzacji” i wymagałoby, aby decyzja wydana przez organy państwa członkowskiego miała skutek wiążący dla organów innego państwa członkowskiego, które byłyby zasadniczo zobowiązane do jej uznania i wykonania, tak jak gdyby była to ich własna decyzja(36). Zgadzam się, że takie obowiązki mogą być trudne do nałożenia na organy państw członkowskich bez wyraźnego przepisu prawa pierwotnego lub wyraźnej woli prawodawcy Unii(37).

79.      Jednakże, jak wyjaśniłem w pkt 62 powyżej, brzmienie art. art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 nie pozostawia wątpliwości, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do uznania wniosku za niedopuszczalny na podstawie tego przepisu(38). Gdyby Trybunał opowiedział się za proponowanym przeze mnie rozwiązaniem, skutkowałoby to tym, że w przypadku „kolejnego wniosku” złożonego po zamknięciu ostateczną decyzją w państwie członkowskim A procedury azylowej dotyczącej poprzedniego wniosku tej samej osoby, państwo członkowskie B zachowałoby możliwość (pod warunkiem że byłoby państwem członkowskim odpowiedzialnym zgodnie z kryteriami przewidzianymi w rozporządzeniu Dublin III) przeprowadzenia pełnego badania zasadności twierdzeń zawartych w takim kolejnym wniosku, nie będąc związanym żadną decyzją wydaną przez którekolwiek państwo członkowskie w odniesieniu do poprzedniego wniosku tej samej osoby.

80.      W tych okolicznościach uważam, że interpretowanie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) w ten sposób, że podobnie jak art. 33 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy może on mieć zastosowanie w sytuacjach między państwami członkowskimi, nie oznaczałoby stworzenia systemu wzajemnego uznawania, w ramach którego państwa członkowskie byłyby zobowiązane do uznawania i wykonywania decyzji innych państw członkowskich. Wykładnia taka stanowiłaby jedynie potwierdzenie, że podstawa niedopuszczalności zawarta w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 również stanowi wyraz zasady wzajemnego zaufania. Taka wykładnia byłaby spójna z okolicznością, że prawodawca Unii nie zrealizował jeszcze w pełni, poprzez zasadę wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o nadaniu (lub odmowie nadania) statusu uchodźcy i poprzez określenie szczegółowych zasad wdrażania tej zasady, celu, do którego realizacji zmierza art. 78 ust. 2 lit. a) TFUE, a mianowicie jednolitego statusu azylu dla obywateli państw trzecich, obowiązującego w całej Unii(39).

81.      Po trzecie, jestem zdania, że dokonywanie wykładni art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) w  sposób, który sugeruję, przyczyniłoby się do realizacji celu polegającego na ograniczeniu „wtórnego przepływu” między państwami członkowskimi. Cel ten, który leży u podstaw wspólnego europejskiego systemu azylowego jako całości, znajduje konkretny wyraz w motywie 13 dyrektywy 2013/32.

82.      Jak przypomniały Komisja i rząd francuski, traktowanie wniosku jako „kolejnego wniosku” niesie ze sobą pewne konsekwencje dla osoby, która go złożyła. Taki wniosek może nie tylko zostać uznany za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32, ale również (jeżeli nie zostanie odrzucony jako niedopuszczalny) może(40) podlegać procedurze przyspieszonej(41). Ponadto państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od prawa wnioskodawcy do pozostania na ich terytorium(42). Wreszcie, „kolejny wniosek” może zostać oddalony jako „oczywiście bezzasadny” po zakończeniu procedury przyspieszonej, a państwa członkowskie mogą w takich okolicznościach odstąpić od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu i dołączyć do decyzji nakazującej powrót zakaz wjazdu(43).

83.      Co się zatem dzieje, jeżeli takie konsekwencje mogą dotyczyć jedynie „kolejnych wniosków” złożonych w tym samym państwie członkowskim (państwie członkowskim A), a nigdy wniosków złożonych w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B), po tym jak wnioskodawca dokona „wtórnego przepływu”, przenosząc się z państwa członkowskiego A do państwa członkowskiego B? Wnioskodawca, który angażuje się w taki „wtórny przepływ” w rzeczywistości cieszy się bardziej korzystnym traktowaniem niż ten, który „przestrzega zasad” i pozostaje w odpowiedzialnym państwie członkowskim. Zasadniczo może on zacząć od nowa z „czystą kartą” w państwie członkowskim B, ponieważ to państwo członkowskie jest zobowiązane do pełnego rozpatrzenia jego wniosku pod względem merytorycznym. Ogólnie rzecz biorąc, osoby ubiegające się o azyl mogą być zatem zachęcane do przeniesienia się z państwa członkowskiego A do państwa członkowskiego B, gdy tylko otrzymają negatywną decyzję w państwie członkowskim A. Mogą nawet powstrzymać się od odwołania się od takiej decyzji w państwie członkowskim A i pozwolić, by stała się ona ostateczna (biorąc pod uwagę, że otwiera im to możliwość wszczęcia nowej procedury w państwie członkowskim B). Aby zmaksymalizować swoje szanse na pełne ponowne rozpatrzenie ich sytuacji, osoby ubiegające się o azyl mogą być również zachęcane do składania „nowych” wniosków w możliwie największej liczbie innych państw członkowskich(44).

