Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 27. júna 2024(1)
Spojené veci C‑123/23 a C‑202/23 [Khan Yunis a Baadba] (i)
N. A. K.,
E. A. K.,
Y. A. K. (C-123/23)
M. E. O. (C-202/23)
proti
Bundesrepublik Deutschland
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgericht Minden (Správny súd Minden, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Azyl – Smernica 2013/32/EÚ – Spoločné konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Žiadosť o medzinárodnú ochranu – Dôvody neprípustnosti – Článok 33 ods. 2 písm. d) a článok 40 – Následná žiadosť o medzinárodnú ochranu – Okolnosti, za ktorých možno následnú žiadosť vyhlásiť za neprípustnú – Možnosť vyhlásiť za neprípustnú následnú žiadosť podanú po tom, čo iný členský štát uzavrel azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby“
I. Úvod
1. Prejednávané návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu dôvodu neprípustnosti uvedeného v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32/EÚ.(2) Toto ustanovenie oprávňuje členské štáty za určitých podmienok vyhlásiť za neprípustné „následné žiadosti“. Podľa článku 2 písm. q) tejto smernice označuje výraz „následné žiadosti“ žiadosti o medzinárodnú ochranu podané „po prijatí konečného rozhodnutia o predchádzajúcej žiadosti“ podanej tou istou osobou.
2. Ani v jednom z týchto ustanovení nie je uvedené, či tento dôvod neprípustnosti možno uplatniť len v situácii, keď obe žiadosti posudzuje ten istý členský štát, alebo aj v situácii, ktorá sa týka viacerých členských štátov, keď predchádzajúce azylové konanie viedol iný členský štát (členský štát A) ako ten, v ktorom bola podaná „následná žiadosť“ (členský štát B).
3. Podľa nemeckého práva môže Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úrad pre migráciu a utečencov, Nemecko; ďalej len „spolkový úrad“), ak sú splnené určité kritériá, vyhlásiť za neprípustnú žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorá mu bola predložená „po neúspešnom skončení konania o azyle“ týkajúceho sa toho istého žiadateľa v inom členskom štáte. Verwaltungsgericht Minden (Správny súd Minden, Nemecko) sa pýta, či je takéto ustanovenie zlučiteľné s článkom 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice.
4. Súdny dvor už bol požiadaný, aby rozhodol o tejto otázke.(3) V minulosti však obmedzil svoje zistenia na osobitné situácie, keď konečné rozhodnutie o predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby prijal tretí štát alebo členský štát, ktorý síce vykonáva nariadenie (EÚ) č. 604/2013,(4) ale nie je viazaný smernicou 2013/32 ani smernicou 2011/95/EÚ(5) (konkrétne Nórsko a Dánsko). V prejednávaných veciach má Súdny dvor preskúmať uplatnenie dôvodu neprípustnosti uvedeného v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v prípade, že tá istá osoba postupne podá žiadosť o medzinárodnú ochranu v rôznych členských štátoch, ktoré sa v plnej miere zúčastňujú na spoločnom európskom azylovom systéme.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Článok 2 písm. q) smernice 2013/32 definuje pojem „následná žiadosť“ ako „ďalšiu žiadosť o medzinárodnú ochranu podanú po prijatí konečného rozhodnutia o predchádzajúcej žiadosti, a to vrátane prípadov, keď žiadateľ svoju žiadosť výslovne vzal späť a prípadov, keď rozhodujúci orgán po konkludentnom späťvzatí žiadosti túto žiadosť zamietol v súlade s článkom 28 ods. 1“ tejto smernice.
6. Článok 33 smernice 2013/32, nazvaný „Neprípustné žiadosti“, stanovuje:
„1. Okrem prípadov, v ktorých sa žiadosť neposudzuje v súlade s nariadením [Dublin III], od členských štátov sa nevyžaduje, aby posudzovali, či žiadateľ spĺňa požiadavky na priznanie medzinárodnej ochrany podľa smernice [2011/95] v prípade, že sa žiadosť považuje za neprípustnú podľa tohto článku.
2. Členské štáty môžu považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú, iba ak:
…
d) žiadosť predstavuje následnú žiadosť, pričom sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu v zmysle smernice [2011/95], alebo
…“
7. Podľa článku 40 tejto smernice, nazvaného „Následná žiadosť“:
„1. Ak osoba, ktorá požiadala v členskom štáte o medzinárodnú ochranu, urobí ďalšie vyhlásenia alebo podá následnú žiadosť v tom istom členskom štáte, tento členský štát posúdi tieto ďalšie vyhlásenia alebo údaje následnej žiadosti v rámci posúdenia predchádzajúcej žiadosti alebo v rámci preskúmania rozhodnutia, proti ktorému bol podaný opravný prostriedok, pokiaľ môžu príslušné orgány v tomto rámci vziať do úvahy a zvážiť všetky údaje, o ktoré sa opierali tieto ďalšie vyhlásenia alebo následná žiadosť.
2. Na účely prijatia rozhodnutia o prípustnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu podľa článku 33 ods. 2) písm. d) následná žiadosť o medzinárodnú ochranu najprv podlieha predbežnému posúdeniu, či sa objavili alebo boli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia týkajúce sa posúdenia, či žiadateľ spĺňa podmienky na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu podľa smernice [2011/95].
3. Ak sa v predbežnom posúdení uvedenom v odseku 2 konštatuje, že sa objavili alebo boli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia, ktoré významne zvyšujú pravdepodobnosť, že žiadateľ spĺňa požiadavky na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu podľa smernice [2011/95], žiadosť sa bude ďalej posudzovať podľa kapitoly II. Členské štáty môžu stanoviť aj iné dôvody na to, aby sa následná žiadosť ďalej posudzovala.
…
5. Ak sa následná žiadosť ďalej neposudzuje podľa tohto článku, považuje sa za neprípustnú v súlade s článkom 33 ods. 2 písm. d).
…
7. Ak osoba, vo vzťahu ku ktorej sa má vykonať rozhodnutie o odovzdaní podľa nariadenia [Dublin III], urobí ďalšie vyhlásenia alebo podá následnú žiadosť v odovzdávajúcom členskom štáte, zodpovedný členský štát, ako je vymedzený v uvedenom nariadení, tieto vyhlásenia alebo následné žiadosti posúdi v súlade s touto smernicou.“
B. Nemecké právo
8. Hlavné hmotnoprávne a procesné pravidlá, ktorými sa riadi azylové konanie, sú stanovené v Asylgesetz (zákon o azyle) z 26. júna 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1126), ako bol uverejnený 2. septembra 2008 (BGBl. 2008 I, s. 1798), v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „AsylG“).
9. § 29 AsylG, nazvaný „Neprípustné žiadosti“, stanovuje:
„(1) Žiadosť o azyl je neprípustná, ak:
…
5. sa v prípade následnej žiadosti podľa § 71 alebo druhej žiadosti podľa § 71a nemá uskutočniť ďalšie konanie o azyle.“
10. § 71a AsylG, nazvaný „Druhá žiadosť“, stanovuje:
„(1) Ak cudzinec po neúspešnom skončení konania o azyle v bezpečnej tretej krajine (§ 26a), pre ktorú platia právne predpisy [EÚ] o zodpovednosti za uskutočnenie konaní o azyle alebo s ktorou Spolková republika Nemecko uzavrela medzinárodnoprávnu zmluvu týkajúcu sa tejto otázky, podá na spolkovom území žiadosť o azyl (druhú žiadosť), ďalšie konanie o azyle sa uskutoční len vtedy, keď je Spolková republika Nemecko zodpovedná za uskutočnenie konania o azyle a sú splnené podmienky stanovené v § 51 ods. 1 až 3 Verwaltungsverfahrensgesetz [(zákon o správnom konaní) v znení uverejnenom 23. januára 2003 (BGBl. 2003 I, s. 102) (ďalej len ,VwVfG‘)], čo musí posúdiť spolkový úrad.“
11. VwVfG obsahuje všeobecné ustanovenia týkajúce sa administratívnych postupov orgánov verejnej moci. § 51 ods. 1 a 2 tohto zákona stanovuje:
„(1) Orgán na návrh dotknutej osoby rozhodne o zrušení alebo zmene právoplatného správneho aktu:
1. ak sa skutkové alebo právne okolnosti, na ktorých sa správny akt zakladá, po jeho prijatí zmenili v prospech dotknutej osoby,
2. ak existujú nové dôkazy, z ktorých by pre dotknutú osobu vyplývalo priaznivejšie rozhodnutie,
3. ak podľa § 580 Zivilprozessordnung [(občiansky súdny poriadok)] existujú dôvody na opätovné otvorenie konania.
(2) Návrh je prípustný len vtedy, ak dotknutá osoba bez hrubého zavinenia nemohla uplatniť dôvod na obnovu konania v predchádzajúcom konaní, najmä prostredníctvom opravného prostriedku.“
III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
A. Vec C‑123/23
12. Žalobcovia vo veci samej, N. A. K., E. A. K. a Y. A. K., sú osobami bez štátnej príslušnosti palestínskeho pôvodu, ktoré žili v pásme Gazy. N. A. K, narodená v roku 1985, je matkou detí E. A. K. a Y. A. K.
13. Žalobcovia podľa svojich vyhlásení vstúpili na územie Spolkovej republiky Nemecko 11. novembra 2019 a 15. novembra 2019 požiadali o azyl. Spolkový úrad formálne zaregistroval ich žiadosti 22. novembra 2019.
14. N. A. K. uviedla, že v roku 2018 spolu so svojimi deťmi opustila pásmo Gazy, kde bola prenasledovaná Hamasom z dôvodu politickej činnosti svojho manžela, a že do Nemecka cestovali okrem iného cez Španielsko a Belgicko. Približne rok žili v Belgicku, kde podali žiadosti o medzinárodnú ochranu.
