Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 27 juni 2024(1)
Förenade målen C‑123/23 och C‑202/23 [Khan Yunis och Baadba](i)
N. A. K.,
E. A. K.,
Y. A.K. (C‑123/23)
M. E.O. (C‑202/23)
mot
Bundesrepublik Deutschland
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Minden, (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Asyl – Direktiv 2013/32/EU – Gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Ansökan om internationellt skydd – Avvisningsgrunder – Artikel 33.2 d och Artikel 40 – Efterföljande ansökan om internationellt skydd – Omständigheter under vilka en efterföljande ansökan kan avvisas – Möjlighet att avvisa en efterföljande ansökan som lämnats in efter det att ett asylförfarande rörande en tidigare ansökan från den berörda personen avslutades av en annan medlemsstat”
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av den grund för avvisning av en ansökan som anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32.(2) Enligt den bestämmelsen får medlemsstaterna på vissa villkor förklara att ”efterföljande ansökningar” inte kan tas upp till prövning. Enligt artikel 2 q i det direktivet är ”efterföljande ansökningar” ansökningar om internationellt skydd som lämnas in ”efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan” från samma person.
2. Inte i någon av dessa båda bestämmelser sägs det någonting om huruvida denna avvisningsgrund endast kan tillämpas när båda ansökningarna prövas av samma medlemsstat eller om den även kan tillämpas i en situation som involverar flera medlemsstater, där det tidigare asylförfarandet genomfördes av en annan medlemsstat (medlemsstat A) än den medlemsstat i vilken den efterföljande ansökan lämnats in (medlemsstat B).
3. Enligt tysk lag kan Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federala myndigheten för migration och flyktingar, Tyskland, nedan kallad Bundesamt), om vissa kriterier är uppfyllda, avvisa en ansökan om internationellt skydd som lämnats in till den ”efter det att ett asylförfarande [rörande samma sökande] har avslutats [i en annan medlemsstat] utan att asyl beviljats”. Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) vill få klarhet i huruvida en sådan bestämmelse är förenlig med artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv.
4. Domstolen har redan ombetts att meddela ett avgörande i denna fråga.(3) Domstolen har emellertid vid flera tillfällen begränsat sina slutsatser till specifika situationer där det slutliga beslutet om en tidigare ansökan från den berörda personen hade fattats av ett tredjeland eller en medlemsstat som, trots att de genomförförordning nr 604/2013,(4) inte var bundna av direktiv 2013/32 eller direktiv 2011/95/EU(5) (nämligen Norge och Danmark). I förevarande mål uppmanas domstolen att pröva tillämpningen av den avvisningsgrund som anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 då en och samma person lämnar in successiva ansökningar om internationellt skydd i olika medlemsstater som fullt ut deltar i det gemensamma europeiska asylsystemet.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. I artikel 2 q i direktiv 2013/32 definieras begreppet ”efterföljande ansökan” som ”en ytterligare ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan, inklusive fall där sökanden uttryckligen har dragit tillbaka sin ansökan och fall där den beslutande myndigheten har avslagit en ansökan efter ett implicit återkallande enligt artikel 28.1” i detta direktiv.
6. I artikel 33 i direktiv 2013/32, med rubriken ”Ansökningar som inte kan tas upp till prövning” föreskrivs följande:
”1. Utöver de fall då en ansökan inte prövas enligt [Dublin III‑förordningen] behöver inte medlemsstaterna pröva om sökanden uppfyller kraven för internationellt skydd enligt direktiv [2011/95], om en ansökan inte anses kunna tas upp till prövning enligt denna artikel.
2. Medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning endast om
…
d) ansökan är en efterföljande ansökan, där inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv [2011/95] har framkommit eller lagts fram av sökanden, eller
…”
7. I artikel 40 i samma direktiv, med rubriken ”Efterföljande ansökan”, föreskrivs följande:
”1. När en person som har ansökt om internationellt skydd i en medlemsstat lämnar ytterligare utsagor eller lämnar in en efterföljande ansökan i samma medlemsstat ska medlemsstaten pröva dessa ytterligare utsagor eller fakta i den efterföljande ansökan i samband med prövningen av den tidigare ansökan eller i samband med prövningen av det omprövade beslutet eller överklagandet i den mån de behöriga myndigheterna kan beakta och pröva alla fakta som utgör grund för dessa ytterligare utsagor eller den efterföljande ansökan inom denna ram.
2. När beslut fattas enligt artikel 33.2 d om huruvida en ansökan om internationellt skydd ska tas upp till prövning ska en efterföljande ansökan om internationellt skydd först bli föremål för en preliminär prövning om nya fakta eller uppgifter har framkommit eller har lagts fram av sökanden vad avser sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv [2011/95].
3. Om den preliminära prövningen enligt punkt 2 leder fram till slutsatsen att nya fakta eller uppgifter har framkommit eller lagts fram av sökanden vilka på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv [2011/95], ska ansökan prövas på nytt enligt kapitel II. Medlemsstaterna får också ange andra skäl till att gå vidare med en efterföljande ansökan.
…
5. När en efterföljande ansökan inte prövas vidare enligt denna artikel ska den nekas prövning enligt artikel 33.2 d.
…
7. Om en person avseende vilken ett beslut om överföring ska verkställas i enlighet med [Dublin III‑förordningen] gör ytterligare framställningar eller lämnar in en efterföljande ansökan i den medlemsstat som ska verkställa överföringen, ska dessa framställningar eller efterföljande ansökningar utredas av den ansvariga medlemsstat som avses i den förordningen i enlighet med detta direktiv.”
B. Tysk rätt
8. De viktigaste materiella och processuella bestämmelser som reglerar asylförfaranden anges i Asylgesetz (asyllagen) av den 26 juni 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1126), i dess lydelse av den 2 september 2008 (BGBl. 2008 I, s. 1798), i den version som är tillämplig på tvisten i förevarande mål (nedan kallad AsylG).
9. I 29 § AsylG, med rubriken ” Ansökningar som inte kan tas upp till prövning”, föreskrivs följande:
”1) En asylansökan kan inte tas upp till prövning, om
…
5. det är fråga om en efterföljande ansökan enligt 71 § eller en förnyad ansökan enligt 71a § och ett ytterligare asylförfarande inte ska genomföras.”
10. I 71a § AsylG, med rubriken ”Efterföljande ansökan”, föreskrivs följande:
”1) Om utlänningen efter att ett asylförfarande har avslutats utan att asyl beviljas i ett säkert tredjeland (26a §), i vilket [unionens] lagstiftning om ansvaret för genomförande av asylförfarande gäller eller med vilket Förbundsrepubliken Tyskland har ingått ett internationellt avtal därom, ansöker om asyl i Förbundsrepubliken Tyskland (förnyad ansökan), så ska ett ytterligare asylförfarande genomföras endast för det fall att Förbundsrepubliken Tyskland är ansvarig för genomförande av asylförfarandet och villkoren i 51 § punkterna 1–3 i Verwaltungsverfahrensgesetz [(lagen om förvaltningsförfarandet), i dess lydelse av den 23 januari 2003(BGB1. 2003 I, s. 102 (nedan kallad VwVfG)] är uppfyllda; Bundesamt ansvarar för prövningen.”
11. VwVfG innehåller allmänna bestämmelser om myndigheters förvaltningsförfaranden. I 51 § punkterna 1–2 i den lagen föreskrivs följande:
”1) Myndigheten ska, på den berörde personens begäran, fatta beslut om upphävande eller ändring av ett lagakraftvunnet förvaltningsbeslut då
1. de rättsliga eller faktiska omständigheter som låg till grund för förvaltningsbeslutet senare ändrats på ett sätt som är till fördel för vederbörande,
2. ny bevisning föreligger som skulle ha inneburit att ett för vederbörande gynnande beslut fattats,
3. det enligt 580 § i Zivilprozessordnung [(civilprocesslagen)] finns skäl att återuppta förfarandet.
2) Ansökan ska endast tas upp till prövning om den berörda personen inte utan grov oaktsamhet har kunnat åberopa skälen för återupptagande i det tidigare förfarandet, särskilt genom överklagande.”
III. Bakgrund, det nationella målet och tolkningsfrågorna
A. Mål C‑123/23
12. Klagandena i det nationella målet, N.A.K, M.FL.K. och Y.A.K., är statslösa personer av palestinskt ursprung som tidigare bodde i Gazaremsan. N.A.K, som är född 1985, är mor till M.FL.K och Y.A.K.
13. Enligt deras egna uppgifter reste de in i Förbundsrepubliken Tyskland den 11 november 2019 och ansökte om asyl den 15 november 2019. Bundesamt registrerade officiellt deras asylansökningar den 22 november 2019.
14. N.A.K. uppgav att hon hade lämnat Gazaremsan med sina barn år 2018, efter att ha förföljts av Hamas på grund av makens politiska aktiviteter, och att hon och barnen hade rest till Tyskland via bland annat Spanien och Belgien. De bodde i Belgien i ungefär ett år och lämnade där in ansökningar om internationellt skydd.
15. N.A.K. uppgav även att hennes make hade rest in i Förbundsrepubliken Tyskland år 2014 och att han hade ansökt om internationellt skydd där. Hans ansökan om internationellt skydd avslogs emellertid genom beslut av den 31 mars 2017.