84.      W takich okolicznościach nie ulega wątpliwości, że wtórne przepływy są wspierane, a nie ograniczane. Wręcz przeciwnie, jeśli państwo członkowskie B ma możliwość uznania za niedopuszczalny „kolejnego wniosku” złożonego przed nim, nawet jeśli ostateczna decyzja w sprawie poprzedniego wniosku tej samej osoby została przyjęta nie przez jego organy, lecz przez organy państwa członkowskiego A, pokusa, aby ta osoba w pierwszej kolejności dotarła do państwa członkowskiego B, jest znacznie ograniczona.

85.      Po czwarte, uważam, że wykładnia, której przyjęcie proponuję Trybunałowi, przyczynia się do realizacji innego celu dyrektywy 2013/32, którym jest, jak wynika z jej motywu 36, zmniejszenie, w pewnych warunkach, obciążeń administracyjnych nałożonych na właściwe organy państw członkowskich.

86.      „Wtórne przepływy” generują istotne obciążenia administracyjne dla właściwych organów krajowych państw członkowskich, w szczególności tych, w których składany jest „kolejny wniosek” i które nie mogą przekazać wnioskodawcy z powrotem do państwa członkowskiego, które przeprowadziło procedurę azylową w odniesieniu do poprzedniego wniosku zainteresowanej osoby.

87.      Wracając do różnych scenariuszy, które opisałem w pkt 44–47, prawdą jest, że w niektórych przypadkach „procedura wtórnego przejęcia” wprowadzona rozporządzeniem Dublin III może zakończyć się niepowodzeniem, a odpowiedzialność za rozpatrzenie „kolejnego wniosku” przechodzi z państwa członkowskiego A na państwo członkowskie B, ponieważ państwo członkowskie B samo stwarza „przeszkodę” dla przeprowadzenia tej procedury (na przykład, jeśli nie złoży wniosku o wtórne przejęcie w terminie) lub samo uznaje się za odpowiedzialne za jego rozpatrzenie. Jednak w innych przypadkach przyczyna niepowodzenia procedury wtórnego przejęcia może być poza kontrolą państwa członkowskiego B(45). Można z łatwością wskazać, że nieproporcjonalne byłoby wymaganie od państwa członkowskiego B, aby we wszystkich przypadkach, w których wystąpiono na jego terytorium z „kolejnym wnioskiem”, przeprowadzało nowe, pełne merytoryczne badanie takiego wniosku.

88.      Wreszcie, zanim zakończę tę część, pragnę zauważyć, że rząd francuski twierdzi, iż art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w związku z jej motywem 36, którego zdanie drugie łączy możliwość uznania przez państwa członkowskie „kolejnych wniosków” za niedopuszczalne z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem tego rządu zasada powagi rzeczy osądzonej ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, które mają charakter wewnętrzny w ramach jednego państwa członkowskiego. W związku z tym rząd ten twierdzi, że podstawa niedopuszczalności określona w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy ostateczna negatywna decyzja w sprawie poprzedniego wniosku tej samej osoby została wydana przez to samo państwo członkowskie co to, na którego terytorium złożono „kolejny wniosek”.

89.      Nie podzielam stanowiska rządu francuskiego, że taki rezultat może wynikać z samego faktu, że zdanie drugie motywu 36 dyrektywy 2013/32 odnosi się do zasady powagi rzeczy osądzonej.

90.      W tym względzie przypominam, że jak wyjaśniłem w mojej opinii w sprawie Bundesrepublik Deutschland (Dopuszczalność kolejnego wniosku)(46), nie oznacza to, że zasada ta koniecznie odgrywa rolę w każdej sytuacji, w której dochodzi do złożenia kolejnego wniosku. Zasada powagi rzeczy osądzonej aktualizuje się bowiem wówczas, gdy istnieje orzeczenie sądowe. Nawet w sytuacji czysto wewnętrznej postępowanie w przedmiocie poprzedniego wniosku zainteresowanej osoby może zostać zakończone li tylko decyzją administracyjną właściwych organów, która nie zostanie w odpowiednim czasie zaskarżona do sądu. W takich przypadkach owa zasada nie może znaleźć zastosowania, ponieważ brak jest orzeczenia sądowego, do którego mogłaby się ona odnosić(47). Wynika z tego, że nie należy przeceniać znaczenia tej zasady w kontekście stosowania art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32, ponieważ nawet w sytuacjach czysto wewnętrznych nie obejmuje ona wszystkich przypadków, w których „kolejny wniosek” może zostać uznany za niedopuszczalny.

91.      Dodam, że zdanie pierwsze motywu 36 dyrektywy 2013/32 stanowi już odzwierciedlenie tej idei. Zdanie to ma bowiem następujące brzmienie – przy czym zastosowano w nim sformułowania, których zakres jest szerszy niż tych użytych w zdaniu drugim tego motywu – „[w] przypadku gdy wnioskodawca występuje z kolejnym wnioskiem, nie przedstawiając nowych dowodów lub argumentów, zobowiązywanie państwa członkowskiego do przeprowadzenia nowej pełnej procedury rozpatrywania wniosku stanowiłoby niewspółmierne obciążenie”. W przeciwieństwie do rządu francuskiego jestem zatem zdania, że odniesienie do zasady powagi rzeczy osądzonej w motywie 36 zdanie drugie dyrektywy 2013/32 nie uzasadnia wniosku, że podstawa niedopuszczalności zawarta w art. 33 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy procedurę azylową dotyczącą poprzedniego wniosku osoby zainteresowanej przeprowadzono w tym samym państwie członkowskim, w którym złożono „kolejny wniosek”.