15. N. A. K. ďalej uviedla, že jej manžel vstúpil na územie Spolkovej republiky Nemecko v roku 2014 a že tam požiadal o medzinárodnú ochranu. Jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu však bola zamietnutá rozhodnutím z 31. marca 2017.
16. Spolkový úrad zaslal príslušným španielskym orgánom dožiadanie o prijatie späť podľa článkov 23, 24 a 25 nariadenia Dublin III. Listom z 28. novembra 2019 tieto orgány dožiadanie zamietli, pričom uviedli, že nie sú zodpovedné za preskúmanie žiadostí N. A. K. a jej detí.
17. Spolkový úrad belgickým orgánom nezaslal dožiadanie o prijatie späť. Týmto orgánom však zaslal dožiadanie o informácie v súlade s článkom 34 nariadenia Dublin III, ktorého cieľom je uľahčiť výmenu informácií medzi členskými štátmi.
18. Belgické orgány vo svojej odpovedi z 5. marca 2021 uviedli, že N. A. K. požiadala o medzinárodnú ochranu v Belgicku 21. augusta 2018. Jej žiadosť však bola 5. júla 2019 zamietnutá po vecnom preskúmaní. Tieto orgány uviedli, že počas azylového konania, ktoré viedli, nebolo vierohodne preukázané, že N. A. K. hrozí v krajine pôvodu prenasledovanie alebo vážne bezprávie. Okrem toho rozhodli, že N. A. K. môže po svojom návrate do pásma Gazy požiadať o ochranu alebo pomoc Agentúru OSN pre pomoc a prácu v prospech palestínskych utečencov na Blízkom východe (UNRWA).
19. Belgické orgány ďalej uviedli, že N. A. K. nepodala opravný prostriedok proti tomuto rozhodnutiu, ktoré teda nadobudlo právoplatnosť.
20. Spolkový úrad rozhodnutím z 25. mája 2021 zamietol žiadosti N. A. K. a jej detí ako neprípustné a nariadil ich odsun do pásma Gazy.
21. Spolkový úrad sa konkrétne domnieval, že podľa § 71a ods. 1 AsylG nie je vo vzťahu k žalobcom vo veci samej potrebné začať nové azylové konanie. Belgické orgány totiž zamietli ich predchádzajúce žiadosti o medzinárodnú ochranu a neexistujú dôvody na opätovné začatie konania podľa § 51 ods. 1 až 3 VwVfG. V tejto súvislosti spolkový úrad uviedol, že skutková a právna situácia N. A. K. a jej detí sa nezmenila a že nepredložili nové dôkazy.
22. Žalobcovia vo veci samej podali 9. júna 2021 proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Verwaltungsgericht Minden (Správny súd Minden), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. N. A. K. tvrdila, že v pásme Gazy bude čeliť vážnej diskriminácii, keďže násilie páchané na ženách, najmä ak sú rozvedené alebo slobodné, je tam spoločensky prijateľné. Okrem toho je tam obmedzený prístup k zdravotnej starostlivosti a práci a neisté podmienky v pásme Gazy jej a jej dvom deťom neumožnia pokryť ich základné životné potreby. N. A. K. ďalej uviedla, že v pásme Gazy nemá nijakú podporu rodiny a ani sa nedá očakávať, že UNRWA poskytne primeranú podporu jej a jej deťom. Belgické orgány tieto skutočnosti nezohľadnili. Tvrdila tiež, že pre ňu a jej deti je de facto nemožné vrátiť sa do pásma Gazy a dostať sa pod ochranu UNRWA. Vzhľadom na tieto skutočnosti tvrdila, že im musí byť priznané postavenie utečenca.
23. Uznesením z 31. augusta 2021 vnútroštátny súd rozhodol o odkladnom účinku žaloby N. A. K. proti odsunu nariadenému v napadnutom rozhodnutí. Vzhľadom na pripomienky predložené vo veci C‑8/20, L. R. (Žiadosť o azyl, ktorú Nórsko zamietlo), konštatoval, že existujú pochybnosti o zlučiteľnosti § 71a AsylG s právom Únie.
24. Vzhľadom na tieto okolnosti sa Verwaltungsgericht Minden (Správny súd Minden) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa má žiadosť o medzinárodnú ochranu podaná v tomto členskom štáte zamietnuť ako neprípustná, ak žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorá bola predtým podaná v inom členskom štáte, tento iný členský štát právoplatne zamietol ako nedôvodnú?“
B. Vec C‑202/23
25. Žalobca vo veci samej, M. E. O., je libanonský štátny príslušník, narodený v roku 1989. Na územie Spolkovej republiky Nemecko vstúpil 2. marca 2020 a v ten istý deň požiadal o azyl. Jeho žiadosť zaregistroval spolkový úrad 30. apríla 2020. Po vyhľadávaní v systéme Eurodac, ktoré vykonal spolkový úrad, sa našiel výsledok kategórie 1 týkajúci sa Poľska, a poľské orgány listom z 29. apríla 2020 súhlasili s tým, že M. E. O. prijmú späť.
26. Spolkový úrad rozhodnutím z 25. júna 2020 zamietol žiadosť M. E. O ako neprípustnú a nariadil jeho odsun do Poľska. Spolkový úrad uviedol, že za vedenie azylového konania je zodpovedné Poľsko.
27. Dňa 6. júla 2020 M. E. O. podal proti tomuto rozhodnutiu žalobu a návrh na nariadenie predbežného opatrenia na Verwaltungsgericht Düsseldorf (Správny súd Düsseldorf, Nemecko). Uvedený súd tento návrh zamietol.
28. Začiatkom novembra 2020 spolkový úrad informoval poľské orgány, že hoci lehota na odovzdanie M. E. O. do Poľska stále plynie, v skutočnosti nie je možné pristúpiť k odovzdaniu, lebo M. E. O. je na úteku.
29. Listom z 2. februára 2021 spolkový úrad zrušil svoje rozhodnutie z 25. júna 2020 z dôvodu, že lehota na odovzdanie M. E. O. uplynula. V nadväznosti na dožiadanie spolkového úradu o informácie poľské orgány listom z 28. apríla 2021 uviedli, že konanie o azyle v Poľsku bolo 20. apríla 2020 prerušené. Toto konanie mohol M. E. O. obnoviť až do januára 2021 (teda počas obdobia deviatich mesiacov odo dňa rozhodnutia o zastavení preskúmania), ale na jeho obnovu je už príliš neskoro.
30. Spolkový úrad rozhodnutím zo 14. júla 2021 zamietol žiadosť M. E. O. o azyl ako neprípustnú a nariadil jeho odsun do Libanonu. Spolkový úrad vysvetlil, že podľa § 71a ods. 1 AsylG sa v Nemecku nebude viesť ďalšie azylové konanie, keďže azylové konanie v Poľsku bolo zastavené bez toho, aby tam M. E. O. získal medzinárodnú ochranu. V tejto súvislosti spolkový úrad uviedol, že skutková a právna situácia M. E. O. sa v porovnaní so situáciou opísanou v jeho predchádzajúcej žiadosti v Poľsku nezmenila a neboli predložené ani nové dôkazy.
31. Dňa 27. júla 2021 podal M. E. O. proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Verwaltungsgericht Minden (Správny súd Minden), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
32. Uznesením z 31. augusta 2021 vnútroštátny súd rozhodol, že žaloba M. E. O. proti odsunu nariadenému v rozhodnutí spolkového úradu má odkladný účinok. Okrem toho uviedol, že má pochybnosti o výklade pojmu „následná žiadosť“ a o zlučiteľnosti § 71a AsylG s právom Únie.
33. Vzhľadom na tieto okolnosti sa Verwaltungsgericht Minden (Správny súd Minden) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa má žiadosť o medzinárodnú ochranu podaná v tomto členskom štáte zamietnuť ako neprípustná, ak žiadateľ už predtým podal žiadosť o medzinárodnú ochranu v inom členskom štáte a tento iný členský štát konanie zastavil, lebo žiadateľ odstúpil od žiadosti podanej v tomto členskom štáte?
2. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
Má sa článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa má žiadosť o medzinárodnú ochranu podaná v tomto členskom štáte zamietnuť ako neprípustná, ak žiadateľ už predtým podal žiadosť o medzinárodnú ochranu v inom členskom štáte a tento iný členský štát konanie zastavil, lebo žiadateľ odstúpil od žiadosti podanej v tomto inom členskom štáte, hoci tento iný členský štát môže konanie o azyle na svojom území ešte opätovne otvoriť, ak o to žiadateľ v tomto inom členskom štáte požiada?
3. V prípade kladnej odpovede na druhú otázku:
Je v práve Únie stanovené, aký okamih je pri rozhodovaní o žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodujúci na určenie toho, či je ešte možné opätovne otvoriť konanie o azyle, ktoré bolo predtým v inom členskom štáte zastavené, alebo sa táto otázka riadi len vnútroštátnym právom?
4. V prípade, ak na tretiu otázku treba odpovedať v tom zmysle, že právo Únie obsahuje zodpovedajúce ustanovenia:
Aký okamih je podľa ustanovení práva Únie pri rozhodovaní o žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodujúci na určenie toho, či je ešte možné opätovne otvoriť konanie o azyle, ktoré bolo predtým v inom členskom štáte zastavené?“
IV. Konanie na Súdnom dvore
34. Návrhy na začatie prejudiciálneho konania z 28. októbra 2022 boli zapísané do registra na Súdnom dvore 1. marca 2023 (vo veci C‑123/23) a 28. marca 2023 (vo veci C‑202/23).
35. Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 10. mája 2023 boli veci C‑123/23 a C‑202/23 spojené na spoločné konanie na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a rozsudku.
36. Spolková republika Nemecko, francúzska vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky. Spolková republika Nemecko a Komisia boli zastúpené na pojednávaní, ktoré sa konalo 29. februára 2024.