16. Bundesamt framställde en ansökan om återtagande till de behöriga spanska myndigheterna i enlighet med artiklarna 23, 24 och 25 i Dublin III‑förordningen. Genom skrivelse av den 28 november 2019 avslog de spanska myndigheterna framställan, med motiveringen att de inte var ansvariga för prövningen av ansökningarna från N.A.K. och hennes barn.
17. Bundesamt framställde inte någon ansökan om återtagande till de belgiska myndigheterna. Den översände dock en framställan om uppgifter till dessa myndigheter, i enlighet med artikel 34 i Dublin III‑förordningen, som syftar till att underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna.
18. I sitt svar av den 5 mars 2021 uppgav de belgiska myndigheterna att N.A.K. hade ansökt om internationellt skydd i Belgien den 21 augusti 2018. Hennes ansökan hade dock avslagits den 5 juli 2019, efter att ha prövats i sak. De belgiska myndigheterna uppgav att det under asylförfarandet inte på ett trovärdigt sätt hade visats att N.A.K. hotades av förföljelse eller allvarlig skada i sitt ursprungsland. De slog dessutom fast att N.A.K. kunde ansöka om skydd eller stöd från FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar i Mellanöstern (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, nedan kallad UNRWA) när hon återvände till Gazaremsan.
19. De belgiska myndigheterna uppgav dessutom att N.A.K. inte hade överklagat detta beslut, som därför vunnit laga kraft.
20. Genom beslut av den 25 maj 2021 avvisade Bundesamt asylansökningarna från N.A.K. och hennes barn, och förordnade om att de skulle avlägsnas till Gazaremsan.
21. Bundesamt ansåg framför allt att enligt 71a § punkt 1 AsylG var det inte nödvändigt att genomföra ett nytt asylförfarande beträffande klagandena i det nationella målet. Deras tidigare ansökningar om internationellt skydd hade nämligen avslagits av de belgiska myndigheterna och det saknades skäl att återuppta förfarandet enligt 51 § punkterna 1–3 VwVfG. Bundesamt konstaterade att i N.A.K.:s och hennes barns fall hade varken de faktiska eller rättsliga omständigheterna ändrats eller någon ny bevisning lagts fram.
22. Den 9 juni 2021 överklagade klagandena ovannämnda beslut vid Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden), den hänskjutande domstolen. N.A.K. gjorde gällande hon riskerade att utsättas för diskriminering i Gazaremsan eftersom våld mot kvinnor, särskilt ensamstående eller frånskilda kvinnor var socialt accepterat där. Vidare var tillgången till sjukvård och arbete begränsad, och på grund av de osäkra förhållandena på Gazaremsan skulle hon och hennes två barn inte kunna trygga sin grundläggande försörjning. N.A.K. tillade att hon inte hade något familjestöd på Gazaremsan, och inte heller kunde förvänta sig att hon och hennes barn skulle få tillräckligt stöd från UNRWA. De belgiska myndigheterna hade underlåtit att beakta dessa omständigheter. Hon påstod också att det i praktiken var omöjligt för henne och hennes barn att återvända till Gazaremsan och ställas under UNRWA:s beskydd. Mot bakgrund av dessa omständigheter gjorde hon gällande att hon måste beviljas flyktingstatus.
23. Genom beslut av den 31 augusti 2021 beslutade den hänskjutande domstolen att N.A.K.:s talan mot det förordnande om avlägsnande som ingick i det angripna beslutet skulle få uppskjutande verkan. Den hänskjutande domstolen fann, med hänvisning till de yttranden som inkommit i mål C‑8/20, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge), att det rådde tvivel om huruvida 71a § AsylG var förenlig med unionsrätten.
24. Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen, Minden) att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande fråga:
”Ska artikel 33.2 d i direktiv 2013/32/EU, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en ansökan om internationellt skydd som lämnats in i denna medlemsstat ska avvisas när en ansökan om internationellt skydd som tidigare lämnats in i en annan medlemsstat slutgiltigt avslogs av den andra medlemsstaten?”
B. Mål C‑202/23
25. Klaganden i det nationella målet, M.E.O., är libanesisk medborgare och född år 1989. Han reste in i Förbundsrepubliken Tyskland den 2 mars 2020 och ansökte om asyl samma dag. Bundesamt registrerade hans ansökan den 30 april 2020. Bundesamt gjorde en sökning i Eurodac som gav en träff i kategori 1 för Polen. Bundesamt framställde en begäran om återtagande till de polska myndigheterna, som genom skrivelse av den 29 april 2020 godtog att återta M.E.O.
26. Genom beslut av den 25 juni 2020 avvisade Bundesamt M.E.O.:s asylansökan och beslutade att han skulle avlägsnas till Polen. Som motivering anförde Bundesamt att Polen var ansvarigt för att genomföra asylförfarandet.
27. Den 6 juli 2020 överklagade M.E.O. detta beslut och ansökte om interimistiska åtgärder vid Verwaltungsgericht Düsseldorf (Förvaltningsdomstolen i Düsseldorf, Tyskland). Nämnda domstol avslog ansökan.
28. I början av november 2020 underrättade Bundesamt de polska myndigheterna om att det, trots att fristen för att överföra M.E.O. ännu inte hade löpt ut, i praktiken var omöjligt att gå vidare med överföringen eftersom M.E.O. hade avvikit.
29. Genom skrivelse av den 2 februari 2021 upphävde Bundesamt sitt beslut av 25 juni 2020, med motiveringen att fristen för att överföra M.E.O. hade löpt ut. Som svar på en framställan om uppgifter från Bundesamt angav de polska myndigheterna skriftligen den 28 april 2021 att det asylförfarande som M.E.O. hade inlett i Polen hade avbrutits den 20 april 2020. M.E.O. hade fram till och med januari 2021 (det vill säga under nio månader räknat från beslutat att avbryta prövningen) kunnat återuppta förfarandet, men det var nu för sent att återuppta det.
30. Genom beslut av den 14 juli 2021 avvisade Bundesamt M.E.O.:s asylansökan och förordnade om att han skulle avlägsnas till Libanon. Bundesamt förklarade att enligt 71a § punkt 1 AsylG skulle inget ytterligare asylförfarande genomföras i Tyskland, eftersom asylförfarandet i Polen hade avbrutits utan att M.E.O. hade erhållit internationellt skydd där. Bundesamt konstaterade att i M.E.O.:s fall hade varken de faktiska eller rättsliga omständigheterna förändrats jämfört med hans tidigare ansökan i Polen eller någon ny bevisning lagts fram.
31. Den 27 juli 2021 överklagade M.E.O. detta beslut vid Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden), den hänskjutande domstolen.
32. Genom beslut av den 31 augusti 2021 slog den hänskjutande domstolen fast att M.E.O.:s talan mot det förordnande om avlägsnande som ingick i Bundesamts beslut hade suspensiv verkan. Den hänskjutande domstolen angav vidare att den hyste tvivel om hur begreppet ”efterföljande ansökan” skulle tolkas och huruvida 71a § AsylG var förenlig med unionsrätten.
33. Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen, Minden) att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande frågor:
”1. Ska artikel 33.2 d i direktiv 2013/32/EU jämförd med artikel 2 q i samma direktiv tolkas på så sätt att de utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat, enligt vilken en ansökan om internationellt skydd som lämnas in i denna stat ska avvisas om sökanden tidigare har lämnat in en ansökan om internationellt skydd i en annan medlemsstat, som dock avbrutit förfarandet till följd av att sökanden avstått från att fullfölja sin ansökan i denna medlemsstat?
2. Om fråga 1 ska besvaras nekande:
Ska artikel 33.2 d i direktiv 2013/32/EU jämförd med artikel 2 q i samma direktiv tolkas på så sätt att de utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat, enligt vilken en ansökan om internationellt skydd som lämnas in i denna stat ska avvisas om sökanden tidigare har lämnat in en ansökan om internationellt skydd i en annan medlemsstat, som dock avbrutit förfarandet till följd av att sökanden avstått från att fullfölja sin ansökan i denna medlemsstat, trots att prövningen av asylärendet i den första medlemsstaten där en ansökan lämnades in fortfarande kan återupptas av denna medlemsstat om sökanden där ansöker om det?
3. Om fråga 2 ska besvaras jakande:
Föreskriver unionsrätten någon tidpunkt som är avgörande, när ett beslut om en ansökan om internationellt skydd ska fattas, för fastställandet huruvida ett asylförfarande som tidigare avbrutits i en annan medlemsstat fortfarande kan återupptas, eller ska denna fråga besvaras enbart med beaktande av nationell rätt?
4. Om det framgår av svaret på fråga 3 att unionsrätten innehåller en sådan föreskrift:
Vilken tidpunkt är enligt unionsrätten avgörande för att, när ett beslut om en ansökan om internationellt skydd ska fattas, fastställa huruvida ett asylförfarande som tidigare avbrutits i en annan medlemsstat fortfarande kan återupptas?”
IV. Förfarandet vid domstolen
34. Begärandena om förhandsavgörande, daterade den 28 oktober 2022, registrerades vid domstolen den 1 mars 2023 (för mål C‑123/23) och den 28 mars 2023 (för mål C‑202/23).