c)      Wniosek pośredni

92.      W świetle wszystkich przedstawionych przeze mnie elementów uważam, że wykładni art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) należy dokonywać w ten sposób, że przepisy te mogą, w sytuacji gdy państwo członkowskie B staje się państwem członkowskim odpowiedzialnym (na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu Dublin III) za rozpatrzenie wniosku złożonego w tym państwie zamiast państwa członkowskiego A, to państwo członkowskie może odrzucić jako niedopuszczalny „kolejny wniosek” złożony w tym państwie członkowskim, nawet jeśli procedura azylowa dotycząca poprzedniego wniosku tej samej osoby została zakończona ostateczną decyzją w państwie członkowskim A. Takie rozwiązanie przyczyniłoby się bowiem do realizacji co najmniej dwóch celów tej dyrektywy, mianowicie, po pierwsze, ograniczenia „wtórnych przepływów”, a po drugie, zmniejszenia obciążenia administracyjnego właściwych organów państw członkowskich w niektórych sytuacjach. Ponadto taka wykładnia nadałaby konkretny skutek zasadzie wzajemnego uznawania, która, jak wyjaśniłem, stanowi podstawę wspólnego europejskiego systemu azylowego. Nie dopatruję się w brzmieniu art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) ani w innych przepisach tej dyrektywy niczego, co byłoby sprzeczne z taką wykładnią.

93.      Pozostaje mi jeszcze wyjaśnić, dlaczego rozwiązanie, którego przyjęcie proponuję Trybunałowi, nie narusza ochrony praw wnioskodawców ani nie zagraża skuteczności „procedury wtórnego przejęcia”.

d)      W przedmiocie znaczenia ochrony praw wnioskodawców i skuteczności „procedury wtórnego przejęcia”

94.      Rząd francuski twierdzi, odnosząc się do rozważań, które przedstawiłem w pkt 82 powyżej, że wykładnia, za którą opowiada się Republika Federalna Niemiec, mogłaby uniemożliwić odpowiednie i kompletne rozpatrzenie sytuacji wnioskodawcy, którego znaczenie Trybunał konsekwentnie przypominał w swoim orzecznictwie(48). Zajmując podobne stanowisko, Komisja ze swej strony wspomina, że istnieją praktyczne przeszkody w wymianie informacji między państwami członkowskimi. Jej zdaniem państwu członkowskiemu B może być trudno zgromadzić wszystkie istotne elementy, na których opiera się ostateczna, negatywna decyzja podjęta przez państwo członkowskie A, a zatem ocenić, czy „nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95 […]”. Margines błędu właściwych organów państw członkowskich może być zatem większy w sytuacjach między państwami członkowskimi niż w sytuacjach czysto wewnętrznych.

95.      Zgadzam się zarówno z rządem francuskim, jak i z Komisją, że nie można poświęcać praw wnioskodawców w imię celów ograniczenia „wtórnych przepływów” lub zmniejszenia obciążenia administracyjnego właściwych organów państw członkowskich. Jak stwierdziłem w mojej opinii w sprawie Bundesrepublik Deutschland (Dopuszczalność kolejnego wniosku)(49), oczywiste jest, że przyjmując przepisy dotyczące „kolejnych wniosków”, prawodawca Unii zamierzał nie tylko „odciążyć” te organy, lecz również zapewnić wystarczająco wysoki stopień ochrony osób ubiegających się o azyl (poprzez zapewnienie im skutecznego dostępu do odpowiedniego zbadania ich sytuacji)(50), a także zgodność z zasadą non-refoulement, zgodnie z którą nikt nie może być odsyłany tam, gdzie narażony jest na prześladowania(51).

96.      Uważam jednak, że rozwiązanie, które proponuję Trybunałowi, jest zgodne z tymi innymi celami z kilku względów.

97.      W tym względzie zacznę od przywołania art. 34 rozporządzenia Dublin III. Przepis ten ma na celu ułatwienie wymiany informacji między państwami członkowskimi poprzez nałożenie na nie obowiązku współpracy. Stanowi on w ust. 1, że „[k]ażde państwo członkowskie przekazuje wszystkim państwom członkowskim, które się o to zwrócą, dane osobowe dotyczące wnioskodawcy, które są odpowiednie, właściwe, i wystarczające”, między innymi do rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W ust. 2 lit. g) tego artykułu wskazano, że informacje, o których mowa w ust. 1, obejmują „etap, na którym znajduje się postępowanie, i ewentualnie podjętą decyzję”.

98.      Podczas rozprawy rząd Republiki Federalnej Niemiec wyjaśnił, że w sprawie C‑123/23 w odpowiedzi na „wniosek o udzielenie informacji” złożony przez urząd federalny na podstawie art. 34 rozporządzenia Dublin III władze belgijskie udzieliły urzędowi federalnemu pełnego dostępu do decyzji, którą wydały w przedmiocie poprzednich wniosków N.A.K. i jej dzieci. W tych okolicznościach jestem zdania, wbrew stanowisku Komisji, że państwo członkowskie B może jak najbardziej dysponować wszystkimi elementami, na których opierała się ostateczna negatywna decyzja wydana przez państwo członkowskie A.

99.      Zgadzam się jednak z Komisją, że wysoki stopień ochrony, jaki należy zagwarantować osobom ubiegającym się o azyl, nie mógłby zostać osiągnięty, gdyby właściwe organy państwa członkowskiego mogły uznać za niedopuszczalny „kolejny wniosek” również w sytuacji, gdy nie mają one dostępu do wszystkich elementów, na których opierała się ostateczna negatywna decyzja wydana w odniesieniu do poprzedniego wniosku tej samej osoby.