V. Analýza
37. Možno si ľahko predstaviť, že s cieľom maximalizovať svoje šance na získanie medzinárodnej ochrany môže žiadateľ o azyl chcieť podať žiadosť o medzinárodnú ochranu vo viac ako jednom členskom štáte. Normotvorca Únie, ktorý si je dobre vedomý toho, aké dôležité je predchádzať zahlteniu systému vyplývajúcemu z povinnosti orgánov členských štátov posúdiť viacnásobné žiadosti podané tým istým žiadateľom, a s cieľom vyhnúť sa taktizovaniu pri výbere krajiny (tzv. forum shopping)(6) zahrnul do nariadenia Dublin III osobitné ustanovenia, ktorých cieľom je obmedziť vybavovanie žiadostí podaných tou istou osobou na jeden členský štát,(7) a tým obmedziť „sekundárne pohyby“.(8) V podstate zaviedol mechanizmus jediného konania, ktorého cieľom je odradiť žiadateľov o azyl od toho, aby začínali viacero azylových konaní v rôznych členských štátoch (členský štát A, B atď.) súčasne alebo postupne v tom zmysle, že začnú azylové konanie v členskom štáte B, C atď. po ukončení alebo prerušení konania o azyle v členskom štáte A.
38. Začnem opisom ustanovení nariadenia Dublin III, ktoré normotvorca Únie výslovne prijal, aby zabránil vzniku takéhoto scenára (A). Následne preskúmam, či je možné, aby členské štáty doplnili toto riešenie tým, že umožnia svojim príslušným orgánom a súdom vyhlásiť za určitých podmienok za neprípustnú žiadosť podanú po tom, čo iný členský štát uplatnením článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice viedol azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby (B). Hlavná otázka položená v prejednávaných veciach sa totiž týka uplatniteľnosti týchto ustanovení v situácii, ktorá súvisí s rôznymi členskými štátmi, konkrétne keď osoba podá žiadosť o azyl v členskom štáte B (v prejednávanej veci Nemecko) kým azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby sa už uskutočnilo v členskom štáte A (v tomto prípade v Belgicku a Poľsku).
A. „Postupy prijímania späť“: výslovné riešenie normotvorcu Únie
39. S cieľom odradiť od podávania žiadostí o medzinárodnú ochranu tou istou osobou v rôznych členských štátoch prijal normotvorca Únie v nariadení Dublin III ustanovenia, podľa ktorých takéto žiadosti posúdi jeden členský štát (ďalej len „zodpovedný členský štát“). Konkrétne v článku 18 ods. 1 písm. b) až d) tohto nariadenia uviedol, že zodpovedný členský štát je povinný „prijať späť“ žiadateľa, ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte.(9)
1. Stručný prehľad „postupu prijatia späť“
40. „Postup prijatia späť“ je podrobne opísaný v článkoch 23 až 25 nariadenia Dublin III. Tento postup začína vydaním „dožiadania o prijatie späť“ „žiadajúcim členským štátom“ (t. j. členským štátom, v ktorom sa žiadateľ nachádza) zodpovednému členskému štátu. Ak sa tento postup úspešne uskutoční, vyvrcholí odovzdaním žiadateľa. Spôsoby a lehoty na odovzdanie sú podrobne opísané v článku 29 tohto nariadenia.
41. Z týchto ustanovení vyvodzujem, že medzi situácie, v ktorých možno vydať „dožiadanie o prijatie späť“ žiadajúcim členským štátom, patrí po prvé prípad, keď štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti požiada o azyl v danom členskom štáte v čase, keď zodpovedný členský štát posudzuje jeho žiadosť, alebo po tom, čo vzal späť svoju žiadosť podanú v tomto členskom štáte [článok 18 písm. b) a c) nariadenia Dublin III], a po druhé prípad, keď to urobí po tom, čo zodpovedný členský štát jeho žiadosť zamietol [článok 18 písm. d) tohto nariadenia]. Pokiaľ viem, prvý prípad zodpovedá skutkovým okolnostiam vo veci C‑202/23, keďže azylové konanie v Poľsku týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti M. E. O. ešte prebiehalo v čase, keď „podal“ žiadosť na spolkový úrad. Toto konanie však bolo na základe článku 28 ods. 1 smernice 2013/32 o niekoľko dní neskôr prerušené z dôvodu, že M. E. O. konkludentne vzal späť svoju predchádzajúcu žiadosť podanú na poľské orgány. Druhý prípad sa týka skutkových okolností vo veci C‑123/23.
42. Z toho vyplýva, že v oboch prípadoch mal spolkový úrad k dispozícii „zjavné“ riešenie, aby sa vyhol tomu, že bude musieť skúmať žiadosti podané N. A. K. a jej deťmi na jednej strane a M. E. O. na druhej strane. Mohol totiž zaslať „dožiadanie o prijatie späť“ Poľsku a Belgicku a zorganizovať odovzdanie týchto osôb do uvedených členských štátov. Spolkový úrad v skutočnosti také dožiadanie zaslal vo veci C‑202/23. Na prvý pohľad sa preto môže zdať zbytočné umožniť členským štátom, aby sa za takýchto okolností odvolávali na iný nástroj [konkrétne na dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32].
43. Ako však teraz vysvetlím (a ako ilustrujú skutkové okolnosti sporov vo veci samej), vykonávanie „postupov prijímania späť“ môže mať určité prekážky. Okrem toho normotvorca Únie vysvetlil, že členské štáty nie sú povinné použiť takéto postupy.
2. „Postupy prijímania späť“: čiastočné riešenie…
44. „Postupy prijímania späť“ sa neuskutočnia v nasledujúcich situáciách. Po prvé členský štát, v ktorom žiadateľ podal „následnú žiadosť“ (členský štát B), nemusí dodržať lehotu na zaslanie „dožiadania o prijatie späť“ zodpovednému členskému štátu (členský štát A).(10) Ak je to tak, členský štát B sa stáva zodpovedným za posúdenie „následnej žiadosti“ dotknutej osoby namiesto členského štátu A.(11) Po druhé za predpokladu, že členský štát B vydal „dožiadanie o prijatie späť“ včas, dožiadaný členský štát (členský štát A) môže odmietnuť prijať späť dotknutú osobu napríklad z dôvodu, že v skutočnosti nie je členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti.(12) To sa v skutočnosti stalo vo veci C‑123/23: spolkový úrad najprv zaslal dožiadanie o prijatie späť príslušným španielskym orgánom, ktoré ho zamietli, keďže sa domnievali, že nie sú zodpovedné za preskúmanie žiadostí N. A. K. a jej detí, lebo tieto osoby medzičasom požiadali o azyl v Belgicku a ich žiadosti preskúmali belgické orgány. Po tretie, aj keď členský štát A akceptuje prijatie žiadateľa späť, členský štát B ho napriek tomu nemusí odovzdať späť do členského štátu A v lehotách stanovených v článku 29 nariadenia Dublin III. V takejto situácii je členský štát A oslobodený od povinnosti prijať dotknutú osobu späť a zodpovednosť sa prenáša na členský štát B.(13) To sa stalo vo veci C‑202/23: spolkovému úradu sa nepodarilo odovzdať M. E. O. späť do Poľska v príslušnej lehote (lebo bol na úteku), a preto sa stal zodpovedným za preskúmanie jeho žiadosti.
45. Okrem toho členské štáty nie sú povinné uplatniť postup prijatia späť. Článok 23 ods. 1 nariadenia Dublin III totiž len uvádza, že členský štát B „môže… požiadať“(14) členský štát A, aby prijal dotknutú osobu späť. Okrem toho článok 3 ods. 2 tohto nariadenia obsahuje „doložku o zvrchovanosti“, ktorej znenie sa v podstate zhoduje so znením „diskrečnej doložky“ upravenej v článku 17 ods. 1 tohto nariadenia. Tieto ustanovenia umožňujú každému členskému štátu rozhodnúť, že posúdi „žiadosť o medzinárodnú ochranu, [ktorá mu bola podaná]“. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑123/23 vyplýva, že keď španielske orgány zamietli jej „dožiadanie o prijatie späť“, Spolková republika Nemecko prijala zodpovednosť za preskúmanie žiadostí N. A. K. a jej detí, ktoré jej boli predložené, na základe článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III. Tento členský štát na pojednávaní vysvetlil, že dôvod, pre ktorý sa odvolal na toto ustanovenie, spočíva v tom, že v tom čase už bolo v každom prípade príliš neskoro na to, aby belgickým orgánom včas zaslal ďalšie „dožiadanie o prijatie späť“.
46. Vo všetkých situáciách, ktoré som práve opísal, sa teda zodpovednosť za posúdenie žiadosti môže presunúť (a vo veciach samých k tomu aj došlo) z členského štátu, v ktorom tá istá dotknutá osoba predtým požiadala o azyl, teda z členského štátu A (v tomto prípade Belgicko a Poľsko), na členský štát, v ktorom je takáto žiadosť podaná, t. j. členský štát B (v prejednávanej veci Nemecko).
47. V tomto kontexte treba preskúmať jedinú otázku položenú vo veci C‑123/23 a štyri otázky vo veci C‑202/23.
B. Článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice: doplnkový nástroj?
48. V nasledujúcich častiach uvediem dôvody, pre ktoré sa domnievam, že článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že v situácii, keď sa členský štát B (v tomto prípade Nemecko) stane členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti, ktorá mu bola predložená, namiesto členského štátu A, nevylučuje, aby orgány členského štátu B zamietli ako neprípustnú „následnú žiadosť“, ktorá im bola podaná, aj keď azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby neviedli tieto orgány, ale orgány členského štátu A (2).
49. Najprv však vysvetlím, prečo sa domnievam, že bez ohľadu na to, či sa tieto ustanovenia uplatňujú v takomto kontexte medzi členskými štátmi, žiadosť, akú podal M. E. O. vo veci C‑202/23, nemôže byť v nijakom prípade zamietnutá ako neprípustná na základe článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32. Na uplatnenie dôvodu neprípustnosti uvedeného v tomto ustanovení je totiž prvým predpokladom to, aby išlo o „následnú žiadosť“ v zmysle článku 2 písm. q) tejto smernice, čo predpokladá, že orgány členského štátu A prijali „konečné rozhodnutie“ o predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby. Ako vysvetlím, taká žiadosť, akú podal M. E. O., túto požiadavku nespĺňa (1).