35. Domstolens ordförande beslutade den 10 maj 2023 att förena målen C‑123/23 och C‑202/23 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
36. Förbundsrepubliken Tyskland, den franska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Förbundsrepubliken Tyskland och kommissionen var företrädda vid den förhandling som hölls den 29 februari 2024.
V. Bedömning
37. Det är lätt att föreställa sig att en asylsökande, för att maximera sina chanser att beviljas internationellt skydd, kan vilja lämna in ansökningar om internationellt skydd i mer än en medlemsstat. Unionslagstiftaren är väl medveten om vikten av att undvika flaskhalsar i systemet på grund av skyldigheten för medlemsstaternas myndigheter att pröva flera ansökningar från en och samma sökande, och har för att undvika ”forum shopping”(6) i Dublin III‑förordningen därför infört särskilda bestämmelser i syfte att begränsa handläggningen av ansökningar som lämnats in av samma person till en enda medlemsstat(7) och, följaktligen, för att begränsa ”sekundära förflyttningar”.(8) Lagstiftaren har i huvudsak infört ett system med en enda kontaktpunkt, vars syfte är att avskräcka asylsökande från att samtidigt inleda flera asylförfaranden i olika medlemsstater (medlemsstaterna A, B etcetera) eller inleda successiva föranden, genom att inleda ett asylförfarande i medlemsstat B, C, etcetera så snart ett asylförfarande har avslutats eller avbrutits i medlemsstat A.
38. Jag inleder med en beskrivning av de bestämmelser i Dublin III‑förordningen som unionslagstiftaren uttryckligen har antagit för att undvika att detta scenario ska uppkomma (A). Därefter kommer jag att undersöka huruvida det är möjligt för medlemsstaterna att komplettera den lösningen genom att tillåta att deras myndigheter och behöriga domstolar under vissa omständigheter avvisar en ansökan som lämnats in efter det att ett asylförfarande avseende en tidigare ansökan från samma person har genomförts av en annan medlemsstat i enlighet med artikel 33.2 d i direktiv 2021/32, jämförd med artikel 2(q) i samma direktiv (B). Den huvudsakliga frågan i förevarande mål avser dessa bestämmelser i en situation som involverar flera medlemsstater, nämligen där en person söker asyl i medlemsstaten B (här Tyskland) medan ett asylförfarande redan har genomförts med avseende på en tidigare ansökan från samma person i medlemsstat A (i förevarande fall Belgien respektive Polen).
A. Återtagandeförfaranden: Unionslagstiftarens uttryckliga lösning
39. För att avskräcka samma person från att lämna in ansökningar om internationellt skydd i olika medlemsstater har unionslagstiftaren i Dublin III‑förordningen antagit bestämmelser som föreskriver att dessa ansökningar ska prövas av en enda medlemsstat (nedan kallad den ansvariga medlemsstaten). I artikel 18.1 b–d i förordningen anges specifikt att den ansvariga medlemsstaten är skyldig att ”återta” en sökande som har lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat.(9)
1. Kortfattad översikt över återtagandeförfarandet
40. Återtagandeförfarandet specificeras i artiklarna 23–25 i Dublin III‑förordningen. Detta förfarande inleds med en ”framställan om återtagande” av ”den anmodande medlemsstaten” (det vill säga den medlemsstat där sökanden befinner sig). Vid ett positivt svar på framställan överförs sökanden från den anmodande medlemsstaten till den andra medlemsstaten. Närmare bestämmelser och tidsfrister för överföringen anges i artikel 29 i nämnda förordning.
41. Jag anser att det av dessa bestämmelser följer att de situationer där en ”framställan om återtagande” kan göras av den anmodande medlemsstaten dels inbegriper en situation där en tredjelandsmedborgare eller statslös person ansöker om asyl i en den medlemsstaten medan hans eller hennes ansökan är under prövning av den ansvariga medlemsstaten eller efter att ha återkallat sin ansökan i den medlemsstaten (artikel 18 b och c i Dublin III‑förordningen), dels inbegriper en situation där hans eller hennes ansökan har avslagits av den ansvariga medlemsstaten (artikel 18 d i den förordningen). Så som jag förstår det motsvarar den första situationen de faktiska omständigheterna i mål C‑202/23, eftersom asylförfarandet i Polen, avseende en tidigare ansökan från M.E.O., fortfarande pågick när han ”lämnade in” sin ansökan till Bundesamt. Detta förfarande avbröts emellertid några dagar senare i enlighet artikel 28.1 i direktiv 2013/32, på grund av att M.E.O. implicit hade återkallat sin tidigare ansökan till de polska myndigheterna. Den andra situationen omfattar de faktiska omständigheterna i mål C‑123/23.
42. Härav följer att Bundesamt i båda fallen hade möjlighet att använda sig av en ”uppenbar” lösning för att undvika att pröva de ansökningar som lämnats in av N.A.K. och hennes barn respektive av M.E.O. Myndigheten hade nämligen kunnat göra en framställan om återtagande till Polen respektive Belgien och organiserat överföringen av dessa personer till dessa medlemsstater. Bundesamt gjorde faktiskt en sådan framställan i mål C‑202/23. Vid första anblicken kan det därför förefalla onödigt att göra det möjligt för medlemsstaterna att under sådana omständigheter använda sig av ett annat verktyg (nämligen den avvisningsgrund som anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32).
43. Som jag kommer att redogöra för nedan (och som framgår av de faktiska omständigheterna i de nationella målen) kan det emellertid finnas hinder för genomförandet av återtagandeförfaranden. Unionslagstiftaren har dessutom preciserat att medlemsstaterna inte är skyldiga att tillgripa sådana förfaranden.
2. Återtagandeförfaranden: En dellösning…
44. Återtagandeförfaranden blir resultatlösa i följande situationer. För det första kan den medlemsstat där sökanden har lämnat in en efterföljande ansökan (medlemsstat B) underlåta att iaktta tidsfristen för att göra en framställan om återtagande till den ansvariga medlemsstaten (medlemsstat A).(10) Om så är fallet blir medlemsstat B ansvarig för att pröva den berörda personens efterföljande ansökan, i stället för medlemsstat A.(11) För det andra kan den anmodade medlemsstaten (medlemsstat A), om framställan om återtagande antas ha gjorts i tid, vägra att återta den berörda personen, till exempel på grund av att den i själva verket inte är den medlemsstat som är ansvarig för prövningen.(12) Det var just det som hände i mål C‑123/23. Bundesamt gjorde en framställan om återtagande till de behöriga spanska myndigheterna, vilka avslog framställan eftersom de ansåg att de inte var ansvariga för prövningen av N.A.K.:s och hennes barns ansökningar, eftersom dessa personer under tiden hade ansökt om asyl i Belgien och deras ansökningar hade prövats av de belgiska myndigheterna. För det tredje kan det, även om medlemsstat A godtar att återta sökanden, emellertid hända att medlemsstat B inte lyckas överföra vederbörande till medlemsstat A inom de tidsfrister som anges i artikel 29 i Dublin III‑förordningen. I en sådan situation befrias medlemsstat A från sin skyldighet att återta den berörda personen och ansvaret övergår på medlemsstat B.(13) Det var det som hände i mål C‑202/23. Bundesamt lyckades inte överföra M.E.O. till Polen inom den tillämpliga tidsfristen (eftersom han hade avvikit) och blev därför ansvarig för prövningen av hans ansökan.
45. Dessutom är medlemsstaterna inte skyldiga att använda sig av återtagandeförfaranden. I artikel 23.1 i Dublin III‑förordningen anges nämligen endast att medlemsstat B ”kan anmoda”(14) medlemsstat A att återta den berörda personen. Enligt klausulen om ”diskretionär bedömning” i artikel 17.1 i den förordningen får varje medlemsstat besluta att pröva ”en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit”. Av begäran om förhandsavgörande i mål C‑123/23 framgår att Förbundsrepubliken Tyskland, efter det att dess framställan om återtagande till de spanska myndigheterna hade avslagits, med stöd av artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen själv förklarade sig ansvarig för prövningen av de ansökningar från N.A.K. och hennes barn som lämnats in till den. Den medlemsstaten förklarade vid förhandlingen att skälet till att den grundade sig på denna bestämmelse var att det vid den aktuella tidpunkten under alla omständigheter var för sent för den att i tid göra en annan framställan om återtagande till de belgiska myndigheterna.
46. I samtliga situationer som jag just har beskrivit kan ansvaret för prövningen av en ansökan således övergå (och övergick i de nationella målen faktiskt) från den medlemsstat i vilken samma berörda person tidigare hade ansökt om asyl, medlemsstat A (i förevarande fall Belgien och Polen), till den medlemsstat i vilken en sådan ansökan har lämnats in, medlemsstat B (i förevarande fall Tyskland).
47. Det är mot denna bakgrund som den enda fråga som ställts i mål C‑123/23 och de fyra frågor som ställts i mål C‑202/23 ska prövas.
B. Artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv: Ett kompletterande verktyg?
48. I de följande avsnitten kommer jag att redogöra för skälen till att jag anser att artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, i en situation där medlemsstat B (i förevarande fall Tyskland) blir ansvarig medlemsstat för prövningen av den ansökan som lämnats in i denna stat, i stället för medlemsstat A, ska tolkas så, att de inte utesluter möjligheten för myndigheterna i medlemsstat B att avvisa en efterföljande ansökan som lämnas in till dem, trots att det inte är dessa myndigheter som genomförde asylförfarandet avseende en tidigare ansökan från samma person, utan myndigheterna i medlemsstat A (2).