100. W tym względzie pragnę jednak zauważyć, że Republika Federalna Niemiec słusznie wskazała podczas rozprawy, iż w przypadku braku informacji dotyczących procedury w państwie członkowskim A prawa wnioskodawców mimo tego będą chronione, ponieważ państwo członkowskie B będzie de facto musiało uznać ich kolejne wnioski za dopuszczalne. W takich okolicznościach bowiem to państwo członkowskie nie będzie mogło wykluczyć, że „nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej […]” oraz że drugi z dwóch wyraźnych warunków określonych w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32(52) nie został spełniony.

101. Przypomnę, że jak wyjaśniłem w swojej opinii w sprawie Bundesrepublik Deutschland (Dopuszczalność kolejnego wniosku)(53) art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że o ile państwa członkowskie są uprawnione do odrzucenia późniejszych wniosków jako niedopuszczalnych, o tyle możliwość ta przysługuje właściwym organom krajowym wyłącznie wówczas, gdy nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę takie „nowe elementy lub oceny”. Jakakolwiek niepewność co do spełnienia tego warunku (czy to z powodu braku informacji, czy z jakiegokolwiek innego względu) musi być interpretowana na korzyść zainteresowanej osoby i prowadzić do dopuszczalności „kolejnego wniosku”.

102. W przeciwieństwie do Komisji uważam zatem, podobnie jak Republika Federalna Niemiec, że braki informacyjne co do poprzedniej procedury azylowej przeprowadzanej w pierwszym państwie członkowskim (państwie członkowskim A) nie mogą negatywnie wpływać na rozpatrzenie „kolejnego wniosku” tej osoby w drugim państwie członkowskim (państwie członkowskim B). Jest to istotne ograniczenie, które warunkuje możliwość uznania tego wniosku przez organy owego państwa członkowskiego za niedopuszczalny na podstawie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32.

103. Istnieje, moim zdaniem, drugie ograniczenie, które również wynika z warunku, że „nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej […]”.

104. Jak już wskazałem w pkt 66 powyżej, w niedawnym wyroku w sprawie Bundesrepublik Deutschland(54) (Dopuszczalność kolejnego wniosku) Trybunał przyjął szeroką wykładnię pojęcia „nowego elementu”. Potwierdził on bowiem, że pojęcie to obejmuje nie tylko elementy faktyczne, lecz także prawne, w tym wyrok Trybunału, którego nie uwzględniono w poprzedniej decyzji, niezależnie od tego, czy wyrok ten został wydany przed wydaniem decyzji w sprawie wcześniejszego wniosku, czy po jej wydaniu.

105. Moim zdaniem z wyroku tego wynika(55), że sądy lub właściwe organy państwa członkowskiego B będą w każdym razie pozbawione możliwości odrzucenia jako niedopuszczalnego, na podstawie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q), „kolejnego wniosku” złożonego na terytorium tego państwa, jeżeli mają jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy ostateczna decyzja, na mocy której państwo członkowskie A odrzuciło poprzedni wniosek tej samej osoby, nie uwzględniała wyroku Trybunału mającego znaczenie dla kwalifikacji wnioskodawcy jako beneficjenta ochrony międzynarodowej. Jest to kolejne ważne ograniczenie, które przyczynia się do zapewnienia wysokiego stopnia ochrony osób ubiegających się o azyl.

106. W tych okolicznościach, w przeciwieństwie do rządu francuskiego i Komisji, uważam, że rozwiązanie, którego przyjęcie proponuję Trybunałowi, zachowuje właściwą równowagę między potrzebą ograniczenia „wtórnych przepływów” i zmniejszenia obciążenia administracyjnego właściwych organów państw członkowskich z jednej strony, a znaczeniem zapewnienia ochrony praw wnioskodawców z drugiej strony.

107. Wreszcie przyznaję, że zgadzam się z zainteresowanymi stronami, że art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q) nie można interpretować w sposób, który sugeruję, jeżeli taka interpretacja pozbawiłaby „procedury wtórnego przejęcia” (której kluczowe elementy opisałem w sekcji A.1. powyżej) jej celu lub użyteczności.

108. W tym względzie przypominam jednak, po pierwsze, że rozwiązanie, którego przyjęcie proponuję Trybunałowi, ma mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy państwo członkowskie B staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim w miejsce państwa członkowskiego A – to znaczy tylko w sytuacjach, w których rozporządzenie Dublin III rzeczywiście zezwala na przeniesienie odpowiedzialności z państwa członkowskiego A na państwo członkowskie B i w których „procedura wtórnego przejęcia” nie została wszczęta lub nie doszła do skutku. Ograniczenie to znajduje potwierdzenie w treści art. 33 ust. 1 dyrektywy 2013/32, który stanowi, że podstawy niedopuszczalności wymienione w art. 33 ust. 2 lit. a)-e) tej dyrektywy umożliwiają państwom członkowskim uznanie za niedopuszczalne wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w niektórych przypadkach, które są dodatkowe względem tych, „w których wniosek nie jest rozpatrywany zgodnie z [rozporządzeniem Dublin III]” (ale ich nie zastępują)(56).

109. Po drugie, jestem zdania, że takie rozwiązanie nie może sprawić, że „procedura wtórnego przejęcia” wyszczególniona w tym rozporządzeniu stanie się nieistotna lub bezużyteczna. W tym względzie prawdą jest, że w przypadku „kolejnego wniosku” złożonego po przyjęciu w państwie członkowskim A ostatecznej decyzji w sprawie poprzedniego wniosku tej samej osoby, państwu członkowskiemu B może być łatwiej uniknąć komplikacji związanych z „procedurą wtórnego przejęcia” (mając na względzie jej różne etapy i ścisłe terminy) i zamiast tego oprzeć się na klauzuli dyskrecjonalnej zawartej w art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia. W takim scenariuszu państwo członkowskie B mogłoby, po pierwsze, uznać się za „odpowiedzialne” za rozpatrzenie „kolejnego wniosku”, a następnie uznać ten wniosek za niedopuszczalny na podstawie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q), bez uprzedniego wystosowania „wniosku o wtórne przejęcie” i powołania się na „procedurę wtórnego przejęcia” i mechanizm przekazania wprowadzone rozporządzeniem Dublin III(57).