1. Situácia vo veci C‑202/23: potreba „konečného rozhodnutia“ o predchádzajúcej žiadosti [článok 2 písm. q) smernice 2013/32]
50. Vnútroštátny súd uvádza, že žiadosť, ktorú M. E. O. podal na spolkový úrad, je datovaná 2. marca 2020 a zaregistrovaná bola 30. apríla 2020. Uvádza tiež, že azylové konanie v Poľsku týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti M. E. O. bolo zastavené na základe článku 28 ods. 1 smernice 2013/32(15) dňa 20. apríla 2020 na základe toho, že M. E. O. konkludentne vzal späť svoju žiadosť. Tento postup však mohol byť obnovený až do januára 2021.
51. V tejto súvislosti pripomínam, že článok 2 písm. q) smernice 2013/32 stanovuje, že pojem „následná žiadosť“ sa vzťahuje na situáciu, keď je podaná ďalšia žiadosť „po prijatí konečného rozhodnutia o predchádzajúcej žiadosti, a to vrátane prípadov, keď… rozhodujúci orgán po konkludentnom späťvzatí žiadosti túto žiadosť zamietol v súlade s článkom 28 ods. 1“ smernice. Samotná skutočnosť, že azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby bolo ukončené na základe tohto článku a že takáto žiadosť bola konkludentne vzatá späť, teda sama osebe nebráni tomu, aby sa žiadosť podaná neskôr tou istou osobou považovala za „následnú žiadosť“ v zmysle tohto ustanovenia.
52. Ako však správne uvádza Komisia, v takomto prípade na to, aby žiadosť patrila do pôsobnosti definície „následnej žiadosti“ uvedenej v článku 2 písm. q) smernice 2013/32, rozhodnutie o zastavení predchádzajúceho azylového konania musí byť po prvé už prijaté členským štátom A v čase, keď dotknutá osoba podáva žiadosť v členskom štáte B.(16) Po druhé žiadateľ už nesmie mať možnosť pokračovať v tomto konaní (inak rozhodnutie nemožno považovať za konečné).
53. Súhlasím s Komisiou, že taká žiadosť, akú podal M. E. O. na spolkový úrad, nespĺňa túto prvú požiadavku. Keď totiž M. E. O. podal 2. marca 2020 žiadosť na spolkový úrad, rozhodnutie poľských orgánov o zastavení konania o azyle týkajúceho sa jeho predchádzajúcej žiadosti (z 20. apríla 2020) ešte ani nebolo prijaté.
54. V tejto súvislosti má vnútroštátny súd pochybnosti o tom, či je rozhodný dátum, keď M. E. O. podal žiadosť v Nemecku. Podľa tohto súdu by rozhodným dátumom mohol byť aj dátum registrácie tejto žiadosti alebo deň, keď sa spolkový úrad stal zodpovedným za jej preskúmanie (oba dátumy nasledujú po prijatí rozhodnutia poľských orgánov o zastavení azylového konania, ktoré viedli). Chcem však poukázať na to, že článok 2 písm. q) smernice 2013/32 stanovuje, že žiadosť možno považovať za „následnú žiadosť“ len vtedy, ak je taká žiadosť „podan[á] po prijatí… rozhodnutia o predchádzajúcej žiadosti“ tej istej osoby.(17) Pojem „podaná“ chápem tak, že odkazuje na okamih, ktorý sa líši nielen od okamihu, keď tento orgán vyhlási, že je zodpovedný za posúdenie žiadosti, ale aj od okamihu, keď je žiadosť zaregistrovaná, a vo veci C-202/23 sa vzťahuje k dátumu 2. marec 2020 (dátum uvedený na žiadosti M. E. O.). Akt „podania“ žiadosti o medzinárodnú ochranu si totiž nevyžaduje nijaké administratívne formality.(18) Tento výklad vyplýva najmä z článku 6 ods. 1 tejto smernice, ktorý stanovuje, že „ak osoba podá žiadosť o medzinárodnú ochranu…, registrácia sa uskutoční najneskôr do troch pracovných dní od podania žiadosti“.
55. Pokiaľ ide o druhú požiadavku, ktorú som uviedol v bode 53 vyššie, zastávam názor, že žiadosť M. E. O. podaná na spolkový úrad nespĺňa tieto požiadavky, keďže v čase, keď M. E. O. podal túto žiadosť, na poľských orgánoch bolo možné obnoviť konanie až do 20. januára 2021.
56. V tejto súvislosti pripomínam, že článok 28 ods. 1 smernice 2013/32 sa má vykladať v spojení s článkom 28 ods. 2 tejto smernice, ktorý stanovuje, že členské štáty zabezpečia, aby žiadateľ, vo vzťahu ku ktorému bolo prijaté rozhodnutie o zastavení konania o azyle, bol počas obdobia najmenej deviatich mesiacov oprávnený požadovať opätovné otvorenie svojho prípadu alebo podať novú žiadosť, a aby takáto žiadosť nepodliehala postupu uvedenému v článkoch 40 a 41.(19) Vzhľadom na to, že články 40 a 41 smernice 2013/32 podrobne opisujú konanie, ktoré sa uplatňuje na „následné žiadosti“, zastávam názor, že žiadosť podanú pred uplynutím tejto lehoty deviatich mesiacov alebo dlhšej (v čase, keď azylové konanie v členskom štáte A ešte možno obnoviť) nemožno v nijakom prípade považovať za „následnú žiadosť“ v zmysle článku 2 písm. q) smernice.(20)
57. Vzhľadom na tieto skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na štyri otázky vo veci C‑202/23 v tom zmysle, že skutočnosť, že azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti o medzinárodnú ochranu dotknutej osoby bolo ukončené rozhodnutím o jeho zastavení prijatým na základe článku 28 ods. 1 smernice 2013/32, sama osebe nebráni tomu, aby sa neskôr podaná žiadosť tej istej osoby považovala za „následnú žiadosť“ v zmysle článku 2 písm. q) tejto smernice. Takúto žiadosť však nemožno považovať za žiadosť patriacu do pôsobnosti tohto ustanovenia a dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 sa nemôže uplatniť, ak ešte nebolo prijaté rozhodnutie o zastavení azylového konania týkajúceho sa predchádzajúcej žiadosti alebo ak má dotknutá osoba stále možnosť pokračovať v tomto konaní. V tejto súvislosti článok 28 ods. 2 smernice stanovuje, že „členské štáty môžu stanoviť lehotu v dĺžke minimálne deviatich mesiacov“, počas ktorej sa v konaní môže pokračovať. Je na členských štátoch, aby vo svojom vnútroštátnom práve rozhodli o dĺžke tejto lehoty, nesmie však byť kratšia ako minimum deviatich mesiacov upravené v tomto ustanovení.
58. Aby to bolo jasné, ak žiadateľ o azyl požiada o medzinárodnú ochranu v členskom štáte B pred prijatím rozhodnutia o zastavení konania o azyle v členskom štáte A alebo pred uplynutím lehoty na obnovenie tohto konania, členský štát B nemá inú možnosť ako buď využiť „postup prijatia späť“ podrobne opísaný v nariadení Dublin III, alebo vyhlásiť, že je zodpovedný za posúdenie žiadosti, ktorá mu bola predložená (podľa článku 17 ods. 1 nariadenia), a vykonať úplné preskúmanie dôvodnosti tvrdení žalobcu.(21)
2. Situácia vo veci C‑123/23: uplatniteľnosť dôvodu neprípustnosti uvedeného v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v situácii týkajúcej sa viacerých členských štátov
59. Situácie, o ktorú ide vo veci C‑123/23, sa netýka problém, ktorý som označil v predchádzajúcej časti. Vnútroštátny súd uvádza, že v čase, keď N. A. K. a jej deti požiadali o azyl na spolkovom úrade, bolo azylové konanie v členskom štáte A (v tomto prípade Belgicko) ukončené konečným zamietavým rozhodnutím. Belgické orgány totiž zamietli žiadosti N. A. K. a jej detí rozhodnutím, proti ktorému nebol podaný opravný prostriedok. Tieto orgány teda prijali „konečné rozhodnutie“ v zmysle článku 2 písm. q) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. e) tejto smernice, ktorý stanovuje, že „,konečné rozhodnutie‘ znamená rozhodnutie o tom, či sa štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátnej príslušnosti prizná postavenie utečenca alebo postavenie osoby s doplnkovou ochranou na základe smernice [2011/95] a ktoré už nepodlieha opravnému prostriedku“.
60. V tomto kontexte otázka, či sa Spolková republika Nemecko, ktorá sa vyhlásila za zodpovednú za preskúmanie žiadostí N. A. K. a jej detí,(22) môže odvolávať na dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32, stále závisí od tohto ustanovenia v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice, ktoré požaduje, aby predchádzajúca žiadosť a „následná žiadosť“ boli podané v tom istom členskom štáte.