49. Dessförinnan kommer jag emellertid att förklara varför jag anser att en sådan begäran som M.E.O. har framställt i mål C‑202/23, oavsett om dessa bestämmelser är tillämpliga i ett sådant medlemsstatligt sammanhang, under alla omständigheter inte kan avvisas med stöd av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32. För att avvisningsgrunden i denna bestämmelse ska vara tillämplig är det första villkoret att ansökan är en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q i det direktivet, vilket förutsätter att myndigheterna i medlemsstat A har fattat ett ”slutligt beslut” om en tidigare ansökan från den berörda personen. Som jag kommer att förklara närmare uppfyller en sådan begäran som framställts av M.E.O. inte detta krav (1).
1. Den situation som är fråga i mål C‑202/23: Behovet av ett ”slutligt beslut” om en tidigare ansökan (artikel 2 q i direktiv 2013/32)
50. Den hänskjutande domstolen har angett att M.E.O.: s ansökan till Bundesamt är daterad den 2 mars 2020 och att den registrerades den 30 april 2020. Den hänskjutande domstolen har även angett att asylförfarandet i Polen avseende en tidigare ansökan från M.E.O. avbröts, med stöd av artikel 28.1 i direktiv 2013/32,(15) den 20 april 2020 på grund av att M.E.O. outtalat hade dragit tillbaka sin ansökan. Det förfarandet kunde emellertid ha återupptagits fram till och med januari 2021.
51. Jag noterar i detta avseende att det i artikel 2 q i direktiv 2013/32 föreskrivs att uttrycket efterföljande ansökan omfattar fall där en ny ansökan lämnas in ”efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan, inklusive … fall där den beslutande myndigheten har avslagit en ansökan efter ett implicit återkallande enligt artikel 28.1” i samma direktiv. Enbart den omständigheten att asylförfarandet avseende en tidigare ansökan från den berörda personen har avslutats med stöd av denna artikel och att den personen underförstått hade dragit tillbaka denna ansökan, utgör således inte i sig hinder för att betrakta en senare ansökan från samma person som en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i den bestämmelsen.
52. Som kommissionen med rätta har påpekat gäller dock i ett sådant fall att för att en ansökan ska kunna omfattas av definitionen av begreppet efterföljande ansökan i artikel 2 q i direktiv 2013/32, måste ett beslut om att avsluta det tidigare asylförfarandet först redan ha fattats av medlemsstat A när den berörda personen lämnar in sin ansökan i medlemsstat B.(16) För det andra får den personen inte längre ha möjlighet att återuppta det förfarandet (annars kan beslutet inte anses vara slutligt).
53. Jag delar kommissionens uppfattning att en sådan ansökan som den som M.E.O. lämnade in till Bundesamt inte uppfyller det förstnämnda kravet. När M.E.O. lämnade in sin ansökan till Bundesamt den 2 mars 2020 hade nämligen de polska myndigheternas beslut att avsluta asylförfarandet avseende hans tidigare ansökan (daterat den 20 april 2020) ännu inte fattats.
54. Den hänskjutande domstolen hyser i detta avseende tvivel om huruvida det datum då M.E.O lämnade in sin ansökan i Tyskland är det relevanta datumet. Enligt den hänskjutande domstolen kan det relevanta datumet även vara det datum då ansökan registrerades eller det datum Bundesamt blev ansvarig för prövningen av ansökan (vilka båda inträffade efter det att de polska myndigheterna beslutade att avbryta det pågående asylförfarandet). Jag konstaterar emellertid att det i artikel 2 q i direktiv 2013/32 anges att en ansökan endast kan betraktas som en ”efterföljande ansökan” om ansökan ”lämnas in efter det att ett … beslut har fattats om en tidigare ansökan”.(17) Med uttrycket ”lämnas in” avses enligt min mening här inte bara en annan tidpunkt än den tidpunkt då denna myndighet förklarar sig ansvarig för att pröva ansökan, utan även en annan tidpunkt än den tidpunkt då ansökan registreras och att denna avser, i mål C‑202/23, datumet den 2 mars 2020 (det datum som angetts i M.E.O.:s ansökan). Beslutet att ”lämna in” en ansökan om internationellt skydd omgärdas nämligen inte av några administrativa formaliteter.(18) Denna tolkning följer i synnerhet av artikel 6.1 i det direktivet, i vilket det anges att ”[o]m en person ansöker om internationellt skydd vid en myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera sådana ansökningar ska denna diarieföring ske senast tre arbetsdagar efter det att ansökan gjorts”.
55. Vad gäller det andra kravet som jag nämner ovan i punkt 53, anser jag att M.E.O.:s ansökan till Bundesamt inte heller uppfyller det kravet, eftersom M.E.O. fortfarande hade möjlighet att återuppta förfarandet i Polen när han lämnade in den ansökan.
56. Jag erinrar om att artikel 28.1 i direktiv 2013/32 ska läsas tillsammans med artikel 28.2 i samma direktiv, där det föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att en sökande för vilken ett beslut om att avsluta asylförfarandet har fattats har möjlighet att under minst nio månader begära att ärendet tas upp på nytt eller att lämna in en ny ansökan, och att en sådan ansökan inte ska omfattas av förfarandet i artiklarna 40 och 41.(19) Eftersom det i artiklarna 40 och 41 i direktiv 2013/32 specificeras vilket förfarande som ska tillämpas på ”efterföljande ansökningar”, är det uppenbart för mig att en ansökan som lämnats in före utgången av denna niomånadersfrist (vid en tidpunkt då asylförfarandet i medlemsstat A fortfarande kan återupptas) inte under några omständigheter kan betraktas som en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q i detta direktiv.(20)
57. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de fyra frågor som ställts i mål C‑202/23 så, att enbart den omständigheten att asylförfarandet med avseende på den berörda personens tidigare ansökan om internationellt skydd har avslutats genom ett beslut om att avbryta det förfarandet, antaget med stöd av artikel 28.1 i direktiv 2013/32, inte i sig utgör ett hinder för att betrakta en senare ansökan från samma person som en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q i samma direktiv. En sådan begäran kan dock inte anses omfattas av tillämpningsområdet för den bestämmelsen och den avvisningsgrund som anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 kan inte tillämpas om beslutet att avsluta asylförfarandet avseende den tidigare ansökan ännu inte har fattats eller om den berörda personen fortfarande har möjlighet att återuppta detta förfarande. I artikel 28.2 i samma direktiv anges att ”[m]edlemsstaterna får besluta om en tidsfrist på minst nio månader”, under vilken förfarandet kan återupptas. Det ankommer på medlemsstaterna att i sin nationella rätt besluta vilken frist som ska gälla, under förutsättning att denna frist inte är kortare än den minimifrist på nio månader som föreskrivs i denna bestämmelse.
58. Jag förtydligar att om en asylsökande ansöker om internationellt skydd i medlemsstat B innan beslutet att avsluta asylförfarandet i medlemsstat A har antagits eller innan fristen för att återuppta förfarandet har löpt ut, har medlemsstat B inget annat val än att använda sig av det ”återtagandeförfarande” som anges i Dublin III‑förordningen eller att förklara sig ansvarig för att pröva den ansökan som lämnats in och (med stöd av artikel 17.1 i denna förordning) göra en fullständig prövning i sak av huruvida sökandens påståenden är välgrundadende.(21)
2. Den aktuella situationen i mål C‑123/23: Huruvida den avvisningsgrund som anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 är tillämplig i ett mellanstatligt sammanhang
59. Situationen i mål C‑123/23 kännetecknas inte av det problem som jag identifierade i föregående avsnitt. Den hänskjutande domstolen har angett att när N.A.K. och hennes barn lämnade in en asylansökan till Bundesamt hade asylförfarandet i medlemsstat A (Belgien) avseende dem avslutats genom ett slutligt avslagsbeslut. De belgiska myndigheterna hade nämligen avslagit N.A.K.:s och hennes barns klagomål genom ett beslut som inte kunde överklagas. Dessa myndigheter hade därför fattat ett slutligt beslut i den mening som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 e i samma direktiv, enligt vilken det med ”[slutligt] beslut” avses ”ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande enligt direktiv [2011/95] och som inte längre kan överklagas”.
60. Mot denna bakgrund är frågan huruvida Förbundsrepubliken Tyskland, som förklarat sig ansvarig för prövningen av de ansökningar som N.A.K. och hennes barn har lämnat in,(22) kan åberopa den avvisningsgrund som avses i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 fortfarande beroende av denna bestämmelse, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, vilken innebär ett krav på den tidigare ansökan och den efterföljande ansökan ska ha lämnats in i samma medlemsstat.