110. Nie jestem jednak pewien, czy taki scenariusz będzie koniecznie preferowany przez państwo członkowskie B. Zanim bowiem organy tego państwa członkowskiego będą mogły uznać „kolejny wniosek” za niedopuszczalny na podstawie tych przepisów, muszą one najpierw ukończyć wszystkie etapy szczególnej procedury mającej zastosowanie do „kolejnych wniosków”, które w sposób szczegółowy opisano w art. 40 dyrektywy 2013/32.

111. W tym względzie z ust. 2 i 3 tego artykułu wynika, co potwierdził ostatnio Trybunał(58), że przy badaniu dopuszczalności kolejnego wniosku właściwe organy państw członkowskich muszą zasadniczo stosować procedurę dwuetapową. Po pierwsze, muszą one poddać kolejny wniosek wstępnemu rozpatrzeniu (art. 40 ust. 2). Podczas tego wstępnego rozpatrzenia muszą ustalić, czy zaistniały nowe elementy odnoszące się do rozpatrzenia, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej. Jeżeli tak jest, to w dalszej kolejności kontynuowane jest badanie dopuszczalności kolejnego wniosku, zgodnie z art. 40 ust. 3 tej dyrektywy, który wymaga od tych organów ustalenia, czy nowe elementy „znacząco zwiększają prawdopodobieństwo” zakwalifikowania wnioskodawcy do statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. W ujęciu całościowym, procedura ta nadal wymaga czasu i zasobów administracyjnych. Ponadto wiąże się ona z szeregiem obowiązków, które ciążą na państwie członkowskim względem wnioskodawcy, a także z szeregiem praw, z których wnioskodawca może skorzystać (w tym z prawem do odwołania się od decyzji o niedopuszczalności)(59).

112. Ponadto zawsze istnieje możliwość, że po zakończeniu procedury określonej w art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 właściwe organy państw członkowskich stwierdzą, że „kolejny wniosek” jest dopuszczalny. Jeżeli istnieje przynajmniej jeden „nowy element”, organy te nie mają możliwości uznania kolejnego wniosku za niedopuszczalny. Zamiast tego muszą one rozpatrzyć go pod względem merytorycznym i zapewnić zgodność tego rozpatrzenia z podstawowymi zasadami i gwarancjami wymienionymi w rozdziale II tej dyrektywy(60).

113. W świetle tych elementów uważam, że rozwiązanie, którego przyjęcie proponuję Trybunałowi, nie zagraża skuteczności „procedury wtórnego przejęcia” przewidzianej w rozporządzeniu Dublin III. Jestem wręcz zdania, że rozwiązanie to mogłoby w istocie przyczynić się do wzmocnienia tej procedury w sytuacji, w której państwo członkowskie B powołuje się na nią.

114. Pozwolę sobie to zilustrować. Gdyby państwo członkowskie B nie miało możliwości uznania za niedopuszczalny, w myśl art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q), „kolejnego wniosku” wnioskodawcy, który uprzednio złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, państwo członkowskie B mogłoby albo skutecznie wszcząć procedurę wtórnego przejęcia i przekazać wnioskodawcę z powrotem do państwa członkowskiego A, albo rozpatrzyć ten wniosek w całości, co do istoty. Co w takiej sytuacji zrobiłby wnioskodawca? Moim zdaniem starałby się on w jak największym stopniu zapobiec przekazaniu z powrotem do państwa członkowskiego A, aby zmaksymalizować swoje szanse na ponowne, pełne rozpatrzenie jego sytuacji w państwie członkowskim B w razie niepomyślnego przekazania. Z drugiej strony, jeśli państwo członkowskie B miało możliwość uznania „kolejnego wniosku” za niedopuszczalny, zgodnie z tymi przepisami, wnioskodawca może nie stawiać takiego oporu. Ogólnie rzecz biorąc, to może zwiększyć szanse na sukces „procedury wtórnego przejęcia” i mechanizmu przekazania wprowadzonych przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu Dublin III.

115. Tytułem uwagi końcowej chciałbym ponownie przypomnieć, że wykładnia, którą proponuję Trybunałowi, jedynie otwiera państwom członkowskim możliwość przyjęcia przepisów celem uznania za niedopuszczalne „kolejnych wniosków” złożonych w nich po tym, jak poprzedni wniosek tej samej osoby został odrzucony ostateczną decyzją w innym państwie członkowskim [zgodnie z warunkami określonymi w art. 33 ust. 2 lit. d) i art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32]. Wykładnia ta nie nakłada na te państwa jakiegokolwiek obowiązku, by tak właśnie zrobić.