61. Aby som vysvetlil, prečo podľa môjho názoru tieto ustanovenia neukladajú takúto požiadavku, vykonám doslovný, kontextový a teleologický výklad článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice.
a) Doslovný výklad
62. Článok 33 smernice 2013/32, nazvaný „Neprípustné žiadosti“, zavádza zoznam výnimiek zo štandardného pravidla, podľa ktorého príslušné orgány členských štátov posúdia žiadosti o medzinárodnú ochranu z vecného hľadiska.(23) Vo svojom druhom odseku stanovuje, že žiadosť o medzinárodnú ochranu „môž[e]“ byť považovaná za neprípustnú, „iba ak“ sa uplatní jeden z dôvodov vymenovaných v tomto odseku. Z tohto ustanovenia po prvé vyvodzujem, že členské štáty nie sú povinné vyhlásiť nijakú žiadosť za neprípustnú. Po druhé členské štáty nemôžu vo svojich právnych predpisoch stanoviť ďalšie dôvody neprípustnosti.(24)
63. Za týchto podmienok je podľa môjho názoru jasné, že dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) tejto smernice, ktorý sa uplatňuje na „následné žiadosti“, treba chápať ako nepovinný a zároveň taxatívny dôvod vyhlásenia takýchto žiadostí za neprípustné. Uplatniteľnosť tohto dôvodu v kontexte zahŕňajúcom viacero členských štátov, ktoré sa plne zúčastňujú na spoločnom európskom azylovom systéme, teda závisí od toho, či je znenie článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice dostatočne široké na to, aby zahŕňalo túto možnosť.
64. V tejto súvislosti chcem poukázať na to, že z článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 nevyplýva, že azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby, ktoré bolo ukončené právoplatným rozhodnutím, musel nevyhnutne viesť ten istý členský štát, v ktorom táto osoba následne požiada o azyl. Toto ustanovenie totiž obsahuje dve výslovné podmienky, a to po prvé, že žiadosť je „následnou žiadosťou“, a po druhé, že „sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu“. Neuvádza nič o tom, kde sa toto azylové konanie malo uskutočniť, čo je otázka, ktorá sa podľa môjho názoru týka prvej podmienky. Článok 2 písm. q) smernice je v tejto súvislosti rovnako nejednoznačný.
65. Ako som už uviedol v úvode vyššie, Súdny dvor vykladá prvú podmienku uvedenú v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v tom zmysle, že bráni tomu, aby sa žiadosť považovala za „následnú žiadosť“, ak je podaná po tom, čo žiadosť tej istej osoby preskúmal tretí štát (Nórsko) alebo členský štát (Dánsko), ktorý je viazaný nariadením Dublin III, ale nie touto smernicou ani smernicou 2011/95. Tento záver založil na skutočnosti, že konečné rozhodnutie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby muselo byť prijaté štátom viazaným poslednou uvedenou smernicou. Súdny dvor však výslovne uviedol, že jeho záver sa uplatní „bez toho, aby tým bola dotknutá odlišná otázka, či sa pojem ,následná žiadosť‘ vzťahuje na novú žiadosť o medzinárodnú ochranu podanú členskému štátu po tom, čo bola konečným rozhodnutím zamietnutá predchádzajúca žiadosť iným členským štátom, [ktorý je viazaný touto smernicou]“.(25) Túto otázku teda ponechal otvorenú.
66. Ďalej chcem uviesť, že pokiaľ ide o druhú podmienku stanovenú v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32, Súdny dvor v situácii, keď mal rozhodnúť o význame výrazu „nové skutočnosti alebo zistenia“ v zmysle článku 33 ods. 2 písm. d) a článku 40 ods. 2 a 3 smernice 2013/32, rozhodol, že situácie, v ktorých táto smernica požaduje, aby sa „následná žiadosť“ považovala za prípustnú, sa musia vykladať široko.(26) V tejto súvislosti pripomenul, že s výnimkou prípadov, na ktoré sa vzťahujú dôvody vymenované v článku 33 ods. 2 tohto právneho nástroja, sú orgány členských štátov povinné, ako som už vysvetlil v bode 62 vyššie, posúdiť žiadosti o medzinárodnú ochranu z vecného hľadiska. Tento rozsudok má však obmedzený význam pre otázku nastolenú v prejednávaných veciach. Zo týchto záverov Súdneho dvora totiž nemožno odvodiť, že požiadavka, ktorá nie je zahrnutá expressis verbis v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32, a ktorá sa netýka druhej, ale prvej z podmienok upravených v tomto ustanovení (konkrétne, že žiadosť možno vyhlásiť za neprípustnú ako „následnú žiadosť“ iba vtedy, ak bola podaná v členskom štáte, ktorý prijal konečné rozhodnutie o predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby), treba považovať za súčasť tohto ustanovenia.
67. Na záver tejto časti chcem poukázať na to, že Súdny dvor už v skutočnosti uviedol, hoci v špecifickej(27) situácii, ktorá sa netýkala článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32, ale zodpovedajúceho ustanovenia smernice 2005/85/ES,(28) ktorá sa uplatňovala pred nadobudnutím účinnosti smernice 2013/32, že žiadosť podanú v členskom štáte po tom, čo predchádzajúca rovnaká žiadosť, ktorú táto osoba podala, bola zamietnutá konečným rozhodnutím v inom (prvom) členskom štáte, by mohol tento druhý členský štát vyhlásiť za neprípustnú.(29)
68. Vzhľadom na tieto skutočnosti súhlasím so Spolkovou republikou Nemecko v tom, že znenie článku 33 ods. 2 písm. d) a článku 2 písm. q) smernice 2013/32 je dostatočne široké na to, aby zahŕňalo možnosť, že dôvod neprípustnosti uvedený v prvom z týchto ustanovení sa uplatní v kontexte, ktorý sa týka viacerých členských štátov, ktoré sa plne zúčastňujú na spoločnom európskom azylovom systéme. Zároveň nemôžem dospieť k záveru, že takáto možnosť existuje len na základe znenia týchto ustanovení, a preto teraz pristúpim ku kontextovému a teleologickému výkladu práve týchto ustanovení.
b) Kontextový a teleologický výklad
69. Kontextový a teleologický výklad článku 33 ods. 2 písm. d) a článku 2 písm. q) smernice 2013/32 podľa môjho názoru umožňuje dospieť k záveru, že tieto ustanovenia sa môžu uplatniť, ak konečné rozhodnutie o predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby prijal členský štát, ktorý sa v plnom rozsahu zúčastňuje na spoločnom európskom azylovom systéme, ale je iný než členský štát, v ktorom táto osoba v súčasnosti žiada o azyl.
70. Po prvé tieto ustanovenia treba vykladať v spojení s článkom 40 smernice 2013/32, ktorý vo svojich odsekoch 2 až 5 spresňuje postup, ktorý sa vo všeobecnosti uplatňuje na „následné žiadosti“. Ani jeden z týchto odsekov nenaznačuje, že dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) tejto smernice [alebo pojem „následná žiadosť“ definovaný v článku 2 písm. q) tejto smernice] sa musí obmedziť na situácie, keď sa po sebe idúce žiadosti podávajú len v tom istom členskom štáte. Najpozoruhodnejšie je, že článok 40 ods. 5 smernice 2013/32 iba stanovuje, že „ak sa následná žiadosť ďalej neposudzuje podľa tohto článku, považuje sa za neprípustnú v súlade s článkom 33 ods. 2 písm. d)“ tejto smernice.
71. Toto konštatovanie nie je spochybnené skutočnosťou, že článok 40 smernice 2013/32 obsahuje ďalší odsek (odsek 1), v ktorom sú konkrétne spomenuté „následné žiadosti“, ktoré boli podané „v tom istom členskom štáte“. Tento odsek totiž nie je ustanovením so všeobecnou pôsobnosťou, ktorého cieľom je, podobne ako je to v prípade odsekov 2 až 5 uvedeného článku 40, pokryť všetky situácie, v ktorých žiadosť možno považovať za „následnú žiadosť“. Ako Súdny dvor nedávno potvrdil, keďže sa toto ustanovenie uplatňuje na „následné žiadosti“, týka sa veľmi špecifickej situácie, keď vnútroštátne právo výnimočne umožňuje, aby sa konanie, na základe ktorého bola predchádzajúca žiadosť s konečnou platnosťou zamietnutá, opätovne začalo z dôvodu existencie následnej žiadosti.(30)
72. Tento obmedzený rozsah pôsobnosti článku 40 ods. 1 smernice 2013/32 potvrdzuje odsek 7 tohto článku. Tento odsek sa uplatňuje na situáciu, keď osoba, vo vzťahu ku ktorej sa má vykonať rozhodnutie o odovzdaní (prijaté podľa článku 29 nariadenia Dublin III), vykoná ďalšie vyhlásenia alebo podá následnú žiadosť v odovzdávajúcom členskom štáte. Keďže situácia, na ktorú sa vzťahuje článok 40 ods. 7 smernice 2013/32, je odlišná od dvoch situácií, na ktoré sa vzťahuje článok 40 ods. 1 tejto smernice, potvrdzuje to, že prvé uvedené ustanovenie je len lex specialis.(31)
73. Každopádne z článku 40 ods. 7 smernice 2013/32 podľa môjho názoru jasne vyplýva, (32) že pojem „následná žiadosť“, ako je definovaný v článku 2 písm. q) tejto smernice, sa neobmedzuje na žiadosť podanú v tom istom členskom štáte, ako je členský štát, v ktorom bola podaná predchádzajúca žiadosť tej istej osoby. Tento koncept sa totiž v článku 40 ods. 7 smernice 2013/32 uplatňuje na žiadosť podanú v inom členskom štáte, a to odovzdávajúcom členskom štáte.(33)
74. Po druhé článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 treba vykladať v spojení s ostatnými dôvodmi neprípustnosti uvedenými v článku 33 ods. 2 tejto smernice, najmä v jej článku 33 ods. 2 písm. a). Toto ustanovenie umožňuje členským štátom vyhlásiť žiadosť za neprípustnú z dôvodu, že „iný členský štát poskytol medzinárodnú ochranu“ dotknutej osobe. Hoci je zrejmé, že článok 33 ods. 2 písm. a) smernice 2013/32 sa týka odlišnej skutkovej situácie než článok 33 ods. 2 písm. d) tejto smernice (konkrétne prípadu, keď iný členský štát odpovedal kladne, nie záporne, na predchádzajúcu žiadosť tej istej osoby), domnievam sa, že „deliaca čiara“ medzi pôsobnosťou týchto dvoch ustanovení nie je vždy jasná.