61. För att förklara varför jag anser att dessa bestämmelser inte uppställer ett sådant krav, kommer jag att göra en bokstavlig, kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv.
a) Bokstavstolkning
62. Artikel 33 direktiv 2013/32, med rubriken ”Ansökningar som inte kan tas upp till prövning”, innehåller en förteckning över undantag från standardregeln enligt vilken de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska pröva ansökningar om internationellt skydd i sak.(23) I andra stycket anges att medlemsstaterna ”får” avvisa en ansökan om internationellt skydd ”endast om” något av de skäl som anges i denna punkt är tillämplig. Jag tolkar denna bestämmelse så, att medlemsstaterna dels inte är skyldiga att avvisa en ansökan, dels att det inte står medlemsstaterna fritt att i sin lagstiftning ange ytterligare avvisningsgrunder.(24)
63. Under dessa omständigheter anser jag att det står klart att avvisningsgrunden i artikel 33.2 d i nämnda direktiv, som är tillämplig på ”efterföljande ansökningar”, ska förstås som både ett fakultativt och ett uttömmande skäl för att avvisa sådana ansökningar. Huruvida denna grund kan tillämpas i ett sammanhang som involverar flera medlemsstater som fullt ut deltar i det gemensamma europeiska asylsystemet, beror därför på om ordalydelsen i artikel 33.2 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, är tillräckligt omfattande för att ta hänsyn till denna möjlighet.
64. Jag konstaterar att det i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 inte anges att asylförfarandet avseende en tidigare ansökan från den berörda personen, som avslutats med ett slutligt beslut, måste genomföras av samma medlemsstat som den där personen därefter ansöker om asyl. Denna bestämmelse innehåller nämligen två uttryckliga villkor, nämligen dels att ansökan ska vara en ”efterföljande ansökan”, dels att ”inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd … har framkommit eller lagts fram av sökanden”. Det har inte sagts någonting om var asylförfarandet måste ha genomförts – en fråga som i min mening har samband med det första kravet. Artikel 2 q i detta direktiv gäller på samma sätt.
65. Som jag redan påpekat i inledningen ovan har domstolen tolkat det första villkoret i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 så, att de utgör hinder för att betrakta en ansökan som en ”efterföljande ansökan” när den lämnas in efter det att en ansökan från samma person har prövats av ett tredjeland (Norge) eller av en medlemsstat (Danmark) som är bunden av Dublin III‑förordningen, men inte av direktiv 2013/32 eller av direktiv 2011/95. Domstolen grundade sin slutsats på den omständigheten att det slutliga beslutet angående en tidigare ansökan från den berörda personen måste ha fattats av en stat som är bunden av sistnämnda direktiv. Domstolen har emellertid uttryckligen angett att dess slutsats ”[inte] påverkar den separata frågan huruvida begreppet ”efterföljande ansökan” är tillämpligt på en ny ansökan om internationellt skydd som lämnas in till en medlemsstat efter det att en annan medlemsstat [som är bunden av det direktivet], genom ett slutligt beslut, har avslagit en tidigare ansökan”.(25) Domstolen har följaktligen lämnat den frågan öppen.
66. Vad gäller det andra villkoret i artikel 33.2 d direktiv 2013/32, har domstolen, i ett sammanhang där den ombads att uttala sig om innebörden av begreppet ”nya fakta eller uppgifter”, i den mening som avses i artikel 33.2 d och artikel 40.2 och 40.3 i direktiv 2013/32, funnit att de situationer där det enligt direktivet krävs att en ”efterföljande ansökan” ska tas upp till prövning ges en vid tolkning.(26) I detta avseende har rådet erinrat om att, utom i de fall som omfattas av de skäl som räknas upp i artikel 33.2 i den rättsakten, är medlemsstaternas myndigheter, såsom jag redan påpekade i punkt 62 ovan, skyldiga att pröva ansökningar om internationellt skydd i sak. Den domen är emellertid mindre relevant för frågan i förevarande mål. Av domstolens slutsatser kan man nämligen inte härleda att ett villkor som inte uttryckligen anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 (nämligen att en ansökan endast kan avvisas i egenskap av ”efterföljande ansökan” om den lämnas in i en medlemsstat som har antagit ett slutligt beslut om en tidigare ansökan från samma person) och som har samband med det första, och inte det andra villkoret i denna bestämmelse borde verkligen tolkas in i den bestämmelsen.
67. Jag därav slutsatsen i denna del genom att konstatera att domstolen redan har angett – även om det i det fallet rörde sig om en särskild situation(27) som inte omfattades av artikel 33.2 d i direktivet 2013/32 utan av den motsvarande bestämmelsen i direktiv 2005/85/EG(28), som tillämpades innan direktiv 2013/32 trädde i kraft – att en ansökan som lämnats in i en medlemsstat efter det att en tidigare identisk ansökan av samma person har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut i en annan (första) medlemsstat, kunde avvisas av den sistnämnda medlemsstaten.(29)
68. Mot bakgrund av dessa omständigheter delar jag Bundesamts uppfattning att artikel 33.2 d och artikel 2 q i direktiv 2013/32 har en tillräckligt vid lydelse för att den avvisningsgrund som anges i den första av dessa bestämmelser ska kunna tillämpas i ett sammanhang som involverar flera medlemsstater som fullt ut deltar i det gemensamma europeiska asylsystemet. Samtidigt kan jag inte dra slutsatsen att det finns en sådan möjlighet enbart på grundval av dessa bestämmelsers lydelse – varför jag nedan kommer att göra en kontextuell och teleologisk tolkning av bestämmelserna.
b) Kontextuell och teleologisk tolkning
69. En kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 33.2 d och artikel 2 q i direktiv 2013/32 stödjer enligt min mening slutsatsen att dessa bestämmelser kan tillämpas när det slutliga beslutet avseende en tidigare ansökan från den berörda personen har fattats av en medlemsstat som deltar fullt ut i det gemensamma europeiska asylsystemet, men som är en annan stat än den medlemsstat där denna person för närvarande ansöker om asyl.
70. För det första måste dessa bestämmelser läsas tillsammans med artikel 40 i direktiv 2013/32. I artikel 45.2–45.5 specificeras vilket förfarande som allmänt är tillämpligt på ”efterföljande ansökningar”. Ingen av dessa punkter innehåller någon uppgift om att den avvisningsgrund som anges i artikel 33.2 d i det direktivet (eller begreppet ”efterföljande ansökan” såsom detta definieras i artikel 2 q i samma direktiv) ska begränsas till situationer där successiva ansökningar endast lämnas in i samma medlemsstat. Mest anmärkningsvärt är att det i artikel 40.5 i direktiv 2013/32 endast föreskrivs att ”[n]är en efterföljande ansökan inte prövas vidare enligt denna artikel ska den nekas prövning enligt artikel 33.2 d” i det direktivet.
71. Detta konstaterande påverkas inte av den omständigheten att artikel 40 i direktiv 2013/32 innehåller en annan punkt (punkt 1) som särskilt nämner ”efterföljande ansökningar” som lämnas in ”i samma medlemsstat”. Denna punkt är inte en bestämmelse med allmän giltighet som, i likhet med artikel 40.2–5, har till syfte att täcka alla situationer där en ansökan kan betraktas som en ”efterföljande ansökan”. I likhet med vad domstolen nyligen slog fast avser denna bestämmelse nämligen, genom att den ska tillämpas på en efterföljande ansökan, det mycket särskilda fall där det undantagsvis, med anledning av en efterföljande ansökan, är tillåtet att återuppta förfarandet efter det att den tidigare ansökan slutgiltigt har avslagits.(30)
72. Uppfattningen att artikel 40.1 i direktiv 2013/32 har en begränsad räckvidd får stöd av punkt 7 i denna artikel. Denna punkt är tillämplig på en situation där en person avseende vilken ett beslut om överföring (antaget enligt artikel 29 i Dublin III‑förordningen) ska verkställas gör ytterligare framställningar eller lämnar in en efterföljande ansökan i den medlemsstat som ska verkställa överföringen. Eftersom den situation som omfattas av artikel 40.7 i direktiv 2013/32 skiljer sig från den situation som omfattas av artikel 40.1 i samma direktiv bekräftar detta att den bestämmelsen enbart är en lex specialis.(31)
73. I vilket fall som helst anger artikel 40.7 i direktiv 2013/32, enligt min mening, tydligt(32) att begreppet ”efterföljande ansökan”, såsom detta begrepp definieras i artikel 2 q i detta direktiv, inte begränsas till en ansökan som lämnas in i samma medlemsstat som den i vilken en tidigare ansökan från samma person lämnades in. Detta förfarandesätt tillämpas faktiskt i artikel 40.7 i direktivet 2013/32 på en ansökan som lämnats in i en annan medlemsstat, nämligen i den medlemsstat som ska verkställa överföringen.(33)
74. För det andra måste artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 läsas tillsammans med de andra avvisningsgrunderna i artikel 33.2 i detta direktiv, särskilt artikel 33.2 a. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna avvisa en ansökan med motiveringen att ”en annan medlemsstat redan har beviljat internationellt skydd” till den berörda personen. Även om det tydligt framgår att artikel 33.2 a i direktiv 2013/32 rör ett annat faktiskt scenario än det som avses i artikel 33.2 d i detta direktiv (nämligen det när en annan medlemsstat har ställt sig positiv, och inte negativ, till en tidigare ansökan från samma person), anser jag att det inte alltid är tydligt var ”skiljelinjen” mellan dessa båda bestämmelser går.