VI.    Wnioski

116. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne skierowane przez Verwaltungsgericht Minden (sąd administracyjny w Minden, Niemcy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:

(1)      Artykuł 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w związku z jej art. 2 lit. q)

należy interpretować w ten sposób, że sama okoliczność, iż procedura azylowa dotycząca wcześniejszego wniosku danej osoby o udzielenie ochrony międzynarodowej została zakończona decyzją o jej umorzeniu, wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 dyrektywy 2013/32, nie stoi sama w sobie na przeszkodzie uznaniu późniejszego wniosku złożonego przez tę samą osobę za „kolejny wniosek” w rozumieniu art. 2 lit. q) tej dyrektywy. Jednakże taki wniosek nie może zostać uznany za objęty zakresem stosowania tego przepisu, a podstawa niedopuszczalności zawarta w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 nie może mieć zastosowania, jeżeli decyzja o umorzeniu procedury azylowej dotyczącej poprzedniego wniosku nie została jeszcze wydana lub jeżeli zainteresowana osoba ma jeszcze możliwość podjęcia tego postępowania. W tym względzie art. 28 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że „państwa członkowskie mogą ustanowić termin wynoszący co najmniej dziewięć miesięcy”, w którym możliwe jest podjęcie procedury. To państwa członkowskie w swoim prawie krajowym decydują o długości tego terminu, o ile nie jest on krótszy niż minimalny termin dziewięciu miesięcy określony w tym przepisie.

(2)      Artykuł 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 2 lit. q)

należy interpretować w ten sposób, że można się na nie powołać w sytuacji gdy państwo członkowskie inne niż to, które wydało ostateczną decyzję w przedmiocie poprzedniego wniosku danej osoby o udzielenie ochrony międzynarodowej, staje się państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie nowego wniosku złożonego przez tę osobę [przy zastosowaniu kryteriów określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca]. Te przepisy umożliwiają odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu na uznanie nowego wniosku za niedopuszczalny z tego względu, że stanowi on „kolejny wniosek” w rozumieniu art. 2 lit. q) tej dyrektywy, a procedura azylowa dotycząca poprzedniego wniosku zainteresowanej osoby została już zakończona decyzją ostateczną w tym innym państwie członkowskim. Możliwość ta jest jednak uzależniona od warunku, wyraźnie określonego w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32, zgodnie z którym „nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej […]”.

1      Język oryginału: angielski.

i Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.

2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013 L 180, s. 60).

3      Zobacz wyroki z dnia 20 maja 2021 r., L.R. (Wniosek o udzielenie azylu odrzucony przez Norwegię) [C8/20, zwany dalej „wyrokiem w sprawie L.R. (Wniosek o udzielenie azylu odrzucony przez Norwegię)”, EU:C:2021:404] i wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu odrzucony przez Danię) [C497/21, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu odrzucony przez Danię)”, EU:C:2022:721].

4      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013 L 180, s. 31. zwane dalej „rozporządzenie Dublin III”).

5      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011 L 337, s. 9).

6      Zobacz wyrok z dnia 10 grudnia 2013 r., Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813, pkt 53).

7      Zobacz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Dublin III: „[w]niosek jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie”.

8      To znaczy przepływu wnioskodawców z jednego państwa członkowskiego do drugiego, gdy już dotarli na terytorium Unii Europejskiej, motywowanego między innymi różnicami w systemach prawnych lub warunkach przyjmowania i życia.

9      Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Dublin III odpowiedzialne państwo członkowskie jest również zobowiązane do przejęcia (a nie wtórnego przejęcia), na warunkach ustanowionych w art. 21, 22 i 29 tego rozporządzenia, wnioskodawcy, który złożył wniosek w innym państwie członkowskim przed rozpatrzeniem jego wniosku w odpowiedzialnym państwie członkowskim. Sytuacja ta nie odpowiada jednak sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym.

10      Zobacz art. 23 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, w którym wskazano, że „wniosek o wtórne przejęcie” należy złożyć w terminie dwóch miesięcy od uzyskania trafienia w systemie Eurodac. Jeśli wniosek opiera się na dowodach innych niż dane uzyskane z systemu Eurodac, należy go złożyć w ciągu trzech miesięcy od momentu złożenia „kolejnego wniosku”.

11      Zobacz art. 23 ust. 3 tego rozporządzenia.

12      Zobacz art. 25 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. Jak wskazano w art. 25 ust. 2, jeżeli państwo członkowskie A nie odpowie w terminie na „wniosek o wtórne przejęcie”, państwo członkowskie B nie staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim. Zaniechanie działania przez państwo członkowskie A jest raczej uznawane za równoznaczne z przyjęciem wniosku.

13      Zobacz art. 29 ust. 2 tego rozporządzenia.

14      Wyróżnienie moje. Wynika z tego, że państwo członkowskie B może zawsze podjąć decyzję o niewszczynaniu procedury wtórnego przejęcia i samodzielnie rozpatrzyć złożony do niego wniosek. Wykładnia ta została potwierdzona przez Trybunał, który stwierdził, że organy państwa członkowskiego, w którym wniesiono ów nowy wniosek, miały możliwość złożenia, na podstawie art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, „wniosku o wtórne przejęcie” zainteresowanej osoby (zob. wyrok z dnia 5 lipca 2018 r., X, C‑213/17, EU:C:2018:538, pkt 33).

15      Przepis ten wskazuje zasadniczo, że procedura azylowa może zostać umorzona w przypadku dorozumianego wycofania lub zaprzestania popierania wniosku przez osobę zainteresowaną.

16      Przepis ten zakłada bowiem, że wniosek ten jest składany „po tym, jak […] decyzja w odniesieniu do poprzedniego wniosku została podjęta.”