75. Súdny dvor totiž už uplatnil článok 33 ods. 2 písm. a) smernice 2013/32 na čiastočne zamietavé rozhodnutia. V rozsudku Ibrahim a i.(34) Súdny dvor rozhodol, že dôvod neprípustnosti uvedený v tomto ustanovení môže spolkový úrad uplatniť na vyhlásenie neprípustnosti žiadostí podaných osobami, ktorým predtým iný členský štát priznal doplnkovú ochranu, ale nie postavenie utečenca. Uviedol, že „[článok 33 ods. 2 písm. a)]… rozširuje možnosť predtým upravenú v článku 25 ods. 2 písm. a) smernice 2005/85, ktorá umožňovala takéto zamietnutie len vtedy, ak bolo žiadateľovi priznané postavenie utečenca v inom členskom štáte“.
76. V tomto rozsudku Súdny dvor zdôraznil, že článok 33 ods. 2 písm. a) smernice 2013/32 je vyjadrením zásady vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi.(35) V tejto súvislosti však Komisia tvrdí, že umožnenie uplatnenia článku 33 ods. 2 písm. d) v situáciách, ktoré sa týkajú viacerých členských štátov, by predstavovalo viac než len vyjadrenie zásady vzájomnej dôvery, keďže by sa rovnalo vzájomnému uznávaniu zamietavých rozhodnutí o azyle. Takéto vzájomné uznávanie by bolo možné len v situácii, keď by to normotvorca Únie výslovne stanovil.
77. S týmto názorom nesúhlasím.
78. Súhlasím totiž so Spolkovou republikou Nemecko v tom, že argumentácia Komisie nezohľadňuje dôležitý prvok. Podľa môjho názoru by si vzájomné uznávanie zamietavých rozhodnutí o azyle vyžadovalo vyššiu mieru „automatizácie“ a rozhodnutie vydané orgánmi členského štátu by muselo byť záväzné pre orgány iného členského štátu, ktoré by boli v zásade povinné uznať a vykonať toto rozhodnutie, ako keby bolo ich vlastné.(36) Súhlasím s tým, že takéto povinnosti môže byť ťažké uložiť orgánom členských štátov bez výslovného ustanovenia primárneho práva alebo bez výslovného úmyslu normotvorcu Únie.(37)
79. Ako som však vysvetlil v bode 62 vyššie, členské štáty nie sú povinné vyhlásiť nijakú žiadosť za neprípustnú podľa článku 33 ods. 2 smernice 2013/32.(38) Ak by sa Súdny dvor rozhodol pre riešenie, ktoré mu navrhujem prijať, viedlo by to k tomu, že ak by bola v členskom štáte B podaná „následná žiadosť“ po tom, čo bolo azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby ukončené konečným rozhodnutím v členskom štáte A, členský štát B by mohol vykonať úplné vecné preskúmanie (za predpokladu, že je zodpovedným členským štátom podľa kritérií stanovených v nariadení Dublin III) nárokov uplatnených v takejto následnej žiadosti, pričom by nebol viazaný rozhodnutím prijatým ktorýmkoľvek členským štátom v súvislosti s predchádzajúcou žiadosťou tej istej osoby.
80. Za týchto podmienok zastávam názor, že výklad článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice v tom zmysle, že rovnako ako článok 33 ods. 2 písm. a) smernice sa môže uplatniť v situáciách medzi členskými štátmi, by neviedol k vytvoreniu systému vzájomného uznávania, v rámci ktorého by členské štáty boli povinné uznávať a vykonávať rozhodnutia iných členských štátov. Ak vôbec niečo, tento výklad len by potvrdil, že dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 je tiež vyjadrením zásady vzájomnej dôvery. Bol by v súlade so skutočnosťou, že normotvorca Únie tým, že stanovil zásadu vzájomného uznávania rozhodnutí o priznaní (alebo odopretí) postavenia utečenca medzi členskými štátmi a spresnil podmienky vykonávania tejto zásady, ešte úplne nedosiahol cieľ sledovaný článkom 78 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, a to jednotné azylové postavenie pre štátnych príslušníkov tretích krajín, platné v celej Európskej únii.(39)
81. Po tretie zastávam názor, že výklad článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice v tom zmysle ako navrhujem, by prispel k cieľu spočívajúcemu v obmedzení „sekundárnych pohybov“ medzi členskými štátmi. Tento cieľ, na ktorom je založený spoločný európsky azylový systém ako celok, je konkretizovaný v odôvodnení 13 smernice 2013/32.
82. Ako pripomenula Komisia a francúzska vláda, kvalifikácia žiadosti ako „následnej žiadosti“ má určité dôsledky pre osobu, ktorá ju podala. Takáto žiadosť môže byť nielen vyhlásená za neprípustnú podľa článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32, ale môže tiež (ak nie je zamietnutá ako neprípustná)(40) byť predmetom skráteného konania.(41) Okrem toho môžu členské štáty stanoviť výnimky z práva žiadateľa zostať na ich území.(42) Nakoniec „následná žiadosť“ môže byť na konci skráteného konania zamietnutá ako „zjavne neopodstatnená“, pričom členské štáty môžu za takých okolností upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod a k rozhodnutiu o návrate pripojiť zákaz vstupu.(43)
83. Čo sa potom stane, ak sa takéto dôsledky môžu vzťahovať len na „následné žiadosti“ podané v tom istom členskom štáte (členský štát A), a nikdy nie na žiadosti podané v inom členskom štáte (členský štát B) po tom, čo žiadateľ uskutočnil „sekundárny pohyb“ a odišiel z členského štátu A do členského štátu B? So žiadateľom, ktorý vykoná taký „sekundárny pohyb“, sa v skutočnosti zaobchádza priaznivejšie ako so žiadateľom, ktorý „dodržiava pravidlá“ a zostane v zodpovednom členskom štáte. V podstate môže začať odznova s „čistým štítom“ v členskom štáte B, keďže tento členský štát je povinný pristúpiť k úplnému vecnému preskúmaniu jeho žiadosti. Celkovo možno preto žiadateľov o azyl nabádať k tomu, aby odišli z členského štátu A do členského štátu B, hneď ako dostanú zamietavé rozhodnutie v členskom štáte A. Nemusia dokonca ani podať opravný prostriedok proti takémuto rozhodnutiu v členskom štáte A a nechajú ho nadobudnúť právoplatnosť (vzhľadom na to, že im to otvára dvere k začatiu nového konania v členskom štáte B). S cieľom maximalizovať svoje šance na úplné opätovné preskúmanie svojej situácie môžu byť žiadatelia o azyl motivovaní k tomu, aby podali „nové“ žiadosti v čo najväčšom počte iných členských štátov.(44)
84. Za takých okolností sú sekundárne pohyby nepochybne skôr podporované ako obmedzované. Naopak, ak má členský štát B možnosť vyhlásiť za neprípustnú „následnú žiadosť“, ktorá mu bola podaná, hoci konečné rozhodnutie o predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby neprijali jeho orgány, ale orgány členského štátu A, pokušenie tejto osoby vôbec odísť do členského štátu B je značne znížené.
85. Po štvrté sa domnievam, že výklad, ktorý navrhujem Súdnemu dvoru, prispieva k ďalšiemu cieľu smernice 2013/32, ktorým je, ako vyplýva z odôvodnenia 36 tejto smernice, za určitých podmienok odľahčiť administratívnu záťaž príslušných orgánov členských štátov.
86. „Sekundárne pohyby“ vytvárajú značnú administratívnu záťaž pre príslušné vnútroštátne orgány členských štátov, najmä pre tie, v ktorých bola podaná „následná žiadosť“ a ktoré nemôžu odovzdať žiadateľa späť do členského štátu, ktorý viedol konanie o azyle v súvislosti s predchádzajúcou žiadosťou dotknutej osoby.
87. Ak sa vrátim k rôznym scenárom, ktoré som opísal v bodoch 44 až 47, je pravda, že v niektorých prípadoch môže byť „postup prijatia späť“ zavedený nariadením Dublin III neúspešný a zodpovednosť za posúdenie „následnej žiadosti“ prechádza z členského štátu A na členský štát B, lebo samotný členský štát B vytvára „prekážku“ vykonania tohto postupu (napríklad ak nepredloží dožiadanie o prijatie späť včas) alebo sa vyhlási za zodpovedný za jej posúdenie. V iných prípadoch však môže byť dôvod, pre ktorý postup prijatia späť zlyhá, mimo kontroly členského štátu B.(45) Ľahko možno poukázať na to, že by bolo neprimerané požadovať od členského štátu B, aby vo všetkých prípadoch, keď mu je predložená „následná žiadosť“, vykonal nové vecné preskúmanie takej žiadosti v plnom rozsahu.
88. Nakoniec a pred uzavretím tejto časti chcem poukázať na to, že francúzska vláda tvrdí, že článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 sa má vykladať v spojení s odôvodnením 36 tejto smernice, ktorého druhá veta spája možnosť členských štátov vyhlásiť „následné žiadosti“ za neprípustné so zásadou res iudicata. Podľa tejto vlády sa zásada res iudicata uplatňuje len na situácie, ktoré sú vnútroštátnymi situáciami jediného členského štátu. V dôsledku toho tvrdí, že dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 sa týka len situácie, keď konečné zamietavé rozhodnutie o predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby prijal ten istý členský štát, v ktorom bola podaná „následná žiadosť“.
89. Nesúhlasím s francúzskou vládou v tom, že takýto výsledok môže vyplývať zo samotnej skutočnosti, že druhá veta odôvodnenia 36 smernice 2013/32 odkazuje na zásadu res iudicata.