75. Domstolen har redan tillämpat artikel 33.2 a i direktiv 2013/32 på delvis negativa beslut. I domen i målet Ibrahim m.fl.(34) fann domstolen att avvisningsgrunden den bestämmelsen kunde tillämpas av Bundesamt för att avvisa ansökningar som ingetts av personer som redan beviljats subsidiärt skydd, men inte flyktingstatus, av en annan medlemsstat. Domstolen slog fast att ”[artikel 33.2 a] … utvidgar … den möjlighet som tidigare föreskrevs i artikel 25.2 a i direktiv 2005/85. Enligt sistnämnda direktiv var det endast möjligt för en medlemsstat att anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning om sökanden hade beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat”.
76. I den domen framhöll domstolen att artikel 33.2 a i direktiv 2013/32 (vilken, såsom jag ovan har förklarat, föreskriver att medlemsstaterna får avvisa en ansökan av en sökande efter att en annan medlemsstat i princip har vägrat att bevilja honom eller henne flyktingstatus) utgör ett uttryck för principen om ömsesidigt förtroende.(35) Mot denna bakgrund har kommissionen dock hävdat att om artikel 33.2 d får tillämpas i mellanstatliga situationer skulle detta vara mer än ett uttryck för principen om ömsesidigt förtroende, eftersom det skulle vara detsamma som ett ömsesidigt erkännande av negativa asylbeslut. Ett sådant ömsesidigt erkännande kan endast vara möjligt i en situation där detta uttryckligen har föreskrivits av unionslagstiftaren.
77. Jag delar inte denna uppfattning.
78. Jag delar nämligen Förbundsrepubliken Tysklands uppfattning att kommissionens resonemang inte tar hänsyn till en viktig omständighet. Enligt min mening skulle ett ömsesidigt erkännande av ett negativt beslut på asylområdet förutsätta en hög grad av ”automation” och kräva att ett beslut som fattats av myndigheterna i en medlemsstat är bindande för myndigheterna i en annan medlemsstat, vilka i princip skulle bli skyldiga att erkänna och verkställa beslutet som om det vore deras eget beslut.(36) Jag håller med om att sådana skyldigheter kan vara svåra att ålägga medlemsstaternas myndigheter utan någon uttrycklig bestämmelse i primärrätten eller unionslagstiftarens uttryckliga vilja.(37)
79. Som jag redogjorde för i punkt 62 ovan ger ordalydelsen av artikel 33.2 i direktiv 2013/32 tydligt vid handen att medlemsstaterna inte är skyldiga att avvisa en ansökan enligt den bestämmelsen.(38) Om domstolen väljer den lösning som jag föreslår innebär detta att det vid en ”efterföljande ansökan” som lämnats in efter ett asylförfarande avseende en tidigare ansökan från samma person som avslutats genom ett slutligt beslut i medlemsstat A fortsatt står medlemsstat B fritt (förutsatt att denna stat är ansvarig medlemsstat enligt kriterierna i Dublin III‑förordningen) att göra en fullständig sakprövning av huruvida de ansökningar som lämnats in i samband med en sådan efterföljande ansökan är välgrundade, utan att vara bunden av något beslut som fattats av en medlemsstat avseende en tidigare ansökan från samma person.
80. Under dessa förhållanden anser jag att en tolkning av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, som innebär att denna bestämmelse, i likhet med artikel 33.2 a i detta direktiv, kan tillämpas i mellanstatliga situationer och inte innebär att det inrättas ett system för ömsesidigt erkännande, i vilket medlemsstaterna är skyldiga att erkänna och verkställa andra medlemsstaters beslut. Om inte annat bekräftar en sådan tolkning att den avvisningsgrund som anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 också är ett uttryck för ömsesidigt förtroende. Den skulle också vara förenlig med det faktum att unionslagstiftaren – genom att föreskriva en princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande (eller nekande) av flyktingstatus och genom att närmare precisera hur denna princip ska genomföras – ännu inte fullständigt har konkretiserat det mål som artikel 78.2 FEUF syftar till, det vill säga en enhetlig asylstatus för tredjelandsmedborgare som ska gälla i hela unionen.(39)
81. För det tredje anser jag min tolkning av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv skulle bidra till målet att begränsa ”sekundära förflyttningar” mellan medlemsstaterna. Det målet, som ligger till grund för det gemensamma europeiska asylsystemet i dess helhet, kommer till konkret uttryck i skäl 13 i direktiv 2013/32.
82. Som kommissionen och den franska regeringen har påpekat får den omständigheten att en ansökan betraktas som en ”efterföljande ansökan” vissa konsekvenser för den som lämnade in ansökan. Dels kan en sådan ansökan avvisas i enlighet med artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, dels kan ansökan även (för det fall den inte avvisas)(40) bli föremål för ett påskyndat förfarande.(41) Medlemsstaterna får dessutom föreskriva undantag från den sökandes rätt att stanna kvar på deras territorium.(42) Slutligen kan en ”efterföljande ansökan” avslås som ”uppenbart ogrundad” i slutet av ett påskyndat förfarande och medlemsstaterna får under sådana omständigheter avstå från att bevilja någon tidsfrist för frivillig avresa och låta beslutet om återvändande åtföljas av ett inreseförbud.(43)
83. Vad händer om sådana konsekvenser endast kan avse ”efterföljande ansökningar” som lämnats in i samma medlemsstat (medlemsstat A) och aldrig ansökningar som lämnats in i en annan medlemsstat (medlemsstat B), efter det att sökanden har inlett en ”sekundär förflyttning” genom att förflytta sig från medlemsstat A till medlemsstat B? En sökande som genomför en sådan ”sekundär förflyttning” behandlas faktiskt förmånligare än en sökande som ”följer reglerna” och stannar kvar i den ansvariga medlemsstaten. I det förstnämnda fallet kan sökanden i praktiken börja om från början i medlemsstat B, eftersom denna medlemsstat är skyldig att göra en fullständig prövning i sak av hans eller hennes ansökan. Sammantaget kan asylsökande således uppmuntras att resa från medlemsstat A till medlemsstat B så snart de får ett negativt beslut i medlemsstat A. De kan till och med avstå från att överklaga ett sådant beslut i medlemsstat A och låta det vinna laga kraft (eftersom det gör det möjligt för dem att inleda ett nytt förfarande i medlemsstat B). För att maximera sina chanser att få till stånd en fullständig omprövning av sin situation kan asylsökande också uppmuntras att lämna in ”nya” ansökningar i så många andra medlemsstater som möjligt.(44)
84. Under sådana omständigheter råder det ingen tvekan om att sekundära förflyttningar uppmuntras, snarare än begränsas. Om medlemsstat B däremot har möjlighet att avvisa en ”efterföljande ansökan” som lämnats in till den, trots att det slutliga beslutet avseende en tidigare ansökan från samma person inte fattades av myndigheterna i den medlemsstaten utan av myndigheterna i medlemsstat A, blir denna persons frestelse att vända sig till medlemsstat B betydligt mindre.
85. För det fjärde anser jag att den tolkning som jag föreslår att domstolen ska göra bidrar till att uppfylla ett annat av målen med direktiv 2013/32, vilket, såsom anges i skäl 36 däri, är att på vissa villkor minska den administrativa bördan för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna.
86. ”Sekundära förflyttningar” skapar en betydande administrativ börda för de behöriga nationella myndigheterna i medlemsstaterna, särskilt de myndigheter där en ”efterföljande ansökan” lämnas in och som inte kan överföra sökanden till den medlemsstat som genomförde prövningen av en tidigare asylansökan från den berörda personen.
87. För att återgå till de olika scenarier som jag beskrev i punkterna 44–47 är det riktigt att det återtagandeförfarande som införts genom Dublin III‑förordningen i vissa fall kan misslyckas och ansvaret för att pröva den ”efterföljande ansökan” övergå från medlemsstat A till medlemsstat B, eftersom medlemsstat B själv skapar ett ”hinder” för genomförandet av detta förfarande (exempelvis om den inte gör en framställan om återtagande i tid) eller förklarar sig ansvarig för prövningen. I andra fall kan emellertid skälet till att återtagandeförfarandet misslyckas ligga utanför medlemsstat B:s kontroll.(45) Det är inte svårt att förstå att det kan ses som oproportionerligt att kräva att medlemsstat B, i samtliga fall där en ”efterföljande ansökan” lämnas in, ska göra en ny fullständig prövning i sak av en sådan ansökan.
88. Innan jag avslutar detta avsnitt påpekar jag slutligen att den franska regeringen har hävdat att artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 måste läsas i kombination med skäl 36 i samma direktiv, vars andra mening kopplar medlemsstaternas möjlighet att avvisa efterföljande ansökningar till principen om res judicata. Enligt den franska regeringen är principen om res judicata endast tillämplig på interna förhållanden i en enda medlemsstat. Nämnda regering har gjort gällande att avvisningsgrunden i artikel 32.2 d i direktiv 2013/32 endast kan avse situationen där det slutliga beslutet om avslag på en tidigare ansökan från samma person har fattats av samma medlemsstat som den där den ”efterföljande ansökan” lämnas in.
89. Jag delar inte den franska regeringens uppfattning att ett sådant utfall kan följa enbart av den omständigheten att det i den andra meningen i skäl 36 i direktiv 2013/32 hänvisas till principen om res judicata.