17      Wyróżnienie moje.

18      Zobacz w tym względzie moją opinię w sprawie Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, pkt 57 i 58).

19      Wyróżnienie moje.

20      Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, z którego zasadniczo wynika, że jeżeli wnioskodawca zostanie przekazany z powrotem do państwa członkowskiego A (państwa członkowskiego, które umorzyło procedurę azylową w odniesieniu do poprzedniego wniosku zainteresowanej osoby), to państwo członkowskie nie traktuje takiego „nowego” wniosku jako „kolejnego wniosku” (przewidzianego w dyrektywie 2013/32) i musi go rozpatrzyć.

21      Dodam, że wniosek złożony w państwie członkowskim B przed upływem terminu na podjęcie przez wnioskodawcę procedury azylowej w państwie członkowskim A w odniesieniu do jego poprzedniego wniosku nigdy nie może być uznany za „kolejny wniosek”. Jak już wyjaśniłem, właściwą datą jest data wystąpienia z wnioskiem. Państwo członkowskie B nie może zatem po prostu czekać na upływ tego terminu, a następnie „ponownie zakwalifikować” wniosku jako „kolejny wniosek” i uznać go za niedopuszczalny na podstawie art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32.

22      Zobacz pkt 45 powyżej.

23      Zobacz motyw 18 dyrektywy 2013/32, który wymaga, aby właściwe organy przeprowadziły odpowiednie i kompletne badanie, oraz motyw 43 tej dyrektywy, który stanowi, że „[p]aństwa członkowskie powinny rozpatrzyć wszystkie wnioski pod względem merytorycznym, to jest ocenić, czy dany wnioskodawca kwalifikuje się do udzielenia mu ochrony międzynarodowej […]”, z wyjątkiem przypadków, w których owa dyrektywa stanowi inaczej. Zobacz również wyrok z dnia 8 lutego 2024 r., Bundesrepublik Deutschland (Dopuszczalność kolejnego wniosku) (C‑216/22, EU:C:2024:122, pkt 34).

24      Zobacz moją opinię w sprawie Bundesrepublik Deutschland (Dopuszczalność kolejnego wniosku) (C‑216/22, EU:C:2023:646, pkt 31). Zobacz również w tym względzie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

25      Zobacz odpowiednio pkt 40 i 46 wyroków L.R. (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Norwegię) oraz Bundesrepublik Deutschland (Wniosek o udzielenie azylu oddalony przez Danię).

26      Zobacz wyrok z dnia 8 lutego 2024 r., Bundesrepublik Deutschland (Dopuszczalność kolejnego wniosku) (C‑216/22, EU:C:2024:122, pkt 34–37).

27      Mianowicie w sytuacji, w której wniosek został złożony przez małoletniego w państwie członkowskim, w którym przebywał po tym, jak poprzedni identyczny wniosek przez niego złożony został odrzucony ostateczną decyzją w (pierwszym) państwie członkowskim.

28      Zobacz art. 25 dyrektywy Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. L 326, s. 13).

29      Zobacz wyrok z dnia 6 czerwca 2013 r., MA i in. (C‑648/11, EU:C:2013:367, pkt 63 i 64). Zgadzam się jednak z Komisją, że w wyroku tym Trybunał nie wskazał powodów, dla których uznał, że w takiej sytuacji drugie państwo członkowskie może powołać się na art. 25 dyrektywy 2005/85.

30      Zob. wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r., Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (Status uchodźcy – Bezpaństwowcy pochodzenia palestyńskiego) (C‑563/22, EU:C:2024:494, pkt 57).

31      Ten sam tok rozumowania można, moim zdaniem, zastosować w odniesieniu do art. 41 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2013/32, który, podobnie jak jej art. 40 ust. 1, odnosi się w szczególności do „innego kolejnego wniosku w tym samym państwie członkowskim”. W tym względzie zgadzam się z Republiką Federalną Niemiec, że można uznać, iż gdyby prawodawca Unii zamierzał objąć zakresem pojęcia „kolejnego wniosku”, zastosowanego w art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32, wnioski składane wyłącznie w tym samym państwie członkowskim, to nie uznałby za konieczne, by w art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy, lecz nie w innych przepisach tego aktu prawnego, używać konkretnego sformułowania „w tym samym państwie członkowskim”.

32      Przypominam, że art. 40 ust. 7 dyrektywy 2013/32 stanowi, że „[w] przypadku gdy osoba, wobec której należy wykonać decyzję o przekazaniu na mocy rozporządzenia [Dublin III], przedstawia dalsze informacje lub składa kolejny wniosek w przekazującym państwie członkowskim, informacje te lub kolejne wnioski rozpatrywane są przez odpowiedzialne państwo członkowskie określone w tym rozporządzeniu, zgodnie z niniejszą dyrektywą” (wyróżnienie moje).

33      W tym względzie dodam, że we wniosku dotyczącym rozporządzenia zastępującego dyrektywę 2013/32 Komisja, w celu doprecyzowania procedury rozpatrywania kolejnych wniosków, zdefiniowała takie wnioski jako „złożon[e] przez tą samą osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową w którymkolwiek państwie członkowskim” po odrzuceniu poprzedniego wniosku w drodze ostatecznej decyzji. Ów wniosek dotyczący rozporządzenia stanowi, moim zdaniem, kolejną wskazówkę, że już w kontekście dyrektywy 2013/32 pojęcie „kolejnego wniosku” obejmuje wniosek złożony w państwie członkowskim innym niż to, które przyjęło ostateczną decyzję w sprawie poprzedniego wniosku tej samej osoby (zob. art. 42 ust. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę udzielania ochrony międzynarodowej w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/12/UE (COM(2016) 467 final), dostępnego pod adresem: EUR-Lex - 52016PC0467 - EUR-Lex (europa.eu). Aby zapoznać się z najnowszym elementem procesu legislacyjnego, dostępnym w momencie opracowywania niniejszej opinii, zob. art. 4 lit. s) i art. 39 ust. 2 projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE, dokument Rady i Parlamentu Europejskiego, 2016/0224/A(COD) i PE-CONS 16/24 z dnia 26 kwietnia 2024 r.