90. V tejto súvislosti pripomínam, že ako som vysvetlil vo svojich návrhoch prednesených vo veci Bundesrepublik Deutschland (Prípustnosť následnej žiadosti),(46) táto zásada nemusí nevyhnutne zohrávať úlohu v každej situácii, keď je podaná následná žiadosť. Na to, aby bola zásada res iudicata relevantná, je totiž potrebné súdne rozhodnutie. Dokonca aj v čisto vnútroštátnej situácii mohlo byť konanie o predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby ukončené iba správnym rozhodnutím príslušných orgánov, proti ktorému nebol včas podaný opravný prostriedok na súd. V takýchto prípadoch sa zásada res iudicata nemôže uplatniť, lebo neexistuje súdne rozhodnutie, ktoré by viedlo k jej uplatneniu.(47) Z toho vyplýva, že význam tejto zásady by sa v rámci uplatnenia článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 nemal preceňovať, keďže ani v čisto vnútroštátnych situáciách sa nevzťahuje na všetky prípady, v ktorých „následná žiadosť“ môže byť vyhlásená za neprípustnú.
91. Ďalej chcem uviesť, že prvá veta odôvodnenia 36 smernice 2013/32 už odráža túto myšlienku. Táto veta totiž stanovuje – pričom pôsobnosť jej znenia je širšia ako pôsobnosť druhej vety tohto odôvodnenia – že „v prípade, že žiadateľ podá následnú žiadosť bez predloženia nového dôkazu alebo argumentu, bolo by neprimerané žiadať od členských štátov, aby vykonali nové konanie o posúdení žiadosti v plnom rozsahu“. Na rozdiel od francúzskej vlády sa teda domnievam, že odkaz na zásadu res iudicata veci uvedený v druhej vete odôvodnenia 36 smernice 2013/32 neumožňuje dospieť k záveru, že dôvod neprípustnosti upravený v článku 33 ods. 2 písm. d) tejto smernice sa uplatní len vtedy, ak azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby prebiehalo v tom istom členskom štáte, v ktorom je podaná „následná žiadosť“.
c) Predbežný záver
92. Vzhľadom na všetky skutočnosti, ktoré som uviedol, sa domnievam, že článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že v situácii, keď sa členský štát B stane zodpovedným členským štátom (pri uplatnení kritérií stanovených v nariadení Dublin III) za posúdenie žiadosti, ktorá v ňom bola podaná, namiesto členského štátu A, uvedený členský štát na základe týchto ustanovení môže zamietnuť ako neprípustnú „následnú žiadosť“, ktorá v ňom bola podaná, z dôvodu, že azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby už bolo ukončené konečným rozhodnutím v členskom štáte A. Toto riešenie by totiž podporilo prinajmenšom dva ciele sledované touto smernicou, a to po prvé cieľ obmedziť „sekundárne pohyby“ a po druhé cieľ odľahčiť administratívnu záťaž príslušných orgánov členských štátov v určitých situáciách. Okrem toho by to bolo konkrétne uplatnenie zásady vzájomnej dôvery, ktorá, ako som vysvetlil, tvorí základ spoločného európskeho azylového systému. V znení článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice ani v iných ustanoveniach smernice nenachádzam nič, čo by bolo v rozpore s týmto výkladom.
93. Musím však ešte vysvetliť, prečo riešenie, ktoré navrhujem Súdnemu dvoru, nie je na úkor ochrany práv žiadateľov a ani neohrozuje účinnosť „postupu prijatia späť“.
d) O dôležitosti ochrany práv žiadateľov a účinnosti „postupu prijatia späť“
94. Francúzska vláda s odkazom na úvahy, ktoré som načrtol v bode 82 vyššie, tvrdí, že výklad presadzovaný Spolkovou republikou Nemecko by mohol ohroziť primerané a úplné preskúmanie situácie žiadateľa, ktorého význam Súdny dvor ustálene pripomína vo svojej judikatúre.(48) Komisia má podobný postoj a uvádza, že výmene informácií medzi členskými štátmi bránia praktické prekážky. Podľa jej názoru môže byť pre členský štát B ťažké disponovať všetkými relevantnými skutočnosťami, na ktorých sa zakladá konečné zamietavé rozhodnutie prijaté členským štátom A, a teda posúdiť, či „sa [objavili alebo boli] žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu v zmysle smernice [2011/95]“. Priestor na chyby príslušných orgánov členských štátov môže byť preto väčší v situáciách, ktoré sa týkajú viacerých členských štátov, než v čisto vnútroštátnych situáciách.
95. Súhlasím s francúzskou vládou aj s Komisiou, že práva žiadateľov nemožno obetovať v mene cieľov spočívajúcich v obmedzení „sekundárnych pohybov“ alebo odľahčení administratívnej záťaže príslušných orgánov členských štátov. Ako som uviedol vo svojich návrhoch prednesených vo veci Bundesrepublik Deutschland (Prípustnosť následnej žiadosti),(49)je zrejmé, že pri prijímaní ustanovení týkajúcich sa „následných žiadostí“ bolo zámerom normotvorcu Únie nielen „odľahčenie“ pracovnej záťaže týchto orgánov, ale tiež zabezpečenie vždy dostatočne vysokej úrovne ochrany žiadateľov o azyl (zaistením účinného prístupu k primeranému preskúmaniu ich situácie),(50)ako aj dodržiavanie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, podľa ktorej nikto nebude vrátený tam, kde bol vystavený prenasledovaniu.(51)
96. Domnievam sa však, že riešenie, ktoré navrhujem Súdnemu dvoru, je zlučiteľné s týmito ostatnými cieľmi, a to z viacerých dôvodov.
97. V tejto súvislosti začnem pripomenutím článku 34 nariadenia Dublin III. Cieľom tohto ustanovenia je uľahčiť výmenu informácií medzi členskými štátmi tým, že im ukladá povinnosť spolupráce. V odseku 1 stanovuje, že „každý členský štát oznámi ktorémukoľvek členskému štátu, ktorý o to požiada, také osobné údaje týkajúce sa žiadateľa, ktoré sú primerané, relevantné a nie sú nadbytočné“(52) okrem iného na účely posúdenia žiadosti o medzinárodnú ochranu. Odsek 2 písm. g) tohto článku stanovuje, že informácie uvedené v odseku 1 sa vzťahujú na „dosiahnuté štádium v konaní a rozhodnutie, ak bolo prijaté“.
98. Spolková republika Nemecko na pojednávaní vysvetlila, že vo veci C‑123/23 belgické orgány v odpovedi na „dožiadanie o informácie“ spolkového úradu zaslané na základe článku 34 nariadenia Dublin III poskytli spolkovému úradu úplný prístup k rozhodnutiu, ktoré prijali v súvislosti s predchádzajúcimi žiadosťami N. A. K. a jej detí. Za týchto podmienok sa na rozdiel od Komisie domnievam, že členský štát B môže mať k dispozícii všetky skutočnosti, na ktorých je založené konečné zamietavé rozhodnutie prijaté členským štátom A.
99. Vzhľadom na to súhlasím s Komisiou v tom, že vysoký stupeň ochrany, ktorý musí byť žiadateľom o azyl zaručený, by nebolo možné dosiahnuť, ak by príslušné orgány členského štátu mohli vyhlásiť „následnú žiadosť“ za neprípustnú aj v situáciách, keď nemajú prístup ku všetkým skutočnostiam, na ktorých bolo založené konečné zamietavé rozhodnutie prijaté v súvislosti s predchádzajúcou žiadosťou tej istej osoby.
100. V tejto súvislosti však chcem poukázať na to, že Spolková republika Nemecko na pojednávaní správne zdôraznila, že ak chýbajú informácie týkajúce sa azylového konania vedeného v členskom štáte A, práva žiadateľov budú napriek tomu chránené, lebo členský štát B bude musieť de facto vyhlásiť ich následné žiadosti za prípustné. Za takýchto okolností totiž tento členský štát nebude môcť vylúčiť, že „sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu“, a druhá z dvoch výslovných podmienok stanovených v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32(53) nie je splnená.
101. Pripomínam, že ako som vysvetlil vo svojich návrhoch prednesených vo veci Bundesrepublik Deutschland (Prípustnosť následnej žiadosti),(54)článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 sa má vykladať v tom zmysle, že hoci členské štáty sú oprávnené zamietnuť následné žiadosti ako neprípustné, príslušné vnútroštátne orgány majú túto možnosť len vtedy, ak, ako som už uviedol, sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené „nové skutočnosti alebo zistenia“. Prípadná neistota, pokiaľ ide o splnenie tejto podmienky (či už z dôvodu nedostatku informácií alebo z akéhokoľvek iného dôvodu), sa musí vykladať v prospech dotknutej osoby a viesť k prípustnosti „následnej žiadosti“.
102. Na rozdiel od Komisie sa teda rovnako ako Spolková republika Nemecko domnievam, že nedostatok informácií o azylovom konaní vedenom, pokiaľ ide o predchádzajúcu žiadosť dotknutej osoby, v prvom členskom štáte (členský štát A), nemôže negatívne ovplyvniť posúdenie „následnej žiadosti“ tejto osoby v druhom členskom štáte (členský štát B). Ide o dôležité obmedzenie, ktoré podmieňuje možnosť orgánov tohto členského štátu vyhlásiť túto žiadosť za neprípustnú na základe článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32.
103. Podľa môjho názoru existuje druhé obmedzenie, ktoré tiež vyplýva z podmienky, že „sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu“.
104. Ako som už uviedol v bode 66 vyššie, v nedávnom rozsudku Bundesrepublik Deutschland (Prípustnosť následnej žiadosti)(55) Súdny dvor prijal široký výklad pojmu „nová skutočnosť“. Potvrdil totiž, že tento pojem zahŕňa nielen skutkové, ale aj právne okolnosti vrátane rozsudku Súdneho dvora, ktorý predchádzajúce rozhodnutie nezohľadnilo, a to bez ohľadu na to, či bol takýto rozsudok vydaný pred prijatím rozhodnutia o predchádzajúcej žiadosti alebo po ňom.