90. Som jag förklarade i mitt förslag till avgörande i målet Bundesrepublik Deutschland (Fråga huruvida en efterföljande ansökan kan tas upp till prövning)(46) innebär detta inte att denna princip nödvändigtvis alltid aktualiseras när en efterföljande ansökan lämnas in. För att principen om res judicata ska vara relevant krävs nämligen ett domstolsavgörande. Även i rent interna situationer har förfarandet avseende en tidigare ansökan från den berörda personen ibland avslutats med enbart ett förvaltningsbeslut av den behöriga myndigheten, vilket inte har överklagats till domstol i rätt tid. I sådana fall är principen om res judicata inte tillämplig, eftersom det inte finns något domstolsavgörande som kan ge upphov till dess tillämpning.(47) Härav följer att denna princips betydelse inte bör överskattas vid tillämpningen av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, eftersom den inte ens i rent interna situationer omfattar samtliga fall där en ”efterföljande ansökan” kan avvisas.
91. Jag påpekar vidare att denna tanke redan återspeglas i den första meningen i skäl 36 i direktiv 2013/32. I denna mening föreskrivs nämligen – i ordalag som har en vidare räckvidd än de formuleringar som används i andra meningen i samma skäl – att ”[o]m en sökande gör en efterföljande ansökan utan att nya bevis eller skäl läggs fram, skulle det vara orimligt om medlemsstaterna vore skyldiga att genomföra ett nytt fullständigt prövningsförfarande”. I motsats till den franska regeringen anser jag därför att det av hänvisningen till principen om res judicata i den andra meningen i skäl 36 i direktiv 2013/32 inte går att dra slutsatsen att avvisningsgrunden i artikel 33.2 d i detta direktiv endast är tillämplig när asylförfarandet avseende en tidigare ansökan genomfördes i samma medlemsstat som den där den ”efterföljande ansökan” lämnas in.
c) Slutsats i denna del
92. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, ska tolkas så, att dessa bestämmelser – för det fall medlemsstat B blir ansvarig medlemsstat (med tillämpning av de kriterier som föreskrivs i Dublin III‑förordningen) för prövningen den ansökan som lämnats in i denna stat i stället för medlemsstat A – kan åberopas av denna medlemsstat för att avvisa en ”efterföljande ansökan” som lämnats in i denna medlemsstat, trots att ett asylförfarande avseende en tidigare ansökan från samma person avslutades genom ett slutligt beslut i medlemsstat A. Denna lösning skulle nämligen främja åtminstone två av syftena med detta direktiv, nämligen dels syftet att begränsa ”sekundära förflyttningar”, dels syftet att minska den administrativa bördan för medlemsstaternas behöriga myndigheter i vissa situationer. Den skulle också innebära en konkretisering av principen om ömsesidigt förtroende, vilken, som jag har redogjort för, ligger till grund för det gemensamma europeiska asylsystemet. Enligt min mening finns det inget i de formuleringar som används i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, eller i andra bestämmelser i detta direktiv, som motsäger mot denna tolkning.
93. Det återstår dock för mig att förklara varför den lösning som jag föreslår att domstolen ska välja inte sker på bekostnad av skyddet för sökandenas rättigheter och inte riskerar att äventyra effektiviteten i återtagandeförfarandet.
d) Betydelsen av att skydda sökandenas rättigheter och effektiviteten i återtagandeförfarandet
94. Den franska regeringen har, med hänvisning till de konstateranden som jag gjorde i punkt 81 i förevarande förslag till avgörande, gjort gällande att den tolkning som Förbundsrepubliken Tyskland förordar skulle kunna utgöra hinder för en adekvat och fullständig prövning av klagandens situation, vars betydelse domstolen genomgående har erinrat om i sin praxis.(48) Kommissionen har intagit en liknande ståndpunkt och anfört att det föreligger praktiska hinder för utbyte av uppgifter mellan medlemsstater. Enligt kommissionen kan det vara svårt för medlemsstat B att förfoga över alla relevanta uppgifter som ligger till grund för det slutliga negativa beslutet i medlemsstat A och följaktligen att bedöma huruvida ”nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv 2011/95 … har framkommit eller lagts fram av sökanden”. Möjligheterna för medlemsstaternas behöriga myndigheter att göra fel kan således vara större i mellanstatliga situationer än i rent interna situationer.
95. Jag delar den franska regeringens och kommissionens uppfattning att sökandenas rättigheter inte kan offras för målen att begränsa ”sekundära förflyttningar” eller minska den administrativa bördan för medlemsstaternas behöriga myndigheter. Som jag påpekade i mitt förslag till avgörande i målet Bundesrepublik Deutschland (Fråga huruvida en efterföljande ansökan kan tas upp till prövning)(49)är det uppenbart att unionslagstiftaren inte endast hade för avsikt att ge verkan åt denna princip och att ”lindra” arbetsbördan för dessa myndigheter när den antog bestämmelserna om efterföljande ansökningar, utan även avsåg att alltid säkerställa en tillräckligt hög skyddsnivå för asylsökande (genom att säkerställa att de har faktisk tillgång till en adekvat prövning av sin situation)(50)samt iakttagande av principen om non-refoulement, enligt vilken ingen får skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse.(51)
96. Av flera skäl anser jag emellertid att den lösning som jag föreslår att domstolen ska välja är förenlig med dessa andra mål.
97. Till att börja med vill jag nämna artikel 34 i Dublin III‑förordningen. Den bestämmelsen syftar till att underlätta utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna genom att ålägga dem en skyldighet att samarbeta. I artikel 34.1 anges att ”[v]arje medlemsstat … till varje annan medlemsstat som begär det [ska] vidarebefordra sådana personuppgifter om sökanden som är lämpliga, relevanta och inte mer omfattande än vad som krävs” för att, bland annat, pröva ansökan om internationellt skydd. I artikel 34.2 g anges att de uppgifter som avses i punkt 1 inbegriper ”hur långt handläggningen framskridit och innehållet i ett eventuellt beslut”.
98. Vid förhandlingen förklarade Förbundsrepubliken Tyskland att de belgiska myndigheterna i mål C‑123/23, som svar på Bundesamts ”begäran om uppgifter” enligt artikel 34 i Dublin III‑förordningen, gav Bundesamt fullständig tillgång till det beslut som de hade fattat avseende de tidigare ansökningarna från N.A.K. och hennes barn. Under dessa omständigheter anser jag, i motsats till kommissionen, att det är fullt möjligt för medlemsstat B att ha tillgång till alla de uppgifter som låg till grund för det slutliga avslagsbeslut som fattades av medlemsstat A.
99. Jag delar emellertid kommissionens uppfattning att den höga skyddsnivå som asylsökande måste garanteras inte skulle kunna uppnås om de behöriga myndigheterna i en medlemsstat kan avvisa en ”efterföljande ansökan” även i situationer där de inte har tillgång till alla uppgifter som låg till grund för det slutliga avslagsbeslutet avseende en tidigare ansökan från samma person.
100. Jag konstaterar emellertid att Förbundsrepubliken Tyskland vid förhandlingen med rätta påpekade att om det saknas uppgifter om asylförfarandet i medlemsstat A kommer de sökandes rättigheter ändå att skyddas, eftersom medlemsstat B i praktiken måste förklara att deras efterföljande ansökningar kan tas upp till prövning. Under sådana omständigheter kan denna medlemsstat inte utesluta att ”inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd … har framkommit eller lagts fram av sökanden” och att det andra av de två uttryckliga villkoren i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32(52) inte är uppfyllt.
101. Jag erinrar om att jag har i mitt förslag till avgörande i målet Bundesrepublik Deutschland (Fråga huruvida en efterföljande ansökan kan tas upp till prövning),(53)redan har påpekat att artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 måste tolkas så, att även om medlemsstaterna har rätt att avvisa efterföljande ansökningar, har de behöriga nationella myndigheterna endast denna möjlighet om inga sådana ”nya fakta eller uppgifter” har framkommit eller lagts fram av sökanden. Om det råder osäkerhet om huruvida detta villkor är uppfyllt (oavsett om detta beror på brist på uppgifter eller på något annat skäl) ska varje osäkerhet tolkas till förmån för den berörda personen och medföra att den ”efterföljande ansökan” kan tas upp till prövning.
102. I motsats till kommissionen anser jag därför, i likhet med Förbundsrepubliken Tyskland, att bristen på uppgifter om det tidigare asylförfarandet som genomförts i en första medlemsstat (medlemsstat A) inte kan ha någon negativ inverkan på behandlingen av dennes ”efterföljande ansökan” i en annan medlemsstat (medlemsstat B). Detta är en viktig begränsning som påverkar möjligheten för myndigheterna i den medlemsstaten att avvisa ansökan med stöd av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32.
103. Enligt min mening finns det en andra begränsning, som också följer av villkoret att ”inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd … har framkommit eller lagts fram av sökanden”.
104. Som jag redan påpekat i punkt 66 ovan, gav domstolen i målet Bundesrepublik Deutschland (Upptagande till prövning av en efterföljande ansökan),(54) begreppet ”nya fakta” en vid tolkning. Domstolen bekräftade nämligen att detta begrepp inte endast avser de faktiska omständigheterna, utan även de rättsliga omständigheterna, inbegripet en dom från domstolen som inte har beaktats i det tidigare beslutet, oberoende av huruvida en sådan dom meddelades före eller efter antagandet av beslutet avseende den tidigare ansökan.