34      Wyrok z dnia 19 marca 2019 r. (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 i C‑438/17, EU:C:2019:219, pkt 58).

35      Ibid., pkt 85.

36      Zobacz w ujęciu bardziej ogólnym na temat zasady wzajemnego uznawania w dziedzinie prawa azylowego opinia rzecznik generalnej L. Mediny w sprawie Bundesrepublik Deutschland (Skutek decyzji o nadaniu statusu uchodźcy) (C‑753/22, EU:C:2024:82, pkt 45).

37      Zobacz opinię rzecznika generalnego J. Richarda de la Toura w sprawie Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Wniosek o ekstradycję uchodźcy do Turcji) (C‑352/22, EU:C:2023:794, pkt 65). Przykładem sytuacji, w której prawodawca Unii przyjął takie ramy wzajemnego uznawania w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, jest decyzja ramowa Rady 2008/909/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności – w celu wykonania tych wyroków w Unii Europejskiej (Dz.U. 2008 L 327, s. 27), zmieniona decyzją ramową Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r. (Dz.U. 2009 L 81, s. 24).

38      Dodam, że zgodnie z art. 5 dyrektywy 2013/32 „państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymać korzystniejsze normy dotyczące procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, o ile normy te są zgodne z [tą] dyrektywą”.

39      Zobacz wyrok z dnia 18 czerwca 2024 r. Bundesrepublik Deutschland (Skutek decyzji o nadaniu statusu uchodźcy) (C‑753/22, EU:C:2024:524, pkt 56, 68). Zobacz także opinię rzecznika generalnego J. Richarda de la Toura w sprawie Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Wniosek o ekstradycję uchodźcy do Turcji) (C‑352/22, EU:C:2023:794, pkt 64).

40      W tym względzie dodam, że w ramach wstępnego rozpatrzenia służącego ustaleniu, czy „kolejny wniosek” jest dopuszczalny, państwa członkowskie nie muszą przeprowadzać przesłuchania wnioskodawcy (zob. art. 42 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2013/32).

41      Zobacz art. 31 ust. 8 lit. f) dyrektywy 2013/32.

42      Zobacz art. 41 ust. 1 dyrektywy 2013/32.

43      Zobacz art. 32 ust. 2 dyrektywy 2013/32. Zobacz również art. 7 ust. 4 i art. 11 ust. 1 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008 L 348, s. 98).

44      Zobacz w tym względzie opinię rzecznika generalnego H. Saugmandsgaarda Øe w sprawie Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑18/20, EU:C:2021:302, pkt 77–79).

45      Okoliczności faktyczne rozpatrywane w postępowaniu głównym w sprawie C‑123/23 rzeczywiście to ilustrują. Republika Federalna Niemiec wyjaśniła na rozprawie, że ponieważ urząd federalny najpierw zwrócił się do władz hiszpańskich o wtórne przejęcie skarżących, w momencie, w którym zwrócił się o to samo do władz belgijskich, było już za późno na złożenie „wniosku o wtórne przejęcie”.

46      C 216/22, EU:C:2023:646 (pkt 51–53)o

47      Zobacz wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 186).

48      Zobacz między innymi wyrok z dnia 9 września 2021 r., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑18/20, EU:C:2021:710, pkt 43).

49      C‑216/22, EU:C:2023:646 (pkt 29).

50      Zobacz w szczególności motyw 18 dyrektywy 2013/32, zgodnie z którym „[p]odejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w najkrótszym możliwym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku” (wyróżnienie moje). Zobacz także motyw 25 tej dyrektywy, w którym wskazano, że „każdy wnioskodawca powinien mieć skuteczny dostęp do procedur”.

51      Zobacz motyw 3 dyrektywy 2013/32.

52      Zobacz pkt 64 powyżej.

53      C‑216/22, EU:C:2023:646 (pkt 29).

54      Wyrok z dnia 8 lutego 2024 r. (C‑216/22, EU:C:2024:122, pkt 38–40).

55      Ibid.

56      Ponadto w art. 40 ust. 7 dyrektywy 2013/32 wyraźnie wskazano, że „procedura wtórnego przejęcia” ma w rzeczywistości zastosowanie do „kolejnych wniosków” złożonych w innych państwach członkowskich.

57      Dodam, że w swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia zastępującego rozporządzenie Dublin III Komisja stwierdziła, że już w 2014 r. zaledwie około jednej czwartej wszystkich przyjętych wniosków o przejęcie i wtórne przejęcie faktycznie skutkowało fizycznym przekazaniem (zob. s. 11 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca [COM(2016) 270 final), dostępnego pod następującym adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:0270:FIN].

58      Zobacz wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nowe elementy lub ustalenia) (C‑921/19, EU:C:2021:478, pkt 34–37).

59      W szczególności, jeżeli właściwe organy stwierdzą, że kolejny wniosek jest niedopuszczalny, muszą poinformować wnioskodawcę o przyczynach takiego rozstrzygnięcia (zgodnie z art. 42 ust. 3 dyrektywy), a wnioskodawca musi mieć również możliwość skorzystania z prawa do skutecznego środka zaskarżenia decyzji właściwych organów przed sądem (zob. art. 46 ust. 1 dyrektywy).

60      Zobacz art. 40 ust. 3 dyrektywy 2013/32.