105. Podľa môjho názoru z tohto rozsudku vyplýva,(56) že súdy alebo relevantné orgány členského štátu B v každom prípade nemôžu na základe článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice zamietnuť ako neprípustnú „následnú žiadosť“, ktorá bola v tomto členskom štáte podaná, ak majú pochybnosti o tom, či konečné rozhodnutie, ktorým členský štát A zamietol predchádzajúcu žiadosť tej istej osoby, zohľadnilo rozsudok Súdneho dvora, ktorý je relevantný na určenie, či žiadateľ spĺňa podmienky na priznanie postavenia medzinárodnej ochrany. To je ďalšie dôležité obmedzenie, ktoré prispieva k zabezpečeniu vysokého stupňa ochrany žiadateľov o azyl.
106. Za týchto podmienok sa na rozdiel od francúzskej vlády a Komisie domnievam, že riešenie, ktoré navrhujem Súdnemu dvoru, vytvára primeranú rovnováhu medzi potrebou obmedziť „sekundárne pohyby“ a odľahčiť administratívnu záťaž príslušných orgánov členských štátov na jednej strane a dôležitosťou zabezpečenia ochrany práv žiadateľov na druhej strane.
107. Nakoniec pripúšťam, že súhlasím s týmito zainteresovanými stranami v tom, že článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice by nebolo možné vykladať spôsobom, ktorý navrhujem, ak by takýto výklad zbavil „postup prijatia späť“ (ktorého kľúčové prvky som opísal v časti A.1 vyššie) účelu alebo užitočnosti.
108. V tejto súvislosti však po prvé pripomínam, že riešenie, ktoré navrhujem Súdnemu dvoru, sa má uplatniť len vtedy, ak sa členský štát B stane zodpovedným členským štátom namiesto členského štátu A – teda len v situáciách, keď nariadenie Dublin III skutočne umožňuje presun zodpovednosti z členského štátu A na členský štát B a keď sa „postup prijatia späť“ nezačne alebo nie je úspešný. Ďalej chcem uviesť, že článok 33 ods. 1 smernice 2013/32 potvrdzuje toto obmedzenie, keďže stanovuje, že dôvody neprípustnosti vymenované v článku 33 ods. 2 písm. a) až e) tejto smernice umožňujú členským štátom vyhlásiť za neprípustné žiadosti o medzinárodnú ochranu v určitých prípadoch, ktoré dopĺňajú (ale nenahrádzajú) prípady, „v ktorých sa žiadosť neposudzuje v súlade s nariadením [Dublin III]“.(57)
109. Po druhé zastávam názor, že toto riešenie nespôsobí, že „postup prijatia späť“ podrobne opísaný v tomto nariadení bude irelevantný alebo zbytočný. V tejto súvislosti je pravda, že ak je členskému štátu B predložená „následná žiadosť“ podaná po prijatí konečného rozhodnutia v členskom štáte A o predchádzajúcej žiadosti tej istej osoby, môže sa ľahšie vyhnúť komplikáciám spojeným s „postupom prijatia späť“ (s jeho rôznymi etapami a prísnymi lehotami) a namiesto toho sa odvolávať na diskrečnú doložku obsiahnutú v článku 17 ods. 1 tohto nariadenia. V takom prípade by sa členský štát B mohol najprv vyhlásiť za „zodpovedný“ za posúdenie „následnej žiadosti“ a následne vyhlásiť túto žiadosť za neprípustnú na základe článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice bez toho, aby najprv vydal „dožiadanie o prijatie späť“ a odvolával sa na „postup prijatia späť“ a mechanizmus odovzdania zavedené nariadením Dublin III.(58)
110. Nie som si však istý, či členský štát B nevyhnutne uprednostní tento scenár. Na to, aby orgány tohto členského štátu mohli vyhlásiť „následnú žiadosť“ za neprípustnú na základe týchto ustanovení, musia totiž najprv dodržať všetky etapy osobitného postupu platného pre „následné žiadosti“, ktoré sú podrobne uvedené v článku 40 smernice 2013/32.
111. V tejto súvislosti odseky 2 a 3 tohto článku uvádzajú, ako nedávno potvrdil Súdny dvor,(59) že pri skúmaní prípustnosti následnej žiadosti musia príslušné orgány členských štátov v podstate postupovať v dvoch krokoch. Po prvé musia podrobiť následnú žiadosť predbežnému posúdeniu (článok 40 ods. 2). Počas tohto predbežného posúdenia musia určiť, či existuje jedna alebo viacero „nových skutočností“ týkajúcich sa otázky, či dotknutá osoba spĺňa podmienky na priznanie postavenia medzinárodnej ochrany. Ak je to tak, potom po druhé pokračuje skúmanie prípustnosti následnej žiadosti na základe článku 40 ods. 3 smernice, ktorý týmto orgánom ukladá povinnosť overiť, či nové skutočnosti „významne zvyšujú pravdepodobnosť“, že žiadateľ bude spĺňať požiadavky na priznanie postavenia utečenca alebo doplnkovej ochrany. Celkovo si tento postup vyžaduje čas a administratívne zdroje. Okrem toho sú s ním spojené viaceré povinnosti, ktoré má členský štát voči žiadateľovi, ako aj viaceré práva, ktoré si môže žiadateľ uplatniť (vrátane práva podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu o neprípustnosti).(60)
112. Okrem toho vždy existuje možnosť, že na konci postupu podrobne uvedeného v článku 40 ods. 2 a 3 smernice 2013/32 príslušné orgány členských štátov dospejú k záveru, že „následná žiadosť“ je prípustná. Ak totiž existuje jedna alebo viacero „nových skutočností“, tieto orgány nemajú možnosť vyhlásiť následnú žiadosť za neprípustnú. Namiesto toho ju musia preskúmať z vecného hľadiska a zabezpečiť, aby toto preskúmanie bolo v súlade so základnými zásadami a zárukami vymenovanými v kapitole II tejto smernice.(61)
113. Vzhľadom na tieto skutočnosti sa domnievam, že riešenie, ktoré navrhujem Súdnemu dvoru, neohrozuje účinnosť „postupu prijatia späť“ stanoveného nariadením Dublin III. Naopak, zastávam názor, že uvedené riešenie by mohlo skutočne prispieť k posilneniu tohto postupu v situácii, keď sa naň odvoláva členský štát B.
114. Uvediem príklad. Ak by členský štát B nemal možnosť vyhlásiť podľa článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice za neprípustnú „následnú žiadosť“ žiadateľa, ktorý predtým požiadal o medzinárodnú ochranu v inom členskom štáte, členský štát B by mohol buď úspešne začať „postup prijatia späť“ a odovzdať žiadateľa späť do členského štátu A, alebo posúdiť túto žiadosť v plnom rozsahu z vecného hľadiska. Čo by v takomto prípade urobil žiadateľ? Podľa môjho názoru by sa pokúsil čo najviac odolávať odovzdaniu späť do členského štátu A, aby sa maximalizovali jeho šance na nové, úplné preskúmanie jeho veci v členskom štáte B, ak sa odovzdanie nepodarí uskutočniť. Naopak, ak by členský štát B mal možnosť vyhlásiť „následnú žiadosť“ za neprípustnú na základe týchto ustanovení, žiadateľ by nemusel prejaviť takýto odpor. Celkovo by to mohlo v konečnom dôsledku zvýšiť šance na úspech „postupu prijatia späť“ a mechanizmu odovzdania zavedeného normotvorcom EÚ v nariadení Dublin III.
VI. Návrh
115. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Verwaltungsgericht Minden (Správny súd Minden, Nemecko), takto:
1. Článok 33 ods. 2 písm. d) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany v spojení s jej článkom 2 písm. q)
sa má vykladať v tom zmysle, že okolnosť, že azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu bolo ukončené rozhodnutím o jeho zastavení prijatým na základe článku 28 ods. 1 smernice 2013/32, sama osebe nebráni tomu, aby sa neskôr podaná žiadosť tej istej osoby považovala za „následnú žiadosť“ v zmysle článku 2 písm. q) tejto smernice. Takúto žiadosť však nemožno považovať za žiadosť patriacu do pôsobnosti tohto ustanovenia a dôvod neprípustnosti uvedený v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 sa nemôže uplatniť, ak ešte nebolo prijaté rozhodnutie o zastavení azylového konania týkajúceho sa predchádzajúcej žiadosti alebo ak má dotknutá osoba stále možnosť pokračovať v tomto konaní. V tejto súvislosti článok 28 ods. 2 tejto smernice stanovuje, že „členské štáty môžu stanoviť lehotu v dĺžke minimálne deviatich mesiacov“, počas ktorej sa v konaní môže pokračovať. Je na členských štátoch, aby vo svojom vnútroštátnom práve rozhodli o tejto lehote, pokiaľ nie je kratšia ako minimum deviatich mesiacov upravené v tomto ustanovení.
2. Článok 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32 v spojení s článkom 2 písm. q) tejto smernice
sa má vykladať v tom zmysle, že sa naň možno odvolávať v situácii, keď sa iný členský štát, než je ten, ktorý vydal konečné rozhodnutie o predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu, stane členským štátom zodpovedným za posúdenie novej žiadosti podanej touto osobou [na základe kritérií stanovených v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov]. Tieto ustanovenia umožňujú zodpovednému členskému štátu vyhlásiť novú žiadosť za neprípustnú z dôvodu, že predstavuje „následnú žiadosť“ v zmysle článku 2 písm. q) tejto smernice a že azylové konanie týkajúce sa predchádzajúcej žiadosti dotknutej osoby už bolo ukončené konečným rozhodnutím v tomto inom členskom štáte. Táto možnosť však podlieha podmienke výslovne stanovenej v článku 33 ods. 2 písm. d) smernice 2013/32, podľa ktorej „sa neobjavili ani neboli žiadateľom predložené nové skutočnosti alebo zistenia súvisiace s posúdením, či žiadateľ spĺňa požiadavku na uznanie za osobu požívajúcu medzinárodnú ochranu“.