105. Enligt min mening följer det av denna dom(55) att domstolar eller behöriga myndigheter i medlemsstat B under alla omständigheter inte kan avvisa en ”efterföljande ansökan” med stöd artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, om dessa hyser tvivel om huruvida det slutliga beslut genom vilket medlemsstat A avslog en tidigare ansökan från samma person inte beaktade en dom från domstolen som var relevant för att avgöra huruvida sökanden uppfyller kraven för att betraktas som en person som har rätt till internationellt skydd. Detta är en annan viktig begränsning som bidrar till att säkerställa en hög skyddsnivå för asylsökande.
106. Under dessa omständigheter anser jag, i motsats till den franska regeringen och kommissionen, att den lösning som jag föreslår att domstolen ska välja innebär en lämplig avvägning mellan dels behovet av att begränsa ”sekundära förflyttningar” och minska den administrativa bördan för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna dels vikten av att säkerställa skyddet för sökandenas rättigheter.
107. Avslutningsvis medger jag att jag delar de berörda parternas uppfattning att artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, inte kan tolkas på det sätt som jag föreslår om en sådan tolkning skulle beröva återtagandeförfarandet (vars väsentliga delar jag har beskrivit i avsnitt A.1 ovan) dess syfte eller användbarhet.
108. Jag erinrar emellertid, för det första, om att den lösning som jag föreslår att domstolen ska välja endast kan tillämpas om medlemsstat B blir ansvarig medlemsstat i stället för medlemsstat A – det vill säga endast i situationer där Dublin III‑förordningen faktiskt gör det möjligt att byta från medlemsstat A till medlemsstat B och där ett återtagandeförfarande inte inleds eller inte genomförs med lyckat resultat. Artikel 33.1 i direktiv 2013/32 bekräftar denna begränsning, eftersom det däri anges att avvisningsgrunderna i artikel 33.2 a–e i direktivet gör det möjligt för medlemsstaterna att i vissa fall avvisa ansökningar om internationellt skydd, och detta utöver (men inte i stället för) ansökningar om internationellt skydd ”då en ansökan inte prövas enligt [Dublin III‑förordningen]”.(56)
109. För det andra anser jag att den lösningen inte kan medföra att det återtagandeförfarande som beskrivs i förordningen blir irrelevant eller onödigt. Det är riktigt att medlemsstat B, när den mottar en ”efterföljande ansökan” som lämnats in efter det att ett slutligt beslut har fattats i medlemsstat A avseende en tidigare ansökan från samma person, för att undvika svårigheterna i återtagandeförfarandet (med dess strikta etapper och tidsfrister) kan uppleva det som lättare att i stället åberopa klausulen om diskretionär bedömning i artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen. I ett sådant scenario skulle medlemsstat B först kunna förklara sig ”ansvarig” för prövningen av den ”efterföljande ansökan” och därefter avvisa ansökan med stöd av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, utan att först göra en ”framställan om återtagande” och förlita sig på ”återtagandeförfarandet” och den överföringsmekanism som inrättats genom Dublin III‑förordningen.(57)
110. Jag är emellertid inte säker på att ett sådant scenario nödvändigtvis är något som tilltalar medlemsstat B. För att myndigheterna i denna medlemsstat ska kunna avvisa en ”efterföljande ansökan” med tillämpning av dessa bestämmelser måste dessa nämligen i ett första skede iaktta alla steg i det särskilda förfarande som är tillämpligt på ”efterföljande ansökningar”, vilka beskrivs närmare i artikel 40 i direktiv 2013/32.
111. I det avseendet anger artikel 40.2 och 40.3, såsom EU-domstolen nyligen har bekräftat,(58) att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, vid prövningen av huruvida en ”efterföljande ansökan” kan tas upp till prövning, i huvudsak ska tillämpa ett tvåstegsförfarande. För det första ska den efterföljande ansökan bli föremål för en preliminär prövning (artikel 40.2). Vid denna preliminära prövning ska nämnda myndigheter fastställa om ”nya fakta” har framkommit vad avser prövningen av den ifrågavarande personens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd. Om så är fallet ska det för det andra prövas huruvida den efterföljande ansökan kan tas upp till prövning, varvid de behöriga myndigheterna enligt artikel 40.3 ska fastställa huruvida dessa nya fakta ”på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter” att betraktas som en person som beviljats flyktingstatus eller subsidiärt skydd. Sammantaget tar detta förfarande fortfarande tid och kräver administrativa resurser. Till förfarandet knyts dessutom flera skyldigheter för medlemsstaten gentemot sökanden, och rättigheter som sökanden kan utnyttja (däribland rätten att överklaga avvisningsbeslutet).(59)
112. Dessutom finns alltid möjligheten att de behöriga myndigheterna, efter det att det förfarande som beskrivs i artikel 40.2 och 40.3 i direktiv 2013/32 har avslutats, kommer fram till att den ”efterföljande ansökan” kan prövas i sak. Om det föreligger ”nya fakta” har dessa myndigheter nämligen inte möjlighet att avvisa den efterföljande ansökan. I stället måste de pröva ansökan i sak och försäkra sig om att denna prövning är förenlig med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i nämnda direktiv.(60)
113. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag att den lösning som jag föreslår att domstolen ska välja inte riskerar att äventyra effektiviteten i det återtagandeförfarande som föreskrivs i Dublin III‑förordningen. Jag anser i stället att denna lösning faktiskt skulle kunna bidra till att stärka detta förfarande, i en situation där det åberopas av medlemsstat B.
114. Låt mig ge ett exempel. Om medlemsstat B inte hade möjlighet att med stöd artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, avvisa en ”efterföljande ansökan” från en sökande som tidigare har ansökt om internationellt skydd i en annan medlemsstat, skulle medlemsstat B antingen framgångsrikt kunna inleda ett återtagandeförfarande och överföra sökanden tillbaka till medlemsstat A, eller pröva ansökan i dess helhet i sak. Vad skulle sökanden göra i ett sådant scenario? Min uppfattning är att han eller hon så långt det är möjligt skulle försöka att motsätta sig en överföring till medlemsstat A, för att maximera möjligheterna till en ny fullständig prövning av sin situation i medlemsstat B, om överföringen misslyckas. Om medlemsstat B däremot hade möjlighet att med stöd av dessa bestämmelser avvisa en ”efterföljande ansökan”, kan sökanden inte göra lika mycket motstånd. Sammantaget skulle detta i slutändan kunna öka möjligheterna för framgång för ett återtagandeförfarande och den mekanism för överföring som unionslagstiftaren har infört genom Dublin III‑förordningen.
115. Som en sista anmärkning vill jag återigen påminna om att den tolkning som jag föreslår att domstolen ska anta endast öppnar en möjlighet för medlemsstaterna att anta bestämmelser som innebär att ”efterföljande ansökningar” som ges in till dem avvisas efter det att en tidigare ansökan från samma person har avvisats genom ett slutligt beslut i en annan medlemsstat (i enlighet med de villkor som anges i artikel 33.2 d och artikel 2 q i direktiv 2013/32 är uppfyllda). Det ålägger dem inte någon skyldighet att göra detta.
VI. Förslag till avgörande
116. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att de frågor som ställts av Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) ska besvaras på följande sätt:
1. Artikel 33.2 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv,
ska tolkas så, att enbart den omständigheten att asylförfarandet med avseende på den berörda personens tidigare ansökan om internationellt skydd har avslutats genom ett beslut om att avbryta det förfarandet, antaget med stöd av artikel 28.1 i direktiv 2013/32, inte i sig utgör ett hinder för att betrakta en senare ansökan från samma person som en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q i detta direktiv. En sådan begäran kan dock inte anses omfattas av tillämpningsområdet för den bestämmelsen och den avvisningsgrund som anges i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 kan inte tillämpas om beslutet att avsluta asylförfarandet avseende den tidigare ansökan ännu inte har fattats eller om den berörda personen fortfarande har möjlighet att återuppta detta förfarande. I artikel 28.2 i samma direktiv anges att ”[m]edlemsstaterna får besluta om en tidsfrist på minst nio månader”, under vilken förfarandet kan återupptas. Det ankommer på medlemsstaterna att i sin nationella rätt besluta vilken frist som ska gälla, under förutsättning att denna frist inte är kortare än den minimifrist på nio månader som föreskrivs i denna bestämmelse.
2. Artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv,
ska tolkas så, att för det fall en annan medlemsstat än den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet om en tidigare ansökan om internationellt skydd från den berörda personen blir ansvarig medlemsstat för att pröva en ny ansökan från den personen (med tillämpning av de kriterier som anges i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat). Den ansvariga medlemsstaten kan mot bakgrund av dessa bestämmelser avvisa den nya ansökan med motiveringen att den utgör en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q i detta direktiv, och att asylförfarandet avseende den berörda personens tidigare ansökan redan har avslutats genom ett slutligt beslut i den andra medlemsstaten. Denna möjlighet är dock underkastad det uttryckliga villkoret i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 om att ”inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv 2011/95/EU har framkommit eller lagts fram av sökanden